铁路行业属性分析与政府监管对策研究

铁道部党校 杨金英

随着中国铁路市场化改革的推进和深化，与计划经济体制相适应的铁路属性定义已无法适应新形势的需要，铁路行业属性分析成为下一步深化铁路改革的关键和难点。研究表明，市场经济条件下的铁路行业，既具有垄断性、公共性和公益性的非市场性质，又兼备竞争性、私人性与经营性的市场特征。这种相互矛盾的特性共同存在于铁路行业内部，从而决定了市场经济条件下该领域独特的存在价值与活动特点。为此，深入细致的研究铁路行业属性，并以此为基础，界定合理的政府监管范围，制定相应的政策措施，具有十分重要的现实意义。

一、铁路行业属性分析的必要性

传统观点认为，铁路是典型的自然垄断性行业，具有典型的公共物品属性和社会公益性，国家也正是基于此对铁路制定并实施相应政策的。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立，市场化成为铁路行业改革的基本取向。在铁路已实现政企分开的新形势下，重新细分和界定铁路行业属性，将具有竞争性、私人性和经营性的业务领域与具有自然垄断性、公共性和公益性的业务范围区分开来，并采取不同的政策措施，具有十分重要的现实意义。

1.铁路行业属性分析能够为政府实施铁路监管政策提供理论依据。经济学认为，政府监管是对市场失灵的反应。而市场失灵则主要表现在自然垄断性较强的领域。通过设定垄断价格和提高市场准入条件等监管政策，来抑制过度垄断、保证适度竞争，就成为政府行为的重要组成部分。政企分开的改革，并不能在整体上改变铁路行业的自然垄断性和铁路运输产品的准公共物品特性。但是，随着近些年铁路规模的扩大、运力的增加以及国内经济改革的发展，铁路行业的属性在其内部的某些领域却发生了根本性的变化。也就是说，政企分开后，铁路行业在继续体现其自然垄断性、公共物品性和公益性的同时，在其内部的某些领域，竞争性和私人物品特性也越来越明显。世界铁路改革的模式和国家监管政策的改变也恰恰证明了这一点。因此，认真分析和探究当前铁路行业各种属性，明确其所在领域和业务范围，能够为新形势下政府如何实施恰当的铁路监管政策提供科学的理论依据。

2.铁路行业属性分析能够使政府在我国铁路发展中的职责得以明确。铁路是国家重要的基础设施，是国民经济的重要组成部分。政企分开后，铁路运输产品的准公共物品属性并没有改变，其社会效益和正外部性特征依旧体现得十分明显。尽管政府可以采取措施，鼓励竞争性的企业和谋取利益的集团投资和进入铁路，但由于铁路建设具有投资巨大、沉淀成本高、建设周期长、投资风险很难规避等特点，因此主要通过市场经济的手段向社会提供铁路客货运输这种准公共物品是不可行的，政府在其中必须担当一个十分重要的角色。即一方面通过政府的力量引导和聚合社会资金投资铁路建设与运营，以最大限度地实现铁路行业的市场化;另一方面由政府承担具有纯公益性和纯公共物品特性的铁路线路的建设责任和相关公益性运输业务的运营补贴。为此，只有对当前新形势下的铁路行业属性进行认真分析，才能够科学界定和及时明确政府在铁路发展中的具体职责，从而最大限度地降低改革风险，保证我国铁路的健康科学发展。

3.铁路行业属性分析能够为进一步深化铁路改革明确方向。政企分开使铁路企业职能与政府职能真正分离，为铁路行业的改革奠定了坚实的基础。但是，这只是中国铁路市场化改革的第一步。在此基础上，铁路改革还要在设立铁路产业发展基金、分类建设、公益性运输补贴、运价体制等方面推进铁路投融资体制改革，还要在探索铁路企业规模边界的基础上设计铁路企业竞争模式等。对铁路行业属性进行深入分析，能够明确在铁路线路和具体业务领域中哪些具有垄断性或竞争性，哪些具有公共物品特性或私人物品特性，哪些具有公益性或经营性，从而针对不同属性的线路和业务领域制定不同的投融资政策、国家财政补贴政策以及经营策略等，从而为进一步深化铁路改革明确方向。

