关于海南省三亚市失地农民问题及应对策略

财政部财政科学研究所 罗 曼 赵 俊

一、三亚失地农民基本情况及存在问题

目前，三亚市户籍人口581 441人，其中农业人员288 721人，占49.7%。全市土地面积1919.58平方公里，农村人均耕地面积0.65亩。2011年全市生产总值283.75亿元，地方财政一般预算收入50亿元，农村居民人均纯收入7580元。从收入构成看，农民家庭经营性收入主要依赖第一产业，占纯收入六成以上，而在第一产业收入中，种植业比重在40% ～50%之间，接着为牧业、林业和渔业，这三大产业比重约25%，这说明，土地种养收益仍然是三亚市农民的主要收入来源。而随着经济发展和城乡一体化进程的加快，大量农民土地被征用，特别是市区或周边旅游资源较为发达的农村，农民失地问题更为突出。以海棠湾镇为例，该镇重点项目密集，共涉及9个村委会20多个自然村，需要整体搬迁人口达2.5万人，征地拆迁和建设任务繁重。按照市第六次党代会提出的目标，到2016年，全市生产总值将突破500亿元，全口径财政收入将超过160亿元。预计在不久的将来，三亚城市化水平将超过70%，城市建成区面积扩大到55平方公里以上。可见未来几年内，相当一部分农业人口仍将面临失地的问题。从调研了解的情况看，三亚市失地农民生存与发展主要存在如下突出问题:

1.失地农民所获取的土地赔偿有限。近几年，尤其是国际旅游岛建设进入实施阶段以来，三亚市区房价和消费水平一直保持在较高位置，但失地农民所获补偿却比较有限。虽然根据三亚市2011年10月出台的《三亚市集体土地征收补偿安置管理规定》，土地补偿费及安置补助费合计每亩可达145 600元，青苗补偿费也比以往有了大幅提高，补偿费计算方式上仍沿用传统的“产值倍数法”，对地区自然条件和经济发展水平不同而导致的地价差异缺乏充分考虑。对于失地农民来说，一个合理的补偿标准应该充分考虑到土地的级差地租、机会成本等，同时还应包括失地农民转产转业、学习新技能的费用，以及失地农民医疗、子女接受教育的费用等。仅依靠土地农作物年产值倍数进行补偿是不够科学的。

2.征地补偿款发放欠缺透明。目前，三亚市征地补偿费中的土地补偿费、安置补助费支付给农村集体经济组织，仅附着物补偿费和青苗补偿费才直接支付给农民。失地农民与国家实际上不能直接面对面的沟通，造成征地补偿款发放不透明、集体经济组织截留征地补偿款特别是地上作物补偿款的问题层出不穷，矛盾较为突出，因此引起的诉讼和信访事件更是时有发生，直接影响了基层社会的稳定。

3.失地农民生活来源不稳定。在三亚，有部分失地农民利用其掌握的农业生产技能，以从事运输业、种养业、海洋捕捞业作为生活来源，或从事农作物销售、营运等，有庭院空地的农民根据实际情况发展养殖业，还有一部分靠近市区的失地农民则以出租房屋为主要经济来源。由于这些失地农民以分散经营，自谋生计为主，无法形成规模化的产业链，在很大程度上属于“靠天吃饭”，经济收入不稳定，生活保障性不高。

4.征地赔偿使用效率低。由于文化教育底子薄弱，整体素质不高，传统观念落后，很多失地农民手中虽然拿到了土地赔偿金，但缺乏长远打算，不能对赔偿金进行合理规划。不少人主要将其用于家庭的日常开支、子女婚嫁、偿还债务等方面，有的用于改善生活条件，如购置汽车、家电等，很少考虑日后谋生创业，导致坐吃山空，生活陷入困境。还有少部分农民甚至相互攀比，盲目消费，挥霍享乐，最后生活无着落，沦落为新的困难群体，带来社会隐患。

二、三亚市解决失地农民问题的主要做法

近年来，海南省各市县纷纷加强了失地农民相关工作，结合本地实际不断创新征地补偿安置模式。在调研中，了解到三亚市的海棠湾镇、澄迈的老城开发区和临高县在解决失地农民问题的主要做法有:

1.规范补偿安置工作。为保障群众知情权，提高征地补偿工作的透明度，海棠湾制定了《海棠湾征地拆迁管理暂行办法》、《海棠湾征地拆迁档案管理暂行办法》，规定每个征地项目必须具备12项资料，包括征地调查通知、用地规划指标函及用地红线图、征地拆迁补偿协议书、土地丈量记录和房屋、青苗及其他地面附着物清点丈量记录、现场拍照资料等。只有上述12项资料齐全后，才能制表、拨付征地补偿款。这种管理办法为海棠湾征地拆迁管理设置了一道坚实的“防火墙”，为征地拆迁管理工作提供了制度保障。

2.创新安置方式。妥善安置失地农民，解决其长远生计问题，是征地拆迁中的关键。在这方面，被调研地区从增加农民财产性收入着手，积极探索变一次性补偿为长远保障安置的新路子。海棠湾的做法是，借助国际旅游度假区的品牌效应，推行“特色风情小镇+公寓楼”模式。除按照实际面积分配安置房外，每户另奖励20平方米铺面。为实现“户户有产业，人人有就业”的目标，该镇还规划建设了10个具有本土特色的风情小镇，配套建设了餐饮、酒吧、家庭旅馆、花卉等旅游服务设施，引导农民发展民俗风情旅游产业，与区域内高端酒店形成差异化经营，体现了居民安置与特色旅游开发相结合的特点。澄迈老城开发区除采取货币安置、农业生产安置、重新择业安置等方式外，还积极为被征地群众配建市场、商铺等经营性资产，建好后供村民出租或经营使用。以因海口综合保税区西移项目需要整体搬迁的孟乐新村为例，从一开始，老城开发区就对新村的路网、供水、供电等基础设施和学校、医院、市场等配套设施进行了科学、长远的规划，两年间累计投入860多万元，完成了基础设施建设，并建起了两万平方米的商业街，租金收入归村民所有，同时将安置房前的空地作为商铺统一规划、统一设计、统一建设，让村民们拥有了价值更高的出租房、铺面，也积累了发展集体经济的资金。

3.加大就业扶助力度。在这方面，三个地区都有类似的做法。一是有针对性地开展就业技能培训。临高县积极主动与省劳动厅对接，积极开展以劳务输出、劳动预备制和技能提升培训为主要内容的技能培训。二是加快完善就业服务指导体系。澄迈老城开发区于2009年年底设立了劳动就业保障部(现更名为社会事务局)，为失地农民再就业及区内企业劳务用工提供专门服务。三是多举措增强企业招聘本地员工积极性。如海棠湾要求各入驻酒店必须从本地失地农民中招录10%的员工，并出台了《关于海棠湾规划区内企业招用海棠湾籍员工的实施意见》，对全年招用籍本地工比例达到企业用工人数30%以上的，授予“海棠湾就业先进企业”荣誉称号，奖励企业班子5万元;达到50%以上的，授予“就业突出贡献企业”荣誉称号，奖励企业班子10万元。

4.强化社会公共服务。海棠湾镇认真落实各项惠民政策，加大政府资金投入，积极发展教育文体、医疗卫生、交通安全、社会保障等社会民生事业，让开发建设的成果惠及百姓。如一次性为被征地农民缴纳30年的新型合作医疗基金，50%的其他社会保障资金，被企业招聘的征地农民的基本养老保险费和城乡居民基本医疗保险费由海棠湾镇政府出资缴纳，其工伤、生育和失业保险另根据市有关规定执行，确保失地农民无后顾之忧。澄迈县加大对农村教育、医疗卫生、社会保障、文化教育、电力通讯等硬件建设投入，逐步形成了城乡公共服务均等化“8+2”工程，取得了良好的经济、社会效益。为解决征地历史遗留问题，妥善安置被征地单位群众的生产和生活，老城开发区先后筹资2300多万元付清了拖欠农民的征地补偿款，并认真做好失地农民就业培训和社保工作，扩大城乡低保覆盖面，提高农村最低生活保障金。目前该县还在积极筹备实施《老城镇被征地人员老年生活补贴暂行规定》，拟向60周岁以上的被征地老年人发放每月500元的生活补贴，解决其养老问题。

