我国水利基础设施建设投入分析和政策建议

财政部财政科学研究所研究生部 吴 戈

一、投资规模分析

新中国成立后，党和政府一直将水利建设视为保障经济社会发展的重要环节，对水利投入力度较大。我国水利建设资金总体上来说逐年增加，并且随着市场化程度的提高，水利建设资金来源逐步实现了多元化。公共财政投资占水利基础设施建设资金的比重逐年降低，其他各类资金特别是自筹资金比例迅速提高，国家投资主要发挥杠杆和导向作用。1989～2012年，水利建设资金的总量从35.55亿元增加到3964亿元，增长了110.5倍，其中财政性资金从22.7亿元增加到2875.87亿元，增长了125.7倍。

水利建设资金占GDP比重浮动比较大，1998～2003年，水利建设资金占GDP比重平均为0.58%;2004～2009年，水利建设资金占GDP比重平均为0.42%;2010年之后水利建设资金占GDP比重连续三年快速增长，于2012年达到0.76%的占比。虽然水利建设资金投资力度逐年增加，但是占GDP的比重仍然偏小。从水利建设资金增速来看，增速波动较大，最低为-9.25%，最高为74.05%;从水利建设资金占中央财政支出比例来看，水利建设资金投入仍然偏小，而且波动也很大。这说明水利建设资金投入还不够稳定，缺乏稳定的投入增长机制。

二、投资来源的结构分析

1999年5月，水利部和财政部颁布了《水利基本建设资金管理办法》，将水利基本建设资金的来源划分为六个部分:财政预算内基本建设资金(包括国债专项资金);用于水利基本建设的水利建设基金;国内银行及非银行金融机构贷款;经国家批准由有关部门发型债券筹集的资金;经国家批准由有关部门和单位向外国政府或国际金融机构筹集的资金;其他经批准用于水利基本建设项目的资金。

(一)财政性资金。

财政性资金包括预算内拨款、预算内专项资金、水利建设基金和财政专项资金。新中国成立以后，财政性资金在水利投资中一直处于主导地位，但财政性资金在水利投资中的比重在20世纪90年代中期之前处于下降的态势。1997年之前没有预算内专项资金和水利建设基金，水利投资中财政性资金主要是预算内拨款。水利建设基金自1997年开始设立，之后成为水利投资中较稳定的一个来源。随着我国水利建设投资规模的不断扩大，财政性资金在水利方面的投入也在相应增加，2004年后开始呈现稳步上升的趋势，特别在2010之后连创新高。1998～2010年间财政性资金投入所占比重基本保持在40%～60%的范围内，2011年和2012年占比大幅攀升。这说明，相比于其他投资来源，财政性资金这部分的投入仍然是加快我国水利建设的重要组成部分(见图1)。

1.预算内拨款。从绝对数量上来看，预算内拨款从1989年的22.7亿元增加到2012年的1291.4亿元，相当于原来的56.89倍，但是从预算内拨款在水利投资中的比重来看，则处于下降趋势。2000年以后，国家财政加大了对水利建设的投入，国家预算内拨款占水利建设资金的比例迅速回升，虽然预算内拨款在水利投资中依然处于很重要的地位，但与起初的绝对主导地位相比已不可同日而语。2009年以来基于拉动内需和弥补水利欠账的需要，水利预算内拨款呈现井喷式增长。

2.预算内专项资金。预算内专项资金来源于国债资金，其数量不仅取决于长期建设国债的发行规模，还与国债资金的使用结构等方面有关。自1998年我国发行长期建设国债以来，预算内专项资金就一直是水利建设资金的重要构成部分，最高年份为2002年，比例高达39%，对扩大水利投资总体规模，促进我国水利建设事业的发展起到了至关重要的作用。1998～2002年，国家发行的长期建设国债中用于水利建设1258亿元，约占总数的1/5，相当于1998年以后五年中央水利基建投资总额的1/3强。但在2008年以后，随着长期建设国债的到期以及其他类型资金数量的增加，占比急剧下降，2012年仅占0.64%。

图1 公共财政在水利投资中的比重(1998～2012年)

3.水利建设基金。水利建设基金自1997年开始设立，并逐步成为水利投资资金的重要来源之一。设立初期该基金规模仅为19.9亿元，占当年水利公共财政投入比重的18.8%。之后，这一规模逐年递增，至2009年已扩大到105.5亿元，年均增长率达14.9%，但这一速度不及水利公共财政投入总量22.1%的年均增长速度，使其在公共财政投入中的比重呈下降趋势。为了进一步完善该政策，2011年《水利建设基金筹集和使用管理办法》延长了水利建设基金的筹集使用年限，还对多项内容作了明确规定。

4.财政专项资金。目前，我国的财政水利专项资金主要包括小型农田水利设施建设补助专项资金、国家水土保持重点工程建设补助资金、全国重点地区中小河流治理补助资金、山洪灾害防治非工程措施建设补助资金和重点小型病险水库除险加固中央财政专项资金。

