探索与完善纪委对同级党委的监督

龙翔

在我国的政治体制中，党领导国家政治生活，是各项事业的领导核心。党的意志由各级党组织贯彻实施，而各级党委又是各级党组织的领导决策核心，处于权力金字塔的顶端，监督难度很大。《党章》规定：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”这体现了纪委对同级党委及其常委会成员监督的要求。随着形势的发展，中央提出要进一步深化纪委对同级党委的监督。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。然而，由于领导体制机制环境等多方面原因，尽管已有相关制度授权和政策支持，但纪委在监督同级党委及成员中，普遍存在监督执行困难、监督力度不够和监督成效不明显等问题。党的十八届三中全会深入推进全面改革，为创新监督体制机制提供了新的契机。根据《决定》的思路，结合以往的实践，本文就纪委对同级党委的监督提出以下四个方面的路径探索。

一、以推行权力清单为基础，健全党委权力运行机制

监督的前提是规范，将党委的权力运行纳入制度化的轨道，是强化纪委同级监督的基础。纪委要协助党委以科学合理的程序设计履行对同级监督的职能。按照坚持民主集中制，扩大党内民主，健全党委权力运行机制，完善党务公开，让权力在阳光下运行的思路提高监督的有效性。一是科学配置权力。依据党内法规和“三定”方案，厘清党委的职责和权力，划清与政府、职能部门之间的权力关系，明确权力的边界，详列权力清单，明确每项权力的基本内容。根据权力清单，明确权力行使的条件、运行步骤、责任和监督，并合理分解权力和责任，将党委权力配置到具体的常委会成员，确保行使职权时权责分明、各司其职、各负其责。明确规定党委“一把手”不直接分管人财物等具体事务，形成“副职分管、正职监管”的权力体系，强化常委会成员内部的相互制约和监督。二是公开晒权。以党务公开为抓手，着力提高权力运行的透明度。坚持“公开是原则、不公开是例外”的做法，凡是经济社会发展重大事项、群众普遍关注事项、涉及群众切身利益事项、容易发生腐败问题领域和环节的事项，通过固定的平台和程序及时公开。规范并公布党委常委会及其成员的职权范围、运行边界、程序流程、违反情形，推进党务等各类信息公开，特别要推动党委“三重一大”事项决策和运行的公开，增强决策的透明度和公众的参与度，推进权力公开信息化建设，让权力网上透明运行，全程留痕，压缩权力滥用、公器私用的空间。三是完善民主集中制。创新执行党内民主制度，完善“集体领导、民主决策”的权力运行机制，对凡属重大决策、重要人事变动、重大项目安排和大额度资金使用等“三重一大”事项，必须由党委集体研究做出决定。试行主要领导干部末位发言制度，常委会“一把手”或参会排名最前的常委会成员在重大决策事项集体讨论时不提前表态和定调，在其他成员发表完意见后综合各方情况，提出自己的意见，经会议讨论后做出决策。探索实行党委常委会重大决策现场表决、现场计票、现场决定制度，挤压暗箱操作的空间。

二、以改革纪检体制为契机，保障纪委监督权相对独立

同级监督的本质，是权力对权力的制衡，因此，通过纪检体制的改革，拓展纪委的权力资源，是强化同级监督的有效途径。《决定》明确指出，加强反腐败体制机制创新和制度保障，改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能。纪检体制的改革，进一步强化纪检监察机关的监督职能，为同级监督提供有效的组织架构和工作机制。一是强化双重领导下的监督机制。根据《决定》制定党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化的实施意见，落实“两个为主”、“双报告”和“派驻机构改革”等创新举措，增强纪委监督力。在案件查办、干部任用、信访核查等方面下管一级，发挥上级纪委的协调指导作用，定期向上级纪委述职和汇报工作，探索与上级纪委共享本级党委特别是常委会成员涉案线索查办机制，畅通与上级巡视组的联系，及时反馈掌握的情况，克服纪委对同级党委及其常委会成员的监督难题，提升纪委监督同级党委的地位和权威性。加强对下级纪委和派驻机构的领导，明确纪委书记和纪检组长不分管业务工作，减少对党委监督的顾虑。二是健全纪委对党委决策干预机制。明确纪委书记例行参加党委人事小组会议和党委主要领导重要议题会议，纪委副书记列席常委会会议，党委做出重要决策或出台重要政策，应事前与纪委通气，纪委认为存在重大纪律或廉政风险时，可按程序提出修正意见或建议，党委应认真研究，如有必要，可暂缓表决。党委拟提拔任用的干部人选，组织部门在考察酝酿之初，应同步征求纪委意见，纪委有确凿证据认为不应提拔使用的可行使一票否决权。三是建立纪委对同级党委常委会成员涉案初步调查处理机制。探索改革纪委依据干部管理权限进行监督和案件查办的模式，建立对同级党委常委会成员涉案线索核查处理机制。试行党委常委会成员个人重大事项在向上级报告的同时，向同级纪委备案，纪委可按程序进行核查。纪委根据相关线索发现同级党委常委会成员有违反党纪情形的，有权进行初步核实，并可约谈相关常委会成员，保障纪委监督权的权威性和相对独立性；涉及同级党委主要领导的，可不经过本人直接报告上级纪委。