二、铁路行业属性的经济理论分析

(一)铁路行业的自然垄断性与竞争性。

经济学认为，在某些情况下，生产一种商品所使用的技术可以导致一个市场上只有一个厂商，也就是说，如果一个行业只有一个厂商来经营，则市场成本会更低，这种情况就是自然垄断，这样的行业就是具有自然垄断性的行业。正是由于这种技术上的原因，在本质上，铁路行业呈现出一定程度的自然垄断性。具体来看:一是行业的规模经济效应非常明显。一般而言，铁路企业的平均成本总是随着产量的增加而降低，规模越大成本越低。因此，对于铁路行业来说，在一个地区内，一般要求由一家或少数几家企业进行独家垄断或寡头垄断经营，否则将导致规模不经济，造成成本上升和资源浪费。二是铁路行业具有大量的沉淀成本，资金一旦投入就很难收回，也难以改作他用。在这种情况下，单一企业或者少数几个企业进行生产比多个企业之间竞争往往更有效率，也更合理。三是铁路行业是典型的网络型行业，具有较强的网络溢出效应和网络经济效益。所以，即使在政企分开后，自然垄断性依然是铁路行业的一个重要特性。

与此同时，经济学也认为，技术进步与创新等因素可以改变传统理论认定的自然垄断某些环节的垄断基础，产生混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由一个或几个生产者独占。对这些混合产业结构应适时改革监管框架，尽量将竞争性业务剥离出来，并防止仍处于垄断环节的厂商将其势力延伸到该产业的其他环节。这也就意味着，铁路行业具有自然垄断性，并不代表行业内的所有业务都是垄断的。随着现代科技的发展和时代的变迁，铁路行业内的有效垄断程度已经发生了变化，铁路行业内部可以而且应当进行垄断性业务和竞争性业务的区分，并采取相应的政府监管措施。因此，尽管经济学意义上的完全竞争在铁路行业中不可能实现，但针对铁路行业中的一部分业务开展竞争却是可以实施的。因此随着我国铁路网的不断完善，铁路已不再是纯粹或完全意义上的自然垄断性行业，竞争性成为它的一个重要属性。

垄断性与竞争性并存已成为当前我国铁路行业属性的一个基本特征。具有竞争性的客货运输、车辆使用等与具有垄断性的路网经营等业务共同作用，产生出符合市场需求的运输产品，提供出符合旅客和货主要求的运输服务。具体来看，根据铁路运输各个业务领域的不同特点，其垄断性或竞争性的表现也各不相同。首先，铁路路网，包括铁路线路及其辅助设施等领域，具有较为明显的自然垄断性。因为不仅铁路线路具有建设投资大、回收期长、设施专用性强、沉淀成本高等特点，而且铁路在提供服务时往往形成明显的网络系统，再加上我国国土面积辽阔、客货运输起始和终到点分散等情况，导致路网的经营效率往往只有在相对统一的状态下才是最高的。其次，对于机车车辆等运输工具而言，在路网各个方向上甚至于在一条线路上，可由多家企业的机车、车辆运行并展开竞争，因此，运输工具的经营属于竞争性业务领域。最后，由路网和机车车辆派生的铁路运输业务也具有不同的属性。如作为铁路运输生产重要环节的行车调度指挥，它担负着对铁路运输通路能力进行分配的调控职能，具有垄断性。这其中，全路性的调度指挥垄断性更强，而区间或区域性的调度指挥则垄断性相对较弱。而客货运输产品的销售、售前、售后及运输过程中的服务，可通过在多家企业之间开展竞争来完成，因此具有竞争性。

(二)铁路行业的公共性与私人性。

公共物品和私人物品的区别主要在于消费中的竞争性和技术上的排他性。在某一个物品的消费过程中，如果由于一个消费者增加一个单位的消费量而导致其他消费者的消费量减少一个单位，那么这个物品的消费是竞争的;反之，这个物品的消费则是非竞争的。技术上的非排他则是指两种情况:一是在某物品的消费过程中，任何人无法选择性的对部分消费者提供服务，而将某些消费者(例如不付费者)排除在外;二是将拒绝付费者排除在外的做法尽管在技术上可行，但在经济上明显得不偿失。消费中的非竞争性和技术上的非排他性是公共物品具有的两个最基本特性。但与此同时，随着技术进步、设计水平的提高以及消费者收入和购买力的提高，又可以导致物品的竞争性和排他性发生变化，从而使物品的公共性发生变化，公共物品转变为私人物品的可能性增强，甚至发生质的改变。

