温州市农村产权制度改革:特点、问题与改革方向*

“农村集体产权制度改革研究”课题组

“中国农村组织研究”创新工程项目组

一、改革的主要特点

(一)全域实施，快速推进，成效初显。

早在20世纪80年代，我国很多地方就开始了农村集体产权制度改革的探索。温州市农村集体资产产权制度改革探索始于20世纪90年代中期，1994年鹿城区聕山村曾对集体资产改制量化，但最终未实施。进入21世纪以来，鹿城区、洞头县、苍南县、永嘉县先后开展了村级集体资产制度改革试点，通过资产量化到户、到人，组建股份经济合作社。但这种试点性的探索仅仅局限在局部地区。2007年，农业部制定下发了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，明确了产权制度改革的总体思路、目标要求、基本原则以及改革的具体程序，引导有条件的地区推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，探索建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度。2011年，温州市成为农业部农村产权改革试验区。以此为契机，温州市出台了一系列促进农村产权制度改革的政策和措施，改革的范围从局部试验转向了全域推进的新阶段。

温州市农村产权改革的核心内容是“股改”，即对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，以股份的形式量化到户、到人。在开展股改之前，温州市开展了两项基础性工作，为推进股改创造条件。一是规范村级合作社建设，进一步理清村经济合作社与村民委员会职能采取的主要措施是把以村委会名义开设的账户、账套更改到村经济合作社，真正使村经济合作社承担农村集体资源开发利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与服务。2012年，全市累计发放村经济合作社证明书5371份，占行政村总数的99.33%;有5289个原以村委会名义开设的账户更改为村经济合作社，占行政村总数的97.82%。2012年，全市累计组建股份经济合作社5321个，98.41%的行政村完成了股份经济合作社的组建工作。二是健全农村集体(资金、资产、资源)“三资管理体系。主要的举措是健全三资监管机构、制度和网络平台，实现全市农村集体三资管理网络化、产权明晰化、监督多元化、运行公开化、管理信息化。2012年，鹿城、瓯海、乐清、瑞安、永嘉、文成、泰顺等7个县(市、区)新建立了三资管理体系，实现了全市农村集体三资管理体系全覆盖。

在上述工作的基础上，温州市全面实施股改工作。2011年，温州市政府出台了“关于推进农村集体资产产权制度改革的实施意见(试行)”。2012年出台了“关于进一步推进农村集体资产产权制度改革的实施意见”，并发挥政府的主导作用，强势推进。温州市及各县(市、区)建立了农村集体资产产权制度改革领导小组，设立办公室，加强对农村集体资产产权制度改革工作的领导和指导。乡镇(街道)建立农村集体资产产权制度改革办公室，由乡镇(街道)主要领导担任负责人，负责具体指导农村集体资产产权制度改革工作。县级农业部门确定农经人员挂钩联系给予具体政策业务指导。据统计，2012年，全市累计组建股份经济合作社5321个，98.41%的行政村完成了股份经济合作社组建工作。

从目前的情况看，温州市农村集体经济产权制度改革的成效已经显现。一是基本摸清了集体资产的状况，探索了集体经济组织成员身份界定和股权设置的有效办法。二是明晰了不同类型社员之间的产权关系，量化了成员的产权份额，初步实现了由共同共有向按份共有的转变，从而为农民合法行使权利奠定了坚实的产权基础。三是改变了部分村集体决策不够民主、少数村干部个人说了算或少数人说了算的局面，为股东真正参与经营、管理、决策、分配做了组织准备，从而为建立现代企业制度下的法人治理结构奠定了基础。