三、以监督重大事项为重点，加强程序性监督

监督与管理相区别，不是简单的全覆盖，必须把握住监督重点，尤其是对同级党委的重大决策事项以及决策程序的合法性、民主性进行监督，增强针对性。一是抓重大决策事项监督。从规范权力运行入手，明确界定党委“三重一大”决策事项的范围，重点围绕贯彻执行民主集中制、干部选拔任用工作、重大项目安排和大额资金使用事项、执行党风廉政建设责任制情况以及廉洁自律有关制度等重大决策事项进行监督，细化相关议事规则，规范流程，对重点监督事项实施全方位的监督。二是抓监督程序建设。制定党委常委会议事决策规则和程序，明确常委会议事决策事项的会前准备、会中讨论和会后检查程序，不搞临时动议；健全完善领导、专家、群众“三位一体”的科学决策机制。制定监督党委重大事项决策相关制度，明确重大决策事项范围、决策程序和纪委介入监督的程序，如纪委介入监督的时间节点，纪委对常委会议题的暂缓权、否决权及相关程序。制定纪委对涉案党委常委会成员处置规则，最大限度赋予纪委对同级党委的监督权，使纪委能够相对独立地监督同级党委。制定违反程序性规定的纪律处分规定，确保党委及其常委会成员都能按照程序行使权力。三是抓执行中的监督。将纪委的同级监督贯穿常委会决策的全过程，强化执行监督和过程监督。针对行政审批、土地出让、工程招投标、公共资源交易等腐败高发领域，纪委按照有关监督程序和规定，对党委常委会的重大决策在执行过程中存在的问题提出质询和询问，具体分管的党委成员必须进行答复和解释。纪委通过一定形式，跟踪参与常委会决策前调研、咨询、论证、听证、评估等程序，强化对掌握审批权、市场监管权、项目资金分配权等权力高“含金量”职务和岗位的监督制约，在权力运行高风险节点上设防布控，建立源头治理的有效管控机制。

四、以严肃问责追究为手段，强化监督实效

没有责任的监督，就是无效的监督。责任追究是同级监督的难点，也是强化监督的着力点。要确保同级监督的有效性和权威性，必须建立健全问责机制。《决定》明确规定，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，要求制定实施切实可行的责任追究制度。但目前存在相关制度规定缺失或有规定得不到落实的现象，鲜有哪个地方、哪个部门的党委或纪委因党风廉政建设和反腐败工作而被追究责任的。要强化同级监督，必须树立正确的问责导向，构建刚性问责机制，做到有权就有责，权责要统一。如果哪个地方、哪个部门在党风廉政建设方面存在严重问题，或者发生普遍性、区域性的腐败问题而不制止、不查处、不报告，无论是党委还是纪委，都要被倒查、被追责。一是严肃追究党委的主体责任。各级党委全面领导本地区本部门党风廉政建设和反腐败工作，负有主体责任，各级党委要对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，党委主要负责人要认真履行好第一责任人的职责，常委会其他成员要根据工作分工，对职责范围内的党风廉政建设负起主要领导责任。如果本地区本部门出现严重党风廉政问题，包括本级党委常委会成员出现了严重的党风廉政问题，党委都要承担主体责任，最后还要落实到党委主要领导承担主体责任。二是严格落实纪委的监督责任。纪委作为党内监督的专门机关，必须认真履行好监督责任。要在上级纪委和本级党委的双重领导下开展工作，制定切实可行的党委主体责任追究和常委会成员问责制度，严肃责任追究。根据同级党委及其常委会成员涉案线索核实情况，该请示的请示，该上报的上报，需要问责的，可向党委和上级纪委提出问责建议。如果纪委履行监督责任不力的，也要倒查被追究责任，问责纪委主要负责人。三是有序导入社会监督。纪委的同级监督，仍然是体制内的监督，难以彻底摆脱同体监督的局限性。纪检监察机关要搭建开放的监督平台，既要借用整合人大、政协等体制内的监督力量，也要积极引导群众监督、媒体监督等社会监督资源，培育公共监督的客观精神和理性表达，建立畅通的监督渠道，扩大监督的公信力。要确立社会监督的结果导向，将群众的监督诉求，与党政机关的治理绩效相衔接，通过公开问责夯实纪委对同级监督的社会基础。

（作者系中共南京市委常委、市纪委书记）

责任编辑：黄杰endprint