节能减排、经济增长与地方政府行为选择

申 亮 王玉燕

(1.山东财经大学财政税务学院，山东 济南 250014;2.山东财经大学管理科学与工程学院，山东 济南 250014)

作为世界上最大的发展中国家和目前世界上第二位的能源生产国和消费国，中国政府在2009年向全世界郑重承诺:到2020年，单位GDP碳排放要在2005年的基础上下降40% －45%。体现出了一个大国对世界发展的负责任的态度。但在实施过程中，中央政府将这一目标进行分解，层层下放到各级地方政府和企业，再辅之以严厉的考核手段加以推动。这使得地方政府和企业的经济行为对节能减排目标的实现发挥着实质性的影响。

目前，学术界对节能减排的研究主要体现在节能减排与经济增长、节能减排的效率和改进等方面。例如王灿(2005)［1］运用情景分析定量描述了减排政策下国内生产总值、能源价格、资本价格等宏观经济变量的变化。国务院发展研究中心课题组(2009)［2］应用产权理论和外部性理论研究指出，如果各国排放权得到明确界定和严格保护，节能减排就会成为一种有利可图的行为。陈诗一(2010)［3］设计了一个基于方向性距离函数的动态行为分析模型，来对中国工业从现在到新中国成立100周年之际节能减排的损失和收益进行模拟分析。研究表明，节能减排一开始会造成较大的潜在生产损失，但这种损失会逐年降低，最终将低于潜在产出增长。于鹏飞等(2010)［4］运用数据包络分析(DEA)方法，建立节能减排效率评价指标体系模型。研究表明，我国能源、水资源的利用效率、废水、SO2治理和排放效率虽有普遍提高，但整体效率仍比较低，节能减排的潜力很大。魏楚等(2010)［5］利用2005－2007年中国30个省市(区)的要素投入、经济产出和污染物排放数据，对各地区的能源效率、节能潜力与减排潜力进行了估计，指出节能减排工作重点应在于建立节能减排的内在动力机制，应用更多的经济政策手段来实现。张雷等(2011)［6］对中国结构节能减排的潜力进行了分析。研究指出，未来20－30年，在国家低碳经济发展中，产业结构和能源供应结构的改善至关重要。王维国等(2012)［7］运用演化博弈工具分析了我国高能耗企业节能减排的政策，研究指出，在政府提供激励性财政补贴或实施征税碳税等惩罚性政策下，将推动高能耗企业实施节能减排。田立新等(2012)［8］构建了节能减排动态演化模型，对长三角地区节能减排进行情景分析和预测。朱承亮等(2012)［9］构建了 SBM －Undesirable模型，对节能减排约束下我国西部地区经济增长效率及影响因素进行了分析，结果表明，西部地区经济增长效率低于全国平均水平，其能源结构和效率对经济增长的抑制作用明显。

综上，在已有的研究成果中，从政府行为的角度研究节能减排的并不多。基于此，本文研究地方政府行为对节能减排实施的影响。文章结构安排如下:首先构建中央政府和地方政府之间的理论模型，分析地方政府在节能减排过程中的行为特征;然后，运用因子分析法分析地方政府在实施节能减排过程中的工作重点;第三部分运用主成分分析法研究了各地方政府实施节能减排的效果;最后，就我国地方政府在实施节能减排过程中出现的问题提出相应的政策建议。

一、模型分析

在执行节能减排政策的过程中，中央政府和地方政府之间存在委托代理关系，中央政府是委托人，地方政府是代理人。为了更好地分析问题，我们作出如下假设:

(1)在决策时，中央政府追求国家收益最大化(包括政治、经济、社会收益)，地方政府追求地方收益最大化①;(2)各级政府的行为策略具有稳定性与时效性;(3)节能减排短期内产生环境效益，长期能体现出经济效益。

我国现行的分税制财政体制使得地方政府拥有相对独立的财权和事权，显然，这种财政分权改革提升了地方政府的财政激励强度。尤其当中央政府把经济增长设为地方政府政绩考核的主要指标时，这种激励进一步得到加强。节能减排是指节约能源和减少环境有害物排放，为了增加其实施的有效性，有关部门也把节能减排的某些指标作为考核地方政府领导班子政绩的重点内容。

假设地方政府为追求经济效益和实施节能减排政策的投资分别为b1、b2，总收益函数为②:

其中，π1、π2分别表示地方政府的经济收益和环境收益，ε=(ε1，ε2)T为外生随机变量，ε ～N(0，∑)，

中央政府对地方政府的激励合同为:s(π)=γ+β1π1+β2π2，其中，γ 为代理人的固定收入;β =(β1，β2)T为代理人的激励因子，0≤βi≤1。

相应的地方政府的确定性等价收入CE为:

令u为地方政府的保留收入，则模型的参与约束(IR)不小于u;激励约束(IC)为地方政府要最大化CE;中央政府的目标为期望收入最大化，该激励模型为:

求解模型可得:

可见，在地方某届政府任职期间，在经济增长和实施节能减排这两个目标中，由于前者努力的收益不确定性较小，而后者的努力的收益不确定性比较大，当→+∞时，β2和β1的极限描述如下。

此时，激励合同变为 s(π)=γ+β1π1，说明中央政府对地方政府考核时，为方便监管，中央政府更倾向于收益明显的项目，即经济增长指标。此时，∂β1/∂b1＞0，∂β1/∂b2＜0，意味着 β1越大，即中央政府越重视对地方政府经济增长的考核，则地方政府对发展经济的投入越大，对节能减排的投入越小。地方政府对实施节能减排的努力程度会低于它本来应该的投入。

下面通过数据分析来进一步研究各地方政府在节能减排中的经济行为。

二、地方政府实施节能减排的工作重点分析

为了分析各地方政府在实施节能减排政策中的工作重点，我们以省(直辖市、自治区)为单位，对我国各地方政府实施节能减排的行为进行因子分析。从节能减排工作的全局性出发，我们选取的指标不局限于政府考核的要求，借鉴已有研究成果［10－11］，本文选取反映节能减排指标如下:

(一)反映环境污染治理情况(减排)的指标

1.废水治理的情况

X1:单位工业废水治理的设施数(套/万吨)=废水治理设施数/工业废水排放总量

X2:工业废水排放达标率=工业废水排放达标量/工业废水排放总量

X3:工业废水中化学需氧排放率=工业废水中化学需氧排放量/工业废水排放总量(逆向指标)

X4:生活污水中化学需氧排放率=生活污水中化学需氧排放量/生活污水排放总量(逆向指标)

2.废气治理的情况

X5:单位工业废气治理的设施数(套/亿标立方数)=废气治理设施数/工业废气排放量

X6:工业SO2去除率=工业SO2去除量/(工业SO2排放量+工业SO2去除量)

X7:工业烟尘去除率=工业烟尘去除量/(工业烟尘排放量+工业烟尘去除量)

X8:工业粉尘去除率=工业粉尘去除量/(工业粉尘排放量+工业粉尘去除量)

3.固体废物治理的情况

X9:工业固体废物综合利用率=工业固体废物综合利用量/工业固体废物产生量

X10:工业固体废物处置率=工业固体废物处置量/工业固体废物产生量

4.环境污染治理投资情况

X11:环境污染治理投资率=环境污染治理投资总额/地区生产总值

X12:城市环境基础设施建设投资率=城市环境基础建设投资/环境污染治理投资总额

X13:工业污染源治理投资率=工业污染源治理投资额/环境污染治理投资总额

X14:建设项目“三同时”环保投资率=建设项目“三同时”环保投资额/环境污染治理投资总额

X15:政府工业污染治理项目投资率=(排污费补助+政府其他补助)/工业污染治理项目当年投资来源

(二)反映能源消耗情况的指标

X16:单位地区生产总值能耗(万吨标准煤/亿元)=能源消费总量/地区生产总值

(三)反映经济增长情况的指标

X17:各地区人均国民生产总值。

为了比较准确的反应各地方政府实施节能减排、促进经济增长的情况，对各个指标的数据选择2007－2011年的平均数。如表1所示。

表1 2007－2011年指标数据的平均值

通过对初始变量作因子分析，按照特征值大于1以及方差极大旋转方法，可提取6个主因子(分别设为 F1、F2、F3、F4、F5、F6)，6 个主因子的特征值和贡献率见表2所示。

表2 主因子的特征值和贡献率

对6个主因子进行方差极大旋转，可得正交旋转因子载荷矩阵如表3所示。

对主因子进行信度分析，用Cronbach a系数分析变量的内部一致性［12］，通常采用Cronbach a最小为0.7的标准③。通过计算，6个主因子的Cronbach a系数均大于0.7(见表3第21行)，这表明6个主因子的信度符合统计要求。从表3可看出:

(1)主因子F1在指标X7、X8和X15上有较大载荷，载荷分布为 0.92490、0.90099 和 －0.90040，其中指标X7、X8反映了工业废气的治理情况，指标X15反映了政府工业污染治理项目的投资情况，所以将F1命名为工业废气治理与环境污染治理项目投资因子。

