土地整治项目绩效评价指标设置和测度方法研究综述

张 庶，金晓斌，魏东岳，周寅康

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.荆州市国土整治局，湖北 荆州 434000）

土地整治项目绩效评价指标设置和测度方法研究综述

张 庶1，金晓斌1，魏东岳2，周寅康1

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京 210023；2.荆州市国土整治局，湖北 荆州 434000）

研究目的：梳理和总结土地整治项目绩效评价研究中的内涵界定、评价指标设置、测度方法选择等内容，并就后期土地整治项目绩效评价的研究和实践工作提出建议。研究方法：文献资料法，对比分析法。研究结果：在综合分析现有研究成果的基础上，界定了土地整治项目绩效评价的内涵；系统归纳与总结了土地整治项目绩效评价指标层次构成，指标内容等；总结和对比分析了不同测度方法原理、优缺点、适用范围、典型应用等内容。研究结论：在今后的土地整治项目绩效评价中，需进一步明晰内涵外延，拓展和深化评价内容，优化评价指标和测度方法，并需建立畅通快捷的信息管理和反馈机制。

土地整治；绩效评价；评价指标；测度方法

随着土地整治工作的不断深化，土地整治逐渐从增加耕地的单一功能，拓展为促进资源保障、粮食安全、资源集约、统筹城乡、环境友好与社会和谐的综合功能。土地整治已经成为保护耕地、促进节约集约用地的有效手段，成为推动农业现代化、新农村建设的重要平台和促进区域协调与城乡统筹发展的有力抓手。“十一五”期间，中国立项各类土地整治项目12.41×104个，安排配套资金超过3200×108元，新（修）建排灌沟渠670×104km，建成田间道路590×104km。据测算，经过整治的耕地农业生产成本平均降低5%—15%，产量增加10%—20%，提高粮食产能800×107kg[1]。

现阶段土地整治工作主要通过项目形式开展，为确保土地整治项目（以下简称项目）工作有序推进和效益的持续发挥，科学开展项目绩效评价的研究具有重要意义。近年来，相关研究工作取得了丰硕的成果，其中单项评价包括潜力评价[2]、环境影响评价[3]、社会影响评价[4]、生态效益评价[5]、工程效益评价[6]等；综合评价包括可持续评价[7]、项目后评价[8]、绩效评价[9]等。本文拟在对现有研究成果整合分析的基础上，对项目绩效评价的内涵外延、评价指标、测度方法等进行梳理和总结，为今后项目绩效评价实践提供参考和借鉴。

1 土地整治项目绩效评价的内涵和外延

在公共管理中，绩效被用于衡量政府行为的效果，体现在行为过程、行为结果中，具体表现为行为绩效和结果绩效。随着对项目绩效的日益重视，土地整治项目绩效评价开始出现[9]。

目前在国外文献中尚未检索到对土地整治项目绩效评价内涵的明确界定。国内具有代表性的观点包括：冯应斌等[10]认为其包括对整治区域的贡献评价和效果评价两部分；展炜等[11]认为是对以项目经济效益、社会效益和生态效益组成的有机整体的验证和衡量；罗文斌等[12]认为绩效评价不仅衡量项目实施的结果，也衡量项目实施的行为。总体来看，项目绩效评价的内涵从侧重行为结果的效益评价，逐步拓展到以行为过程和行为结果为中心的绩效评价，其绩效的本质特征不断凸显。

总结分析其内涵描述，土地整治项目绩效评价可以概括为：是对土地整治项目在决策、准备、实施、竣工和运营过程中的目标任务完成情况，实施的经济性和效率性，实施后效益发挥情况，遵循一定准则构建定性或定量指标体系，运用科学的测度方法进行衡量和评判，并建立畅通、快捷的信息管理和反馈机制的系统过程。具体包括：（1）项目实施任务考评。考核项目的建设目标和建设任务的完成情况。（2）项目实施效益测度。包括单项效益和综合效益，内容涉及土地整治项目产生的经济效益、社会效益、生态效益等。（3）项目实施效率评价。是对项目的组织管理、施工建设等项目实施行为合理性和有效性的评价。（4）信息管理和反馈机制建设。对绩效评价信息的科学管理和及时反馈，使项目绩效在不断循环和动态调整中得到改进和提高。