三、政策建议

1.完善集体土地征用补偿机制是解决失地农民问题的基本前提。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费为该土地被征前3年平均产值的6～10倍;安置补助费为该土地被征用前3年平均产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。这种测算办法让农民难以接受。一是以产值作为征地补偿标准不尽合理，土地征用价格不能反映被征用土地的综合价值。二是征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价飙升。因此，要探讨研究科学的征地补偿标准办法，建立合理的征地补偿和利益分享机制。如在城镇规划区内，凡国家建设需要征用农村集体所有土地的，可根据不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定区片，统一制定分片的征地综合补偿。

2.变货币安置为“终生安置”是保障失地农民长远生计的重要手段。货币补偿虽然具有时间短、见效快、易为群众接受的优点，但由于失地农民缺乏长远发展规划，一旦补偿费用罄，将形成新的不稳定因素。因此，要改变一次性现金发放的做法，切实解决失地农民的长远生计和“养老防老”问题:一是加大宣传力度，向失地农民灌输先进、合理的理财观念，学会规划和合理使用征地补偿金。二是变货币式补偿为“开发式”补偿。除将一部分安置费直接发放至农民手中，保障当前生活需要外;另一部分作为社保专项资金。结合三亚市实际情况，可考虑提取50%以上的土地补偿费和全部的安置补助费用于为失地农民参加农村养老保险，保障对象为被征地时的在册农业人口，保障的重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。

3.加快城乡公共服务均等化是推动失地农民市民化的必要保障。按照“先安置，后拆迁”的原则，在充分尊重村民意愿的基础上，按照城市小区的标准建设安置区并配备完善的基础设施。在有关费用上采取区镇财政、社区集体适当补贴的方式，最大限度地降低失地农民生活成本。为解决安置区后续管理问题，可选聘经验丰富的物业管理服务公司进驻小区，协助村民办理相关手续，确保顺利入住，并适时宣传物业管理知识，引导村民树立“花钱买服务”的物业管理消费意识，公司在招聘保洁、绿化、维修、保安等物业管理人员时优先招收本小区的失地农民，让失地农民在参与社区自我管理中享受优质的公共服务。

4.强化就业帮扶是增强失地农民谋生能力的关键措施。要以政府为主导，各社会组织配合，突出重点，因地制宜，多途并进，强化就业帮扶服务，增强失地农民的谋生创业和市场竞争能力。一是要求用地企业在征地时就要与被征地村签订劳动用工合同，采取订单培训、定向输送的方式组织就业，最大限度地优先安置被征地农民;二是充分发挥劳动、旅游部门职能，组织举办失地农民专场招聘会，为他们提供双向选择、竞争就业的机会，同时积极开发公益性岗位。三是通过招商引资引进用工密集型企业，优先吸纳本区镇的失地农民工。

5.发展集体经济是增加失地农民收入的有效途径。要通过壮大集体经济实力，实现农民从单纯依靠土地种植收入向租金保底、务工获薪和入股分红等多元化增收转变。一是建立健全集体征地留用地制度，将部分征地留给村集体，由村集体利用征地补偿款，或以集体建设用地使用权向金融机构抵押贷款解决建设资金问题，部分用于解决集中居住房屋的修建和补偿，部分用于前期土地整理、项目运作和未来发展，同时加强指导，通过统一规划，建造标准厂房、商业用房、市场、旅馆饭店等用于租赁、经营。二是按集体资产的多少进行分类改革，分别采取股份制、资产托管等方式，量化到人。如由农民个人与集体合股组成“集体资产经营管理公司”，以公司股东的身份，按合股章程的规定分享土地出让收益，使农户和集体经济组织成为主动、平等的土地出让方，而不仅仅是被征地的对象。三是政府应强化对集体经济组织的指导，通过市场调查、项目论证和风险评估，引导和鼓励其筛选和确定经营项目。