(二)多项改革联动。

农村集体经济产权制度改革不是孤立的。回顾我国农村集体资产产权制度改革地方试验30多年的历史可以发现，基层政府、村干部乃至一般农民对于这项改革的动力不足是导致改革徘徊不前的重要原因。而相关利益主体的改革动力缺失与城乡之间公共服务和社会保障的不均等有直接关联。由于政府财政对于农村公共服务和社会保障投入的不足，土地和农村其他集体财产成为维持村庄管理、向农民提供公共物品和服务、社区保障的重要物质基础。在这一背景下，如果没有公共财政政策的支持，村集体产权制度“共同共有”的尾巴就难以割掉。从国内其他地区农村产权制度改革的情况看，那些改革较为成功的地方(如四川省成都市)都无一例外地同步实施农村集体产权制度改革和其他相关的改革。温州市在农村集体产权制度改革中，也充分注意到了这一问题的重要性，在实施“股改”的同时，进行了村镇管理体制、农房改造聚集建设、户籍管理制度、农村产权制度、社会保障制度、公共服务均等化体制等的联动配套改革。在农村公共事务管理和公共建设方面，《农村集体资产产权制度改革实验项目实施方案》明确指出，“股改后成立的村股份合作社，在尚未撤村建居时，继续承担村公益和基础设施的投入职责，政府公共财政也相应增加投入力度，撤村建居后明确村股份经济合作社的经济地位，不再承担社区社会职能，社区公共建设由政府负责”。在农民社会保障方面，温州市制订了《关于深化农村社会保障制度改革的实施意见》，明确提出“实现社会保障工作的重心由城镇为主向城乡统筹转变，更加注重社会公平，破除城乡户籍限制、职工身份限制”，“最终实现城乡社会保障政策制度的全面接轨”。在城乡公共服务均等化方面，温州市制订了《关于推进公共服务均等化工作的实施意见》，提出了促进农村教育、卫生和文化等公共服务均等化目标和措施。在农村公共产品和服务的提供方面，温州市《关于建立健全新社区管理服务体制的实施意见》指出“农村新社区便民服务中心是提供社区基本服务的重要平台，应于农村新社区同步规划、同步建设、同步使用、一体推进”。“社区便民服务中心一般应设六室二站二栏一厅一校一家一场所”，各级各部门涉及农村新社区的各项软硬件建设、支持、补助经费，由财政统筹核拨。

(三)具有较为坚实的需求基础。

从总的情况看，政府、村集体和农民都有股改的需求。与全国大多数地区相似，温州市城乡统筹发展面临着资金、土地等要素制约瓶颈。城乡生产要素不能顺畅流动是形成这一现象的重要原因，温州市政府期望通过股改来解决这一问题。《温州市农村集体资产产权制度改革试验项目实施方案》明确提出，“推进农村集体资产产权制度改革，将非地资产量化到户，组建股份经济合作社，进而以城乡建设用地增减挂钩实现农村宅基地权证化，实现农村土地承包经营权流转规模化，市场配置城乡发展要素”。股改与绝大多数农民的利益具有一致性。从效率的角度考虑，农村集体经济产权制度改革有利于集体经济发展，是探索集体经济有效实现形式的有益尝试。实践已经证明，既往集体经济的公有产权的制度安排是不成功。其主要原因是，农村集体经济产权的出资主体虚位，很容易产生内部人控制，导致权力对利益的侵蚀。从农民权益保护的角度看，有关资料显示，目前温州市农村集体资产存在着家底不清、产权纠纷多;管理混乱，资产流失严重;资产沉淀、运营效益不高等一系列的问题，从而导致农民的合法权益得不到保障。农村集体产权制度改革可以在一定程度解决这一问题。

农户问卷调查显示，56.5%受访者(153人)赞成把村里的集体资产量化到人，17.3%的(47人)受访者不赞成，26.2%受访者回答说不清。对村干部的调查问卷显示，在90个有效样本中，认为有必要把村里的集体资产量化到户、到人的占57.9%，认为“没有必要”的占30.5%，觉得“说不清楚”的占11.6%。上述数据反映了股改有一定的干部和群众基础。虹桥村是乐清市集体经济实力很强的村，村里的资产高达10多亿元。该村的干部介绍说，在温州市开展三分三改之前，村里就有开展股改的想法，觉得搞股改有利于经济发展。股改后，集体经济的管理会更加规范;可以减少群众之间的矛盾;集体企业可以按照现代企业的运行方式运作，盘活集体资产。正是基于这样的认识，温州市开展三分三改后，该村借机进行了较为彻底的改革，并按照股改的办法进行分红。