2 土地整治项目绩效评价指标体系设置

2.1 目标层

国外学者主要集中在项目实施后效果评价方面，重点是对项目的经济、社会、环境影响的实证分析，研究区域主要分布在欧洲[13]；德国学者在实践中逐步加强了对生态景观和环境保护方面的效益评价[14]；俄罗斯学者对项目的规划设计和综合效益进行了评价[15]。 国内多数学者[16-17]从经济、社会和生态三个维度入手，部分学者进一步增加了规划设计技术等维度[18]，也有学者从项目管理效率[19]、工程种类[6]、地域差异性[10]等角度进行了拓展。

2.2 准则层

国外学者主要运用影响农业生产条件的替代指标来评价项目的经济效益。如农田道路运输，地块破碎化、机械化程度，地块格局等指标[20-21]。国内学者主要从土地整治后耕地面积和生产能力变化所带来的耕地利用效益的变化来测度项目的经济效益[22]。关于社会效益评价，国外学者主要围绕土地整治对农村基础设施建设、人口变化、土地产权等方面的影响进行了研究[23-25]。国内学者专门针对效益评价的内容较少，现有研究主要从劳动就业、生产生活条件改善、农村社会环境、社会保障等角度来探讨[26-27]。在生态效益评价方面，国外学者的评价指标主要涵盖景观格局[28]、水土保持[29]、生物多样性保护[30]等方面。国内学者在研究内容上面具有相似性，主要从生态系统结构与功能[31]、生态服务功能[32]、景观格局与功能[33]，并从不同角度选择指标进行了综合评价。

2.3 指标层

本文从目标层、准则层、指标层出发，从效率和效益两个方向对指标层的具体内容进行了总结和归类，见表1。

表1 土地整治项目绩效评价指标Tab.1 Indexes of performance evaluation on land consolidation projects

2.4 指标设置文献述评

（1）在早期土地整治评价中，多注重对与经济效益相关的评价指标的研究，后期研究逐步开始重视土地项目的社会、生态效益的评价，并呈现出由单一效益评价向综合性评价过渡的趋势。国内外学者多侧重于项目实施后的效益测度，对于项目实施过程中的效率探讨较少，工程管理的科学性、资金管理的规范性、组织制度的完善程度等研究内容较为薄弱。

（2）围绕项目的经济效益，国外学者多采用农地机械化程度、地块破碎化程度、劳动回报率等替代指标，国内学者则侧重于从项目投入产出情况和资源效益等方面设置指标。社会效益的评价内容和评价范畴尚未形成统一的认识，现有指标多与综合效益评价的内容交叉。生态效益评价相对局限于土地利用变化和生态景观变化两方面，评价边界和评价周期尚不明确。

（3）评价指标显化期具有差异，需要因地制宜的选择指标和设定合适的评价周期。部分指标的显化期有滞后性，受到一定时期经济社会发展阶段的制约，效益显化具有阶段性特征，受自然地理环境演变和文化环境变革的影响，显化时间滞后较长。

3 土地整治项目绩效评价测度方法的类型

3.1 单项效益测度方法

（1）经济效益的测算。国外学者一般采用经济学中的费用效益分析法，将项目未来可能发生的费用与效益贴现成现值，对经过贴现的费用和效益进行比较以预测实施效果[34]。国内学者多采用静态经济效益分析和敏感性分析、收益还原法等方法，对项目进行投入产出分析，评价其盈利能力或对国民经济的净贡献值。

（2）社会效益的测算。国外学者在社会效益评价方面，主要是以定性和定量相结合的指标评价法对项目的农地破碎化影响[35]、农村收入影响状况等进行评价。常采用主观识别、综合计量、对比分析论证[36]等方式，系统理论[37]、层次分析法[38]等方法也被常用于评价。国内学者评价方法选择上趋于多元化，如吴冠岑等[27]运用熵权可拓物元模型进行了评价。

（3）生态效益的测算。国外学者注重综合运用景观生态学、地理学、土壤学等多学科方法进行测度分析，如Bonfanti等[39]应用GIS分析了造成项目区景观单元多样性损失的状况。国内学者早期以定性描述为主，部分学者开始尝试采用非市场测算方法，包括生态功能价值[40]、替代市场法[41]、能值分析[42]等方法，对生态效益进行了定量测度。

