地方财政可持续性实证检验:江苏1995－2010

唐祥来 孔娇娇

(1.南京财经大学财政与税务学院，江苏 南京 210046;2.中国建设银行台儿庄支行，山东 枣庄 277400)

一、引言

2012年严重的欧债危机，令欧盟乃至世界经济发展蒙上阴影，全球再次聚焦政府债务的可持续性。凯恩斯较早关注财政的可持续性问题，他认为公共债务余额占国内生产总值的比重过高可能导致财政的可持续性失调。也即，当财政收入不能够负担发行新债所需要的费用时，该国将面临财政可持续性风险。比特尔(Buiter)则是较早且明确界定财政可持续性概念的学者，他认为，财政的可持续性是指政府的财政融资程序不会发生违约风险，且债务负担必须控制在适度规模之内。［1］

上个世纪80－90年代，主要工业化国家的债务负担率水平在短期内由40%迅速增加到70%，［2］实际利率提高，经济增长放缓。面对这一严峻形势，迫切需要寻求解决政府赤字和债务发展的可行路径，财政的可持续性问题因此受到重视。该时期的研究分为两脉，一脉是比特尔－布朗查德(Buiter－Blanchard)围绕“债务负担率不变或降低”的要求对财政可持续性指标的构建展开研究。学者们通过建立模型从不同角度对动态无效下蓬齐博弈的可行性和动态有效下的非蓬齐博弈的必然性分别进行了论证。比特尔(Buiter)充分肯定了“非蓬齐博弈”条件，并在此基础上计算出保持这个符合“非蓬齐博弈”条件的政府净值不变的赤字水平，即可持续赤字水平，这为政府决策提供了定量的参考标准。布朗查德和雷格(Blanchard＆Leigh)［3］则强调在保持政府的债务负担率不变的前提下，提出了税收缺口指标和基本预算缺口指标，而这些指标的建立为政府的政策制定及实施提供了可靠的基础。马拴友根据1999年中国宏观经济形势设置参数进行模拟，在考虑保持债务负担率不上升的情形下，计算出财政的可持续赤字率为0.31%，而实际赤字率是2.13%。因而得出结论:中国公共部门的赤字扩张空间很少，用国债弥补基本赤字的财政政策不可持续。［4］另一脉麦克考隆－汉密尔顿(McCallum－Hamilton)则围绕着“非蓬齐博弈”条件和政府跨时预算约束展开研究。

麦克考隆－汉密尔顿一脉检验政府所进行的借贷行为在时间路径上是否符合“跨时预算约束”条件，如果政府财政行为满足这个条件，那么财政就是可持续的，否则，就是不可持续的。有两类检验“跨期预算约束”是否成立的计量方法:一是检验债务或赤字的平稳性，二是检验财政支出和财政收入是否存在长期均衡关系。

汉密尔顿和福莱文(Hamilton and Flavin)较早采用美国年度数据对累积债务和财政赤字平稳性进行检验，认为如果时间序列是平稳的，就表明政府收支满足“跨时预算约束”，财政存在可持续性。［5］一些学者利用中国数据进行检验，得出类似结论:周茂荣等［6］利用协整检验的方法对我国财政收支进行研究后认为，整体上看，我国财政是可持续的且显著性水平较高。但杨宇、沈坤荣［7］的研究显示，仅依靠税收收入无法保证我国财政可持续性，考虑非税收入后财政表现弱可持续性，再考虑铸币税后财政呈现强可持续性。威尔科可斯(Wilcox)、维肯斯和吾科桐(Wickens and Uctum)通过加入随机利率因素对汉密尔顿和福莱文模型(Hamilton and Flavin)进行改进，却得出财政不可持续的结论。［8］

鹊汉和沃尔什(Trehan and Walsh)尝试使用年度数据直接对财政收入和财政支出间的协整关系进行检验，证明财政收入和支出存在长期均衡关系，“跨时预算约束”成立，且协整向量(1，－β)是政府财政可持续的充要条件，其中0＜β≤1。在0＜β＜1时，政府财政预算约束可以得到满足，但仅存在财政弱可持续性，当 β=1时，存在财政强可持续性。［9］哈科尔和郁西(Hakkioand Rush)考虑财政体制改革因素，在模型中使用Chow断点检验将大样本分割成若干个子样本，采用中断数据检验则政体制发生结构性变化时对财政可持续性的影响。