(四)产权明晰的彻底性较强。

在农村集体资产产权制度改革中，温州市采取“一村一策”的办法，尊重基层首创。但是，温州市的改革办法又强调遵从现有的法律法规，并制定了指导各(县、区、市)改革的指导性意见。从总体上看，温州市农村集体资产产权制度改革方案中的产权明晰程度较强。温州市《关于推进农村集体资产产权制度改革的实施意见》指出，要“先行先试改革农村集体资产产权制度，实现所有资产所有股份化、收益分配股份化、股权流动规范化、监督约束法制化”。股改之后，村级集体经济组织作为微观经济主体，其行为就是单纯的企业行为，与村两委脱钩。为了实现上述目标，温州市制订了较为彻底的产权明晰方案。在股权设置上，温州的股改“原则上不设集体股”。在股权管理上实行“生不增死不减”的静态管理。在改革方式上，“可以将集体经营性资产与变现后货币资产全部折股量化到户”。

“农嫁女”、定销户、政策性移民等特殊群体是否应享受股份是我国各地在股份制改革中的难点。土地集体所有制赋予社区内部每个合法成员平等地拥有社区土地的权利，隐含着成员权是集体产权的基础。受传统习俗的影响，一些村委会或村民小组沿用约定俗成或违法的《村规民约》，将“农嫁女”、入赘女婿等排除在集体成员之外，“农嫁女”等应享受的土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、宅基地使用权等被剥夺了。温州市的股改方案明确规定，股改中针对“农嫁女”等特殊群体的社员资格认定，以农业户籍在册为准，列入量化对象。法律、法规规定的，享受全部人口福利股，法律法规没有规定的，享受全部或部分人口福利股。而且，温州中院对保护“农嫁女”合法权益制订了针对性的指导意见，“农嫁女”户口在本村且在承包时拥有土地的，法院支持其对征地补偿费享有与本集体经济组织成员同等的分配权的请求;法院支持“农嫁女”请求享有除征地补偿费以外的其他集体经济收益同等分配权;“农嫁女”与城镇居民、外村村民结婚，户籍仍在本集体经济组织，且未在嫁入地享受集体经济组织成员权益的，其请求与本集体经济组织成员享有同等分配权的，法院也将予以支持。此外，在册农业户口的“农嫁女”、丧偶妇女、离异妇女、入赘女婿及其子女等人群的合法权利也将受到法院保护，其同样享有与本集体经济组织成员同等的分配权。

(五)有比较规范的操作步骤。

规范操作是改革成功的基本保障。温州市制订了较为规范、具体的农村集体资产改制操作步骤:(1)在镇(街道)党委政府的指导下，拟改制村召开社员代表大会表决通过改制决议。(2)改制村在村党组织的领导下，组建工作班子，成员名单张榜公布;组织开展村改制工作班子成员学习培训有关政策，制定工作计划，安排成员分工，同步进行资产清查登记和人员排摸。(3)村改制工作班子在乡镇(街道)的指导下，研究草拟改制实施方案草案，内容包括:改制量化资产范围，股权设置及其比例，股权量化对象界定办法，个人股份配置办法，以及其他需要说明的事项。(4)实施方案草案经广泛征求意见，修改完善后，提交社员(代表)大会表决经2/3多数通过，张榜公示后付诸实施，建立股东股权台账。(5)组建股份经济合作社。