(二)非财政性资金。

非财政性的自筹资金包括企业通过自身的积累用于扩大再生产的资金、社会集资、个人资金、无偿捐赠资金以及其他单位拨入的资金等。改革开放以后，在基本建设领域引入了市场机制，自筹资金逐渐成为全国基建投资的重要资金来源。水利建设自筹资金总量持续增长，从1989年的8.6亿元增长到2012年的350.4亿元。由于水利行业的公益性较强，自筹资金在水利投资资金来源的比例自1992～2005年这段时间一直维持在30%左右，较其他行业低，但是增速很快，1992～2004年的12年间增长了9.81倍，年均增长率达到了20.96%，但此后自筹资金的增幅有所放缓，在水利投资中的比重也快速下降，2012年比重下降至9%。

1.国内贷款。由于水利建设项目的财务收益率较低，商业银行贷款的风险管理决定了水利事业的公益性项目不适宜利用这部分资金。从水利建设利用贷款的实际情况看，绝大部分是带有经营性质的项目或纯经营性项目在利用贷款。国内贷款在水利投资中的比重在20世纪90年代中期达到最高，然后开始下降;贷款的绝对值在2004年达到过一个峰值后有所回落，在2009年、2010年由于扩大内需的需要，国内贷款增幅分别为57.8%和120%。

2.外资。水利建设利用外资的数量和比例一直不大。1989年以来，水利建设资金中外资数量的最大值为1997年的33.1亿元，外资占比仅有1995年、1996年和1997年三年超过10%，其余大多年份均低于5%。1997年以后，国家开始使用国债资金和水利建设基金加强水利建设，外资在水利建设资金中的比例迅速下降，2010年之后其比例降至不足1%。水利事业较强的公益性决定了趋利性较强的外资不可能成为水利建设资金的可靠来源，外资在水利建设资金中的微小比例证明了这一点。

综上，改革开放以来，我国水利投资多元化投入渠道的格局已经基本形成。由于水利行业的自然属性和公益性特征，财政资金作为水利投入的主渠道没有改变。尤其是2000年以后，随着水利建设资金规模的迅速扩大，财政性水利建设资金的比例经历了一个由高到低，再由低到高的过程，特别是2011年中央一号文件出台以来，在相关政策作用下，水利建设资金中财政性资金比例迅速上升。从未来发展趋势看，国家财政资金仍然是水利投资的主要资金来源，仍将在水利建设中发挥主导作用。

三、存在的问题

目前我国水利投资主体多元化的格局已经初步形成，但由于水利投资的外部性、投资周期的长期性、投资实施的连续性与波动性以及投资收益的不确定性等特点，水利投资仍然主要依靠国家。长期的投资不足和较为单一的投资主体导致水利投资供需缺口巨大、投资结构失衡以及补偿机制不完善等问题。

(一)投资机制体制缺乏创新。

一是缺乏稳定的投入保障机制。从20世纪80年代中后期开始，财政投入进入“大滑坡”时期。公共财政在1994年左右下降至全部水利投资的25%左右，虽然之后取得了增长，但不够稳定。从某种意义上讲，水利成为经济社会发展的制约因素与国家财政水利投入的波动和缺乏稳定增长是有关系的。近年来，水利预算内拨款数量的总体趋势是增加的，但是与财政支出的增长和基本建设支出的增长相比，水利预算内拨款的增长率缺乏足够的稳定性，预算内拨款在财政收入和支出中的比重波动较大。

二是市场机制不健全，社会资金参与力度较小。国内外许多成功的经验表明，政府对公用事业的管理也可以引入市场机制，这样既可以提高投资效益，又能提高政府的行政效能。改革开放以来，国家先后出台水利产业政策、水利工程供水收费、水电“新电新价”等政策，旨在促进水利市场化进程，但仍然缺乏吸引民间和外资投入的机制。

三是水管理体制与运行机制不顺。水法规体系不健全，“多龙管水”的体制尚未理顺，不利于水事活动的统一协调与依法行政;水管理运行机制不完善，缺乏管理经费，不适应水资源可持续利用和市场经济的要求，尤其是水价、电价和水利服务价格长期背离价值规律，难以保证水利建设与管理的有序进行。

四是水利投融资机制不健全。目前我国水利建设融资中，问题最大的是间接融资，即银行贷款，一些政策性障碍突破不了。如有文件规定，不允许拿财政性资金作为还款来源，政府部门不可以作为贷款主体，使得银行贷款没有合格的贷款主体以及缺乏有保障的还款来源。

(二)投入政策亟待完善。

一是农村税费改革和取消“两工”政策。2001年农村税费改革和取消“两工”后，农田水利建设特别是小型工程建设责任不清，行为主体严重缺位。村民“一事一议”因多方面原因成效不高，即便可以议成，出资额度也无法弥补原来的“两工”。