20世纪90年代末以来，新兴市场经济国家的债务问题凸显，针对这一“新”的状况，学术界寻求突破债务分析模式，发展了多视角、多因素综合分析的方法，如充分考虑宏观经济的不确定性和或有负债的影响，精确预测政府发生财政危机的概率。巴恩西尔和乔治(Barnhill and George)模拟企业风险管理方法，将风险价值法应用于度量并评估政府自身净值，分析这些不确定性可能给政府带来多大的风险。门多萨和佩德罗(Mendoza and Pedro)基于风险价值法设计“自然债务限度”(NDL)的度量指标，为政府债务决策提供数量标准。［1］徐和格兹(Xu and Ghezzi)则尝试通过计算“政府赖账概率”来精确预测财政危机，［10］并结合新兴市场经济国家的经济社会发展的特殊性，构建政府债务收益的期限结构模型，分析财政的可持续性。

现有研究对正确理解财政可持续性以及政府制订适宜的财政政策具有重要的参考价值，但尚待研究的空间也是明显的。首先，就比特尔－布朗查德(Buiter－Blanchard)一脉，他们仅用一年的数据进行分析，并把“保持当前债务负担率”作为标准来测算可持续赤字水平，结论的准确性存在不确定性。因经济运行是个随机的过程，影响债务负担率的各种因素如经济增长率、通货膨胀率、利率等均为逐年变化的随机变量，变量间的内生性问题难以避免。其次，已有研究均将整个国家财政作为研究对象，凸显主权债务意识。但国家财政是由地方财政组成的，地方财政的可持续性，直接作用并形成国家财政可持续性的发展方向。尽管我国《预算法》明确规定地方财政不得赤字预算，但地方债务已经事实存在并呈现规模不断扩大之势，事实上，地方财政的可持续性问题更令人担忧，并将形成难以预知的财政风险。本文以江苏省为样本，利用协整检验工具从动态角度分析地方财政的可持续性，希望对政策制定有所裨益。

二、地方财政收支协整关系计量经济学分析

(一)计量经济学模型设立

借鉴周茂荣、骆传朋、杨宇和沈坤荣的研究并引入中央对地方转移支付变量，地方政府跨时预算约束可用下式表示:

其中，EXPt为t期的地方财政支出，REVt为t期的地方财政收入①，TRFt为t期的来自中央政府的转移支付净收入，Bt为t期的累积债务，Bt－1为(t－1)期的累积债务，rt为t期的利率。等式(1)两边除以PtYt得到:

其中，expt=EXPt/PtYt，revt=REVt/PtYt，trft=TRFt/PtYt，bt=Bt/PtYt，bt－1=Bt－1/Pt－1Yt－1，πt为t期的通货膨胀率，ηt为t期的实际GDP增长率。

(1+θt)是一个考虑了经济增长后的折现因子，即在(t+1)期有:

依次对 bt+1，bt+2，bt+3，… 的期望值表达式逐项迭代，得到:

式(6)中的极限项符合“非蓬齐博弈”条件而趋于零。即有:

令 Δspdt+s= αspd+ vspd，t+s，Δinct+s= αinc+vinc，t+s，αspd和 αinc为常数，vspd，t+s和 vinc，t+s是均值为0的平稳过程。在θ＞0时是有界的，其极限值为1+1/θ，则spdt和inct存在协整关系:

将地方财政可持续性作为研究对象应充分关注财政收入和财政支出口径的特殊性，即地方财政收入来源除了税收收入、中央转移支付以外，还有较高比例的非税收入。因此，为准确反映地方政府的收支情况，本文在小口径财政收支②的基础上又考虑了非税收入(2007年以前是预算外收入)的影响，因此，检验地方财政可持续性的理论模型可以转化为在两个财政收支口径下回答两个基本问题:第一，变量财政收入比率和财政支出比率是否存在长期协整关系;第二，协整系数β与1的接近程度。建立两口径计量经济学模型如下:

其中，εt是随机误差项，ft表示中央转移支付收入占地区生产总值的比率，tt是税收收入占地区生产总值的比率，nt表示非税收入占地区生产总值的比率，gt为一般预算支出(含债务利息)占地区生产总值的比率，et是基金预算支出、预算外支出之和占地区生产总值的比率。

若组变量存在协整关系且0＜β＜1，则财政显示弱可持续性;若组变量存在协整关系且β=1，则财政显示强可持续性。

(二)变量和数据解释

为减少时间趋势干扰，本文分别选取财政收入和财政支出占地区GDP的比率来进行协整检验。而地区财政收入主要包括税收收入、中央转移支付收入、非税收入。由于2007年以后才正式使用非税收入这一项目，因此，1995－2006年间的非税收入应为预算外收入，因缺乏连续的预算外收支统计，故以基金预算收入代替，2007年以后以非税收入加上基金预算收入来表示非税收入这一指标。地区财政支出主要包括一般预算支出和基金预算支出，这些数据均来源于《中国国土资源年鉴》、《江苏财政年鉴》、江苏省国土资源厅、财政厅网站等。

在对地方财政进行统计时，面临两大困境，一是预算项目的调整。2007年实行的预算收支分类改革，预算项目的调整令项目范围发生变化且不同项目之间的衔接不甚吻合，如非税收入与预算外收入之间存在差异等。二是土地出让金管理缺乏规范，土地出让金收支透明性有待加强。与全国其他省份相似的是，江苏省土地出让金收支并未全额纳入基金预算管理，甚至在预算外收入中也未能全面反映。由于其是非税收入的组成部分，从政府预算的完整性角度，理应计算全部土地出让金并将其纳入分析体系。但现实只能获得2003－2008年间的全额土地出让金收支数据，如果以此进行估计，会因样本量过小使时间序列的协整检验产生偏差，所以实证部分的非税收入仅为官方对外公布的统计数据，可能难以涵盖全部土地出让金。

三、实证过程及结果说明

财政收入占地区GDP的比率和财政支出占地区GDP的比率平稳性检验结果为:小口径下，原始数据变量财政收入比率ft和财政支出比率g都是非平稳的，一阶差分后检验结果为平稳，所以变量财政收入比率ft和财政支出比率g均为I(1)单整序列;中口径下，变量财政收入比率ftn和财政支出比率ge为I(2)单整。因此，两种口径下变量财政收入比率和财政支出比率均为同阶平稳，可以进行协整检验。

(一)协整检验

为便于比较并选择较优结果，这里分别进行Johansen协整检验和E－G协整检验。

首先，采用Johansen协整检验方法对江苏省财政收支比率是否存在长期协整关系进行判断(见表2)，r≤1时，小口径、中口径情况下均有临界值大于迹统计量。结果表明:江苏省小口径、中口径财政收支比率变量在5%显著性水平下均存在长期协整关系。

表1 Johansen协整检验结果

表2 残差单位根检验结果

其次，运用E－G两步法协整检验来进一步验证。第一步，建立模型并用OLS方法进行协整回归，求出协整系数;第二步，检验回归方程残差的平稳性。如果残差单位根检验结果显示为平稳，则两变量存在协整关系，否则协整关系不成立。经逐步试验筛选(依据时间趋势项、常数项是否显著)，最终选择最合意的回归方程如下(括号内为t统计量值):

从上述两种方法的检验结果来看，小口径模型的回归系数在1%显著性水平下显著，方程调整后的拟合优度达到了0.9905，残差也是平稳的。这说明中央转移支付收入、税收收入之和占地区GDP的比率ft与一般预算支出占地区GDP的比率g之间存在协整关系且协整向量为(1，－0.76)，协整系数小于1并且与1相差较远。意味着如果仅考虑中央转移支付收入和税收收入，江苏省财政不能严格满足“跨时预算约束”，财政是弱可持续的。