民主参与是规范操作的基础。温州市的股改实施方案把农民自愿参与、民主决策作为基本原则之一，并在股改程序中对此作出了明确规定。温州市《关于推进农村集体资产产权制度的实施意见》指出，各村在股改时要“建立改制工作小组，具体成员由社员(代表)大会决定，村改制工作小组要广泛听取群众意见，拟定实施方案”;“产权制度改革的每一步骤都必须张榜公布，经社员(代表)大会充分讨论2/3多数通过，报乡镇(街道)核准，送县人民政府备案”;“任一程序未经通过，不得进入下一步骤”。

二、存在的问题

(一)股改的质量有待提升。

从总的情况看，温州市农村集体资产产权制度改革采取了自上而下的行政手段来强势推进，改革的推动力主要是政府，股改的质量偏低。主要表现是:

1.对清产核资、颁证等实质性内容的重视程度不足。为了在短时间内完成股改，一些地方没有进行清产核资，直接进行股改。从全市整体情况看，到2011年年底，全市完成股改的行政村占行政村综述的比例高达98%，但规范完成清产核资的行政村数仅占行政村总数的36%。清产核资率不高导致农村集体财产权制度改革的不彻底，突出表现为农民只知道股份数量，不知道股份的等同具体金额，如何交易就更谈不上。

2.股份并未成为分配集体收益的依据。农村集体产权的弊端之一是集体成员的范围及每个成员的资产份额处于不确定、不明晰的状态。改革的方向是通过清产核资、量化资产、设置股权，把农村集体资产从“共同共有”变为“按份共有”。温州市《关于推进农村集体资产产权制度的实施意见》明确指出，股份合作社的“运营收益按其成员拥有股份进行分配，其财务决算和收益分配方案由董事会提出，提交股东(代表)大会讨论通过”。但是，据温州市有关同志介绍，尽管几乎所有的行政村都完成了股改，但在集体收益分配时并没有按照股东持有股份数量进行分配，而是继续采用村里原来的分配办法。这样，对于一般农民而言，股改的成果就无法显现，“改与不改一个样”。

3.集体资产的经营方式没有改变。产权制度改革的目的不仅仅是解决农村利益分配问题，更重要的是改变原有的经营模式，实行现代化企业管理。而目前农村集体经济组织产权制度改革尽管明晰了产权，也解决了利益分配问题，一定程度上化解了集体经济组织内部利益分配的矛盾。但是，从总体上看，改制后的农村集体经济的管理和运行方式并未发生变化。温州市各村股改小组主要由村干部构成。股改后的董事会和监事会的负责人都由村主要领导兼任。其中，党支部书记兼任董事长，其余人员也大都是村两委的领导，原有的村级管理和组织结构被平移到了股份合作社这一新的组织之中，村两委与集体经济组织并未脱钩。在股改前集体经济组织的管理和分配中，村两委干部处于支配地位。改制后，有些村干部没有动力改变原有的企业管理方式。另一方面，村集体经济组织在进行产权制度改革后，普遍存在着股权过于分散、股东之间持股平均化的现象，经营决策效率低下，从而在一定程度上导致集体经济组织无实际控制人，形成了另一种产权主体虚位现象，从而不利于形成现代企业管理制度。农户调查问卷显示，在258个有效样本中，有83人认为股改之后村干部对集体资产的权利和股改之前相比没有变化，占32.2%;甚至有43人认为村干部的这一权利更大了，占16.7%;有106人表示“说不清楚”，占41.1%;只有26人认为村干部的权利比过去小了，占10.1%。

(二)农民的参与程度较低。

农村集体产权制度改革关乎农民的利益，农民理应参与改革方案的确定。而且，农民的参与对于维护改革的成效具有工具性作用。温州市《关于推进农村集体产权制度改革的实施意见》明确要求，应“坚持农民自愿、民主决策的原则。充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，尊重农民群众的选择，不搞‘一刀切’”。但调查发现，这一原则并未得到很好贯彻，改革方案主要由干部确定，农民的参与程度较低。在210名被访的农民中，高达77.6%的受访者及其家人都没有参加过与股改相关的会议;有6.7%的受访者本人没有参加与股改相关的会议，但家庭中的其他成员参加了;参加了与股改相关会议的只有66人，仅占15.7%。尽管各村都制定了股改方案，但农民对哪些人可以享受股份以及享受标准等股改办法的了解程度很低。在210个有效样本中，仅有16.2%的被访者知道本村股改方案的主要内容;有4.8%表示“说不清”;高达79.0%表示“不知道”。