3.2 综合效益测度方法

综合效益的测算方法主要有特尔菲法、层次分析法、多因素综合评价法、模糊综合评价法、物元分析法、数据包络分析方法、BP网络模型法等。各方法的原理、特点、适用范围和典型应用见表2。

3.3 测度方法文献述评

（1）总体来看，单项效益评价方法和综合效益评价方法各有优势，单项效益评价方法便于定量测度，能直观地反应出土地整治中存在的具体问题，但难以全面体现项目综合目标的实现程度；而采用综合效益评价的测度方法，由于指标权重确定和评价模型的选择等的不同，易导致评价结果出现主观性和模糊性。

（2）测度方法呈现多学科融合的特点，注重综合运用多学科方法进行效益测度，如地理学的RS、GIS技术，景观生态学方法，土壤实验方法等。在具体运用中，由于项目类型的多样性，以及各区域自然资源条件和社会经济发展状况的复杂性，测度方法适用性和有效性的对比研究还较为薄弱。

4 结论与展望

（1）当前针研究主要集中于项目实施的效益和影响的探讨，对项目实施行为和实施过程的效率研究较少。在后续研究中深化对绩效评价内涵的理解，进一步明确绩效中效益、效率、公平的本质特征，加强对项目实施过程中的资金管理、组织管理、制度建设等环节的绩效探讨。

（2）在评价内容方面，当前的研究主要集中于项目尺度的投入产出效益、农业生产能力影响、农民生产生活条件改善、农业生态环境变化等方面，对区域尺度较少涉及。在经济效益分析方面，应加强项目对国民经济产业拉动、扩大内需效应、区域经济发展影响等方面的研究；在社会效益方面，应加强对社会稳定、社会结构、地域文化等方面影响的研究；在生态效益方面，应加强对生物多样性、水循环状况、碳循环、气候变化等方面的影响程度的研究。

（3）在指标选择中，经济效益主要采用定量指标，社会效益和生态效益则多为定性描述，需要丰富关于项目的工程管理的科学性、资金管理的规范性、组织制度的完善程度等内容的指标。同时，指标设置缺少对项目类型和地域差异性的考虑，可操作性有待增强，在后期的指标设置中，需在充分论证的基础上，明确指标设置的适用范围。

表2 测度方法对比分析Tab.2 Comparative analysis on different assessment methods

（4）关于测度方法方面，绩效评价是一个评价—反馈—再评价的系统过程，需要从评价指标的确定，评价数值的确定、评价结果的测算、评价结果的反馈与应用等各环节综合考量不同测度方法的适用范围和应用特点，科学选择测度方法，同时加强对评价信息的管理和反馈机制的研究。

目前中国尚未建立起通用的项目绩效评价框架体系，以及相应的评价准则与数据标准，不同学者的评价结果不具横向比较意义。项目绩效评价综合性与复杂性并存，有必要在现有研究的基础上，进一步探讨意义明确、操作便利的项目绩效评价的技术方法。

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（本文责编：陈美景)

Review on the Index Systems and Methods on Assessing the Performance of Land Consolidation Projects

ZHANG Shu1, JIN Xiao-bin1, WEI Dong-yue2, ZHOU Yin-kang1
(1. School of Geography and Ocean Sciences, Nanjing University, Nanjing 210093, China; 2. Land Management Bureau of Jingzhou City, Jingzhou 434000, China)

The purpose of this paper is to summarize the connotations, the index systems and the assessment methods of evaluating the performance of land consolidation projects, and put forward recommendations for practical work about it in the future. Methods of documentary and comparative analysis are employed. The results show that the literature 1）has defined the connotation, 2） determined the main goal of evaluation, 3） summarized related indexes systematically from the target layer, criteria layer and index layer, and 4） analyzed systematically the assessment method base on the principle, advantages or disadvantages, the scope of application and typical applications examples. It is concluded that in the future we should aim to determine the connotations, expand and deepen evaluation contents, optimize the index systems and assessment methods, and attach importance to the application or management of evaluation results.

land consolidation; performance evaluation; evaluation indexes; assessment method

F301.2

A

1001-8158（2014）07-0090-07

2013-07-16

2013-11-19

国土资源部公益性行业科研专项（201011016）。

张庶（1989-），男，湖北恩施人，硕士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail:zhang555shu@163.com

金晓斌（1974-），男，甘肃兰州人，博士，副教授，主要研究方向为土地资源管理。E-mail:jinxb@nju.edu.cn