中口径下，模型的回归系数同样也在1%显著性水平下显著，方程调整后的拟合优度达到了0.9773，残差也是平稳的。这说明中央转移支付收入、税收收入、非税收入之和占地区GDP的比率ftn与预算内、预算外支出之和占地区GDP的比率ge之间也存在协整关系，且协整向量为(1，－1.01)，协整系数与1非常接近。财政强可持续的理想状态是协整系数等于1，但即使财政是强可持续的采用现实数据进行拟合时也不一定能完全达到这样的状态，协整系数大于1时，表明绝大多数年份的财政收入大于支出，财政略有盈余，未来若干年份也会维持这样一种状态，财政自然是强可持续的。这意味着如果在小口径财政收入基础上再考虑非税收入这一影响因素，江苏省财政就会严格满足“跨时预算约束”，财政是强可持续的。

(二)格兰杰因果关系检验

E－G两步法协整检验结果显示小口径、中口径财政收支比率变量之间均存在长期均衡关系，但两变量是否构成因果关系，需要进一步进行Granger因果关系检验。

表3 江苏省财政收支比率的Granger因果关系检验结果

表3显示，无论滞后1阶还是滞后2阶小口径、中口径财政收支比率均不存在Granger意义上的因果关系。江苏省的中央转移支付收入和税收收入之和占地区GDP的比率ft不是财政一般预算支出占地区GDP的比率g的决定因素，一般预算支出占地区GDP的比率g的增长不显著影响转移支付收入和税收收入之和占地区GDP的比率ft的增长;江苏省的中央转移支付、税收收入、非税收入之和占地区GDP的比率ftn不是预算内、预算外支出之和占地区GDP的比率ge的决定因素，预算内、预算外支出之和占地区GDP的比率的增长不显著影响中央转移支付、税收收入、非税收入之和占地区GDP的比率ftn的增长。

(三)实证结果说明与政策判断

小口径下，仅依靠中央转移支付和税收收入难以保证一般预算支出的需要，江苏省1995－2010年间连续出现财政赤字，且收支失衡明显。中口径下，将非税收入和一般预算外支出的盈余与一般预算内收支赤字合并，形成完整的盈余或赤字。在统一预算后，16年中仅5年存在赤字，财政可持续性状况明显好转。尽管一般预算外收支盈余具有弥补预算内收支缺口功能，但因中央宏观经济政策和财政体制的变化，非税收入来源不稳定，以中口径计量并判断财政的可持续性尚存诸多的不确定性。

尽管小口径财政收入和支出变量具备长期均衡的协整关系，但协整系数仅为0.76，与1相差较远，说明江苏省的小口径财政状况虽没有背离常态但也不严格满足“跨时预算约束”，从而表现出弱可持续性或不可持续。税收收入是政府收入的本源，是财政可持续的根本，但江苏财政收支的均衡却对中央转移支付有着较强的依赖性，主要是因为政府间的财政关系不清晰，地方财政缺乏主体税种，以及税收优惠不规范和税收征管不严导致地方税收缺乏;同时，财政支出又存在刚性增长的趋势，行政事业费支出居高不下，涉及教育、社保、医疗等历史欠账较多，难以保障地方财政可持续性。

我国现已实行严格的一般公共预算、基金预算和预算外资金专项管理的财政管理制度。分项预算和资金的专项管理对保障特定事业的发展无疑具有强化功能，并体现财政的法制性，但从政府行为人主体来看，此种管理模式的财政完整性严重不足。以上实证结果已充分说明这一判断，在统一预算后的16年里，协整系数由0.76增至1.01，江苏省财政由弱可持续转变为强可持续性，其中，非税收入和预算外收支发挥着不可替代的作用。从2011年我国全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理的改革来看，地方财政的可持续性将得到加强。

从Granger因果关系检验结果来看，江苏省的财政收支之间虽然存在长期均衡关系，但并不具有显著的因果关系。可能的解释是，长期以来，地方财政支出效率低下，投资结构不合理，日益增长的财政支出没能有效地支持经济增长，因而也没能显著地带动财政收入的增长。且因财政支出增长过快，财政收入的增长不能满足财政支出的刚性需求，唯有通过债务融资以弥补财政赤字。

四、增强地方财政可持续性的政策建议

(一)逐步建立以财产税为主体的地方税制体系

税收收入不足以及缺乏主体税种是地方财政可持续的重要障碍。在“营改增”的大背景下，随着营业税的缩减，地方财政收支不平衡性问题将更加突出，为实现地方财政可持续性，重构中央和地方的财政关系，税制结构改革是关键。