运用公共物品理论来分析，在通常情况下，铁路运输具有消费中的非竞争性和技术上的非排他性，因而属于公共物品的范畴。但铁路又不是纯粹的公共物品，从铁路运输卖票收费而国家又控制运价的角度看，铁路是具有一定价格排他性的公共物品;从部分地区部分时间段，如节假日期间铁路一票难求的情况看，铁路又属于可能发生拥挤的公共物品。很显然，从总体上来看，铁路既不是纯公共物品，而是具有一定公共性的准公共物品;又不是纯粹的私人物品，而是在某些领域和场合呈现出一定的私人物品特性。

从目前来看，由于所处地理位置、所处区域经济发达程度、路网完善程度、政治社会意义等的不同，使得不同铁路线路的公共性呈现出来的内容与深度也有所不同。如在我国东部地区，经济发达程度、铁路路网完善程度相对较高，而地区间人员交流频繁又导致易于发生拥挤，尤其在春运和节假日等特定时段，所以铁路消费的竞争性相对较强，属于具有相对较强私人物品性的准公共物品。在我国西部地区，经济欠发达、人口密度小、路网完善程度不高，人员交流也相对较少，铁路消费的竞争性因而较弱，而且几乎不发生拥挤，具有较强的纯公共物品的特性。在经济发达程度处于中等水平、人口相对集中的中部地区，铁路消费的竞争性在一定时期内可能较弱，但随着经济的发展和人员往来的增多，又会呈现出渐强的态势，变化性较大，而且在节假日期间也会发生严重的拥挤，因而这一地区的铁路也更多地体现出准公共物品的属性。

铁路行业的私人性则主要体现在其竞争性业务和价格收费体制上。从业务上来看，铁路的客运和货运，在某种程度上都具有消费的竞争性和技术上的排他性，具有一定的私人物品特性。从价格上来分析，铁路通过向具体的服务对象直接收取一定的费用，而体现出其消费上的竞争性和技术上的排他性，因而具有一定的私人物品属性。但同时，铁路的公共性又使得政府必须介入和监管其价格政策的制定。因而铁路价格收费上的私人物品属性又不是纯粹的，而是表现出置于政府监管之下、将公共性寓于私人性之中、带有一定程度上公共物品色彩的特性。

(三)铁路行业的公益性与经营性。

从我国目前来看，铁路行业的公益性和经营性主要表现在铁路建设与铁路运输两个方面。

长期以来，国家核定的铁路行业基准收益率是6%，因此，一般而言，当铁路建设项目的内部收益率小于零时，项目的现金流入小于现金流出，铁路在投入运营后不能收回投资，没有盈余和还本付息能力，不能吸引社会资金投入，不具有市场融资的可行性。这类项目就是纯公益性项目，建成的铁路也就是纯公益性铁路。与此相对应，当铁路建设项目的内部收益率在0～6%之间时，表明具有一定的还本付息能力，但如果内部收益率低于一般的贷款利率，那么这类项目则还是没有盈余，属于介于公益性和经营性之间的准公益性项目，建成的铁路属于准公益性铁路。当建设项目的内部收益率高于6%和贷款利率时，项目能够在还本付息之外，获得盈余和利润。这样的项目即为经营性项目，建成的铁路是经营性铁路。

在我国当前已建成并投入运营和已规划拟建设的铁路线路中，有一些属于长期亏损的公益性铁路，如青藏线，但它对国家政治、国防、民族团结都有着极为重要的意义;也有一些新建线路运营初期会亏损，但在评估期内可以实现盈利，也就是说能够实现从公益性向经营性转变的铁路;再有就是经济发达、路网相对完善地区的铁路，属于能够收回投资、实现盈利的经营性铁路。