(2)主因子F2在指标X1上存在较大载荷，载荷值为－0.91812，故将F2命名为工业废水治理设施投资因子。

(3)主因子F3在指标X3上存在较大载荷，载荷值为－0.86050，故将F3命名为工业废水化学需氧排放因子。

表3 正交旋转因子载荷矩阵

(4)主因子F4在指标X14存在较大载荷为－0.93791，所以F4命名为建设项目“三同时”环保投资因子。

(5)主因子F5在指标X4和X17上存在较大载荷，分别为 －0.84999和0.86985，将 F5命名为生活废水化学需氧排放与经济增长因子。

(6)主因子 F6在指标 X6存在较大载荷为0.78497，固将F6命名为工业SO2去除因子。

从上面分析可看出，2007－2011年地方政府在实施节能减排的实践中，重点主要集中在主因子反映的各方面，即指标 X1、X3、X4、X6、X7、X8、X14、X15、X17所代表的工业废水和废气治理、工业污染治理项目投资、建设项目“三同时”环保投资、生活废水化学需氧排放、SO2去除率和地区经济发展。其他指标 X2、X5、X9、X10、X11、X12、X13、X16 工作力度相对较弱，即固体废物治理、环境污染投资和地区能耗关注不足。这一结果表明目前地方政府的节能减排工作还处于较低层次的要求。节能减排的根本目的是要求对高能耗、高污染企业进行限制性发展，以促进产业升级，实现经济社会的可持续发展。而地方政府则仅仅把它当成是中央政府的一项考核。从结果看，中央政府考核要求以内的指标明显的要好于考核以外的指标。其根本原因在于，当前对节能减排的落实是以短期内牺牲地方政府经济增长为代价。而对于任期内的地方官员来说，经济增长同样是中央政府考核的一项硬指标，和官员的晋升直接相关。再从双方实现的途径来看，经济增长必须要求以充足的投资为基础，而节能减排则可以通过一定的行政手段来达到目的，例如强迫企业和居民拉闸限电、限产停产来实现节能要求等。因此，尽管同样有着严格的考核制度，经济增长对地方政府来说是硬约束，而节能减排相对来说是“软”约束。

表4 各指标2007数据所得的主成分百分率和累计百分率

三、地方政府实施节能减排的效果分析

为了对各地方政府实施节能减排政策的效果进行综合评判，下面我们将对2007－2011年期间，各地方政府实施节能减排的工作采用主成分分析法进行分析。我们选择指标X1－X16来进行主成分分析。以2007年为例，根据2007年的指标数据，通过对16个初始变量(X1－X16)做主成分分析，可得各主成分的百分率和累计百分率见表4所示。主成分分析的因子得分见表5所示。

为了更全面、客观的反映评价结果，在综合评价中我们选择前9个主成分，累计百分率达到96.49%。地方政府环境实践行为的综合评价得分表达式为:

其中，各项主成分的系数为其相应的百分率。

根据此表达式，可得各地方政府2007年实施节能减排效果的综合得分和排名如表5所示。

表5 地方政府在2007年实施节能减排效果的主成分分析因子得分和综合得分、排名

同样，我们可以采用主成分分析法计算地方政府在2008－2011年期间，实施节能减排效果的综合得分和排名。然后，将各地方政府2008－2011年的四年的综合得分取平均值，可得各地方政府在这五年期间实施节能减排效果的平均得分和综合排名，如表6所示。

从上述研究结果可看出，2008－2011年期间，实施节能减排的地方政府排名前十位的是:北京、上海、江苏、天津、山东、广东、安徽、海南、湖北。这些地区主要是经济发达的东部省份，地方经济发展已经有相当的基础，一方面有足够的财力来支持节能减排的实施，另一方面，地区经济发展已经到了战略转型的关键时期，需要通过产业升级来提升经济发展的层次，地方政府对节能减排实施重视程度相对较高。

表6 各地方政府2008－2011年实施节能减排效果综合得分、排名

排在后十位的地方政府是:广西、湖南、陕西、内蒙古、宁夏、吉林、黑龙江、新疆、青海、西藏。这些地区主要是经济发展较为落后的西部省份和东北重工业基地，大部分属于资源比较丰富的地区，基本上还属于较为典型的粗放式发展模式，经济发展和节能减排的压力都很大。其中，西藏是较为特殊的地区，这是因为西藏本身节能减排的压力就很小，因此，政府的努力程度自然很小。

节能减排实施效果排在中游的省份是:福建、河南、重庆、云南、河北、江西、辽宁、四川、山西，甘肃、贵州，这些地区主要是中西部地区，经济发展水平和节能减排压力基本上也处于中等位置。