现行税制体系，中央和地方财权、事权不对称问题明显，迫切需要对其进行调整。首先，调整增值税的分享关系，扩大地方财政收入比例;其次，减少间接税比重，增加直接税比重;再次，建立以财产税为主体的地方税制体系。

在许多市场经济国家，财产税均为地方税主要税种。如美国财产税占到地方税收收入的71.4%，新西兰和加拿大的这一比例分别为90.1% 和94.9%(肖全章等，2011)。而我国2011年实现房产税、资源税收入分别是1102.36亿元和598.87亿元，它们占税收总收入的比例分别仅为1.2% 和0.7%，其对税收收入的贡献无足轻重。

“营改增”和强化财产税的地方主体税种地位是我国税制结构改革的必然选择。改革的核心是适当提高财产税的征收范围，并实行地区差别税率，以及提高资源税税率，保障地方政府稳定的收入来源。

(二)强化非税收入管理，建立完整统一的预算

按照“清、转、纳”的原则，强化对非税收入的管理。“清”:重点清理收费乱象，取消不合理和不合法的收费项目，如实施公共管理和提供普遍公共服务等属于政府职能范围内的收费标准应该降低甚至取消。“转”:一“转经营”，在事业单位企业化改制的背景下，依据政企职责分开的原则，将事业单位现有收费项目中体现出市场经营服务特征的，转为事业单位经营性收费管理。二“转税收”，对于那些能够体现出政府职能、收入规模比较大、并且来源渠道相对稳定，体现出一定税收特性的非税收入，考虑逐步纳入税收征管体系。“纳”:将全部非税收入分类纳入预算管理，使资金的来源和去向公开、透明、接受社会公众的监督。

(三)完善地方政府债务管理与监督机制

鉴于地方政府已经累积规模不菲的债务现实，应切实强化债务管理。首先，全面清查地方政府债务规模与结构，分析债务形成机制，规范债务清偿制度;其次，健全并完善债务化解的激励机制。包括健全地方债务化解奖补制度，依据实际情况确立奖补标准，对于提前偿还未到期债务的部门给予相应的奖励，对于确实无力按期偿还债务的部门给予一定的扶持补助;第三，完善地方政府发行债券制度。自2010年以来，我国已在部分省市施行地方政府发行债券的试点，但这仅为积累经验的过程，离化解地方债务风险还有很长的路要走。在修改《预算法》的基础上，借鉴国债发行经验和国外发行地方政府债券的经验，制订详尽的地方政府发行公债的管理办法，还地方政府一个独立的行为人的地位;第四，通过引入私人资本，化解地方政府债务。地方政府债务收入多数转化为公共固定资产，而固定资产对于政府而言，重在资产的使用价值，而非资产本身价值。可以考虑将已有资产出售给私人企业，然后再租回来。这样既可以及时收回固定资产投资成本，也可以降低固定资产的管理成本与费用，化解债务风险，保证地方政府财政的可持续性。

【注】

①这里的地方财政收入、地方财政支出只是个笼统的口径。

②小口径财政收支:财政收入包含税收收入和中央对地方转移支付收入;财政支出仅包括一般预算支出。中口径财政收支:财政收入包含税收收入、中央转移支付收入和非税收入(预算外收入);财政支出包括一般预算支出、基金预算支出和预算外支出。

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［2］Kuncoro，H.The Indonesia’s State Budget Sustainability and Its Implication for Financial System Stability［J］.Romanian Journal of Fiscal Policy，2011，(01):36 －53.

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［5］Mahmood，T.and Rauf，S.A.2013.Public Debt Sustainability Evidence from Developing Country［J］.Pakistan Economic and Social Review，50(01):23－40.

［6］周茂荣，骆传明.我国财政可持续性的实证研究——基于1952－2006年的时间序列分析［J］.数量经济技术经济研究，2007，(11):47 －55.

［7］杨宇，沈坤荣.中国财政可持续性与政府最优融资策略——基于1978－2009年的数据的实证分析［J］.制度经济学研究，2011，(01):145 －167.

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［9］郭晔，黄振.价格水平的财政决定理论:拓展与争议［J］.经济学动态，2012，(09):137 －143.

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