二是水价和水费改革。多年的用水传统造成水价难以趋近供水成本，多数农业灌区现行水价只有供水成本的30% ～60%，末级渠系水价混乱，中间加价和搭车收费现象严重。同时，城市供水价格基本完成了由福利型向商品型转变，城市水价机制正逐步形成，但还存在部分城市终端水价偏低、污水处理收费不到位、水资源费征收标准偏低、各类水价比价关系和计征方式不合理以及城市供水成本约束机制不完善等问题。

三是水利发展税收优惠政策。从全国税收优惠政策总体来看，水利的税收优惠政策还存在一些问题。一是优惠政策少且零散，2009年仍在实施并有效的税收优惠政策共计583项，水利行业直接受益的5项税收优惠还不到总数的1%，远远少于其他基础设施建设行业;二是优惠政策的稳定性低，目前水利的优惠政策都是单项的规范性文件，稳定性低，政策连续性不足;三是没有行业主要的优惠税种，目前的水利税收优惠政策大多是针对某一单独事项的政策规定，缺少行业普惠的主要税种，水利税收优惠的总规模不大。

(三)投入质量和效益亟须改进。

虽然水利财政投入总量及其所带来的经济社会效益将保持乐观的扩大趋势，但在投入质量与效益上亟须改进。在水利投融资体制方面，中央财政对东、中、西部地区投入的基本配套比例分别是 3∶2、1∶1、2∶3，但这一政策倾斜仍然难以扭转部分地区的配套资金困难。在各级地方政府预算中，大量的水利配套资金在其有限财政收入中占据相当比重，因此中央下拨的水利财政多用于相关设施的临时修补或短期建设，尚未从根本上突破水利“瓶颈”问题，因此削弱了水利公共投入的资金使用效益。

在水利建设统筹机制方面，主要是缺乏农田水利建设统筹机制，使水利、农业、林业、卫生、环保等多个涉及部门按各自标准分配、使用资金，多头审批，多头管理，导致农村水利建设无法实现统一实施和整体衔接，从而抑制公共资源的有效配置，造成水利建设效率低下。

四、政策建议

从投资规模上看，“十一五”期间，我国水利建设全面快速发展，水利投资规模再创新高，是“十五”时期水利投资的1.93倍;其中中央水利投资2876.6亿元，是“十五”时期的1.85倍。“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，水利作为发展现代农业的首要条件、支撑经济社会发展的重要基础、维护生态安全的关键保障，但仍面临着一系列问题:防洪减灾体系还存在突出薄弱环节，建设尚需继续;水资源配置工程建设滞后，农村水利基础设施薄弱，水污染问题、生态保护、水资源管理体制改革等，都需要大量的资金投入。根据2011年、2012年水利建设投资完成额推算，我国“十二五”期间全社会水利投资总额将达到2万亿元左右。因此，“十二五”时期和接下来的“十三五”期间，是我国水利建设进一步发展、水利投资进一步加大的时期。温故而知新，通过对已有政策的分析以及对发展趋势的研判，今后加强我国水利投融资走向不妨围绕以下几个方面来制定政策:

第一，将水利作为公共财政投入的重点领域，保障水利投入稳定增长。就目前来看，水利资金安排使用分散问题在一些领域和环节还较为突出，水利投资整体水平特别是地方配套资金与实际需求相比仍然存在较大缺口，投资来源仍然比较单一，缺乏运用市场机制筹集建设资金的手段，缺乏鼓励和吸引社会资金投入水利建设的有效办法。因此，为解决上述问题，应尽快落实水利投入稳定增长机制，拓宽公共财政筹集渠道。

第二，充分发挥财政金融的职能作用，有效解决融资主体和还款来源问题。要实现水利跨越式发展战略，除了加大公共财政投入外，加强金融对水利行业的投入是弥补水利投资缺口的重要手段之一。但是，从近几年水利投资结构来看，金融资金只占水利投入总量的极小比例，主要渠道仍然是以利用国内商业银行贷款为主，缺乏中长期政策性贷款支持，保险、融资租赁、收益权质押贷款等金融创新性产品缺乏。其主要原因是银行信贷资金支持水利将面临两个问题:一是水利项目获得银行信贷的准入问题，即“借”的问题;二是水利项目贷款的偿还问题，即“还”的问题。因此，应尽快细化金融支持水利的各项措施，做好政策引导，结合国家金融监管要求，积极探索综合运用多种政策资源的有效模式。

第三，完善政策，吸引社会资金投资水利。社会资金是公共财政、金融部门支持水利之后，另一支水利建设与发展不可或缺的重要力量。水利建设项目在吸引社会资金方面仍将面临巨大困难。如何调动社会资金的积极性，吸引市场融资，还需进一步完善相关政策。

第四，完善水利发展税收优惠政策。税收优惠是国家利用杠杆对经济运行进行宏观调控的重要手段。完善水利涉及的相关税种的优惠政策，是开放水利市场、广泛吸引社会资金投资水利的重要条件，是建立水利投入稳定增长机制的有力保障。