就绝大多数村而言，与股改相关会议的参与者仅仅是村干部和村民代表。相比之下，村干部的参与和知情的状况要好得多。对村干部调查问卷显示，73.3%的村干部参加了与股改相关的会议;有61.2%的村干部知道村里哪些人可以享受股份以及享受标准等股改办法(见表1)。

乐清市长虹村的集体资产规模较大，在股改中召开了70多次会议，但会议的参加者仅仅局限在村两委成员和村代表。瑞安市马屿镇篁社村的林彦朴介绍说，他的两个女儿分别嫁到了义乌市和乐清市，但她们的户口还在村里。在股改时，他的两个女儿没有得到股份。他觉得这种做法是不合理的，因为嫁到篁社村的媳妇，即使户口没有迁过来，也得到了股份。他曾向村支书提意见，村支书回答说，这是村里规定的。他说，这种办法是村里十几个人商量的，没有听取大家的意见，也没有召开村民会议，仅仅是进行了公示。他在看了公告后才知道有这个事。

(三)股改的成效有很大的不确定性。

对于目前的配股方案在若干年后是否会变这一问题，农户问卷调查中的有效样本为259个，其中仅有23人认为“不会变”，占8.9%;认为“会变”的有122人，占47.1%;表示“说不清”的有114人，占44.0%。村干部问卷调查中的有效样本为190个，其中有87人认为“不会变”，占45.8%，认为“会变”的有35人，占18.4%;表示“说不清”的有68人，占35.8%(见表2)。在温州市各地的股改中，由于实行一村一策的政策，一些地方明确规定了要“三年一调整”。

表1 农民在股改中的参与情况

改革的不稳定还具体地体现在村干部、农民对股改方式的不认可，从而形成“推倒重来”的潜在风险。在256个有效样本中，有92人认为“生不增死不减”的静态化股权配置是合理的，占35.9%。但89人认为这种方式是不合理的，占34.8%;75人表示“说不清”，占29.3%(见表3)。在与农民的访谈中，有的村民说，“人去世了，就应该收回来。人活着就必须生活，就应该有股份。给死人分钱，不给活人分钱，太不合理了”。他还说，“任何事，永久不变都是不合理的”。乐清市柳市镇虹桥村的村主任说:如果股份固化，随着时间的推移，村里没有股份的人会越来越多。而这些人又有选举权，如果他们不配合村里的工作，怎么办?他本人认为，实现动态化的改革的后遗症少，静态化的改革尽管彻底，但会留下很多隐患。他还说，农村干部三年一换，一旦现在的干部在下一届不干了，新的干部是否执行原来的方案也是一个问题，“生不增、死不减”的配股原则，对村级来说是很大的压力。

在258个有效样本中，得到股权证的有44人，占17.1%;没有得到的有133人，占51.6%;仅有17.1%的受访者已经拿到股权证，还有9.7%的预期以后可以获得股权证。近30%的受访者认为股权证可以转让、交易，而近40%的受访者却认为股权证不能转让、交易，还有约30%的受访者表示“说不清”(见表4)。

量化对象的确定是农村集体资产产权制度改革的难点。温州市的实施方案规定，法律、法规和现行政策已明确规定为股改对象的，不得以任何理由剥夺其合法权益。贯彻落实妇女权益保护、计划生育等法律、法规和政策，在量化对象和量化股份中加以体现。但是，温州市的这一指导意见与民俗之间存在矛盾。对于户口在村里的出嫁女是否应该得到股份这一问题，农户问卷的有效样本为253份，村干部问卷的有效样本为190份。农户问卷的调查结果是，认为出嫁女应该享受股份的只有41.9%，认为不应该享受股份的高达46.6%，有11.5%的被调查者认为“说不清”。村干部问卷调查的结果显示，尽管认为出嫁女应该享受股份的占51.6%，但仍有42.6%的村干部认为出嫁女不应该享受股份，有5.8%的村干部觉得“说不清”(见表5)。