综上，我们可看出，各地方政府实施节能减排的效果主要和经济发展水平相联系。经济发达省份，由于经济转型的需要，节能减排的实施力度较大;经济落后或资源型发展省份，由于经济增长压力较大，节能减排实施努力程度不足。换句话说，在现行分税制财政体制下，地方政府对发展经济的重视程度超过了其他社会发展职能。这实际上就是一种体制造成的结果。分税制改革以后，逐步形成了“财权上移、事权下放”的格局，中央政府赋予了地方政府太多的责任。这一方面使得地方财力不足，另一方面又使得发展经济成为履行其他职能的必不可少的基础，而促使地方政府拼命发展经济。因此，尽管意识到节能减排对和谐社会、科学发展的重要性，也有严厉的考核指标来约束，地方政府还是在尽可能的条件下，首先发展经济，然后想方设法去完成节能减排的任务。尽管“十一五”期间，官方统计数据指出基本完成了目标任务。但另有报道表明，不少地方政府是靠采取强制性行政手段实现的，如拉闸限电、限产停产等。

四、结束语

节能减排是关系到我国产业升级、发展循环经济、实现科学发展的关键措施，需要不断探索制定保证其实施的长效机制，而且这种执行应该是低成本、有效率的。但是，在现行财政体制下，地方政府本身有着较强的财政激励。而且，在新的科学发展观下，中央政府又制定了一系列相互并不完全兼容的目标［13］，再加上以经济增长为主的政绩考核的压力，实际上都要求地方政府快速增加财政收入，从而削弱了地方政府节能减排的动力。

要使地方政府从长远发展的大局出发，真正落实节能减排，当前应从以下几个方面入手。

首先，中央政府得给地方政府减负，使其还原于地方经济社会全面发展的轨道上来。完善现行分税制财政体制，合理划分中央和地方政府的财力和事权;完善财政转移支付制度，逐步取消税收返还制度，确保各级地方政府实现社会发展职能的需要。

其次，得让地方政府对辖区内公众真正负责。将由中央政府对地方政府的考核逐渐转变为以辖区内公众的满意度为主的政绩考核制度，改变对地方政府官员晋升的激励制度，使地方政府由对上负责真正转变为对下负责，以造福于公众的视野去落实节能减排目标。

第三，增强节能减排透明度。这不仅包括对各级政府节能减排考核结果的透明度，而且也包括各级政府在实施节能减排时，对财政资金支出及各类相关事宜安排的透明度，让全社会了解并监督各级政府节能减排的实施情况，并督促上级政府对地方政府的节能减排行为真正做到“一票否决”。

最后，节能减排考核指标也应逐步加以完善，逐渐覆盖环境保护的各个方面。目前在节能减排的考核指标内，各级政府的做法明显要好于尚未考核的指标，但这并不意味着那些环境指标不重要。今后我国的环境保护应逐渐和国际接轨，拓展节能减排的实施范围。

【注】

①各级政府在作出决策时，都符合“经济人”的假设，以追求自身利益最大化为目标。

②这是由于节能减排产生的效益具有滞后性、长期性、不确定性、复杂性等特点，其产出成果在短期内不易被观测。

③当Cronbach a小于0.70时认为变量不具有内部一致性，当Cronbach a大于等于0.70时，认为变量具有内部一致性。

［1］王灿，陈吉宁，邹骥.基于CGE模型的CO2减排对中国经济的影响［J］.清华大学学报(自然科学版)，2005，(12).

［2］国务院发展研究中心课题组.全球温室气体减排:理论框架和解决方案［J］.经济研究，2009，(03).

［3］陈诗一.节能减排与中国工业的双赢发展:2009－2049［J］.经济研究，2010，(03).

［4］于鹏飞，李悦，高义学，郗敏，孔范龙.基于DEA模型的国内各地区节能减排效率研究［J］.中国人口·资源与环境，2010，(03).

［5］魏楚，杜立民，沈满洪.中国能否实现节能减排目标:基于DEA方法的评价与模拟［J］.世界经济，2010，(03).

［6］张雷，李艳梅，黄园淅，吴映梅.中国结构节能减排的潜力分析［J］.中国软科学，2011，(02).

［7］王维国，王霄凌.基于演化博弈的我国高能耗企业节能减排政策分析［J］.财经问题研究，2012，(04).

［8］田立新，刘雅婷.长三角地区节能减排演化情景分析及预测［J］.管理学报，2012，(04).

［9］朱承亮，安立仁，师萍，岳宏志.节能减排约束下我国经济增长效率及其影响因素——基于西部地区和非期望产出模型［J］.中国软科学，2012，(04).

［10］申亮.实施节能减排的地方政府行为研究［J］.经济评论，2011，(02).

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［13］齐建国.中国经济高速增长与节能减排目标分析［J］.财贸经济，2007，(10).