表2 农民和干部对股权配股方案是否会变的认识

表3 农民和干部对“生不增、死不减”股改原则合理性的认识

表4 农民和干部对股权证是否可以交易的认识

三、深化改革的方向

温州市农村集体经济产权制度改革已经有了很好的基础。今后的工作重心应放在深化股份制改革、同步推进配套改革两个方面。

(一)深化股份制改革。

按照党的十八大和中央一号文件提出的“建立‘归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格’的农村集体产权制度，激发农业农村发展活力”的要求，深化改革。

1.拓展资产量化的对象。温州市股改的资产评估限定在经营性资产，山林、耕地等资源性资产和公益性资产，不作为量化资产进行评估。在今后的改革中，资产折股量化的范围应拓展到非经营性资产和资源性资产。土地合作社管理的资产仅仅是承包地，其余集体资产都归股份社。土地合作社的主要工作是负责土地流转。

2.搞好清产核资。目前，温州市在股改中采取的做法是“可以先不清产核资，直接确定社员在集体资产中所占的股份”。在股份制改革中，应搞好清产，核资有难度，且动态，可走一步看一步。但是，如果清产都没有做到，股改就会没有意义。在股改中应明确提出，股改完成的标志之一是清产完成了，而不仅仅是量化股权了，更不是仅仅组建了股份合作社。

3.搞活产权流通。股权的自由流转是股东获得完整产权的标志之一，也是解决股权过于分散问题的有效方式。在今后的改革中，应进一步明晰股东产权，探索股东进退机制。可以借鉴成都、武汉等地的做法，探索建立农村综合产权交易所。作为过渡，可以规定股权向外转让时，在同等条件下，内部股东有优先购股权。

表5 农民和干部对出嫁女是否应该得到股份的认识

4.对农村股份经济合作社实行公司化改造。从将来的趋势看，股份合作社的生存空间不大。应对农村股份经济合作社进行公司化后。农村集体经济组织公司化之后，公司的股东只能享有股东权利，而不能干涉公司独立经营。村委会即使占有公司一部分股份，也只能履行股东的权利。

5.注重微观操作。微观操作关系到宏观目标与原则的实现，必须给予重视。一是明确规定股改成果将长久变，以保持改革的严肃性并提高农民和基层干部对于改革的重视程度。二是在股改过程中充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。三是市级层面的指导意见应宜粗不宜细，在原则方面，慎用模糊性用语。

6.分类指导，稳步推进。在完善股改成果上，可以考虑分类指导、稳步推进的方法。现阶段，应把着力点发在那些资产数量较大、有较强改制需求的村。

(二)同步推进配套改革。

温州市的决策层对于股改与其他改革的互动有清楚的认识。但是，在实践中，相关的改革并未跟上。改革后的股份合作社仍然承担社区公共产品和服务供给的职能。经济功能与社会功能混在一个企业形态的经济组织内部，必然导致该企业组织无法发育成为现代市场经济主体。政府应转移其承担社会管理和公共品提供职能，从而助推股份合作社能够真正成为市场主体。应进一步落实温州市有关配套改革的政策规定，加大公共财政对农村的投入，加快推进公共服务均等化，为股份经济合作社的发展及转型提供良好的外部环境。按照完善体系、对接制度、并轨融合的工作步骤，促进已撤村建居的村股份经济合作社的“农保”向“城保”提升，促进股东在城乡之间迁移时享有的社保能得到同步转换。政府应通过专题研究和发文的形式，解决村股份经济合作社的性质、工商登记及其法律地位问题以及实施股改后的有关税费缴纳问题。