在长期以来的铁路运营中，铁路运输企业还承担着一项极为重要的职能，就是为满足特殊人群或服从国家特殊需要，无偿或优惠地提供公益性运输服务。主要体现在:对抢险、救灾、支农和军事物资及人员实行的优惠运价或无偿运输;对残疾军人、学生实行的半价优惠运输;长期亏损但又出于地方需要不能关闭的铁路线的运输;出于国家政治、经济、军事、国土开发等需要而必须维持的线路运输等。这也是铁路具有公益性的一个重要表现。

三、政府对铁路行业的监管对策建议

基于铁路行业属性的分析，政府对铁路行业的监管对策应集中在限制垄断与引入竞争、引进投资与分类建设、转变理念与重构制度等几个方面。

(一)限制垄断，促进竞争，深化铁路行业的市场化改革。

铁路行业垄断性与竞争性并存的客观现实表明，通过各种政策法规和有效途径，弱化铁路企业的自然垄断性，统一开放铁路市场，鼓励和促进竞争，是国家对铁路实施监管的重要内容之一。

首先，要制定反垄断措施。为避免行业内的企业利用其垄断地位肆意抬高运价谋取垄断利润，进而损害消费者利益，政府还必须对改革后的铁路企业继续进行定价监管或者收益率监管。借鉴世界各国的经验，对铁路行业的客货运输价格实行一定范围内浮动权基础上的最高限价，是一种较为可行的价格监管方式。为避免技术垄断，国家还要委托国家铁路局进行铁路行业技术标准、技术规范、技术规章的编制，并监督其实施。

其次，要促进铁路运输市场竞争。一方面，应改革现有铁路企业运营模式，尽量放开铁路内部具有竞争性的业务领域，扩大铁路走向市场的空间与范围，推动铁路企业通过参与市场竞争实现经济效益的最大化。另一方面，要通过制定铁路行业市场准入、退出条件和竞争规制等政策措施，来维护运输市场的有序竞争。另外，实践证明，对于铁路行业而言，由一家或少数几家企业进行垄断性经营，才能确保单位平均成本最低，也最经济。因此，即使在铁路行业政企分开后，政府仍然要通过行政许可等手段，对企业的市场进入进行监管，以确保铁路行业内企业数量维持在寡头垄断或独家垄断的状态，减少企业在盲目进入与退出中所造成的沉淀成本损失。

最后，国家要对铁路行业内部具有垄断性与竞争性的业务范围进行细分，并以此为根据，结合我国铁路实际，探索制定继续深化铁路改革的具体方案与实施路径。

(二)引进投资、分类建设，明确公益性铁路建设和公益性运输补贴的政府职责。

对拟建铁路项目属性进行细分，并对经营性和公益性铁路采取分类建设的方式，是未来对铁路实施政府监管的基本政策取向。

一是对经营性铁路项目，采取市场化融资方式，多方式多渠道筹集铁路建设资金，尽最大可能吸引社会资本投资铁路建设与开发。如加快设立铁路发展基金步伐，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入;积极发挥地方政府和社会资本积极性，放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路等。

二是对公益性铁路项目，明确由国家财政拨款或财政低息贷款的方式进行投资建设。公益性铁路不以盈利为目的，而大多是为维护国家统一、促进落后地区发展和适应国土开发的需要，因此其社会效益往往远远大于铁路企业的经济效益。为此，要尽快明确公益性铁路的认定方法，既要从国家层面评估分析拟建公益性铁路的社会效益，主要包括其修建对国家政治、军事、国防等的重要意义，又要对公益性铁路建设项目进行财务评价和国民经济评价等经济评估。

三是建立公益性运输的政府补贴机制。政企分开后，铁路企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，追求企业利润和经济效益的最大化成为其主要目标。因此，为了推动铁路企业的健康良性发展，使其真正走向市场并积极参与竞争，国家不应再让企业无偿地承担公益性运输任务，而应采取定性与定量相结合的方法，制定相应科学合理的补偿机制和专项政策措施，按照市场价格对铁路企业进行相应的财政补贴或采取减免部分税收款项等方式进行补偿。这也是美国、德国、法国、瑞典、芬兰等世界各国对铁路承担公益性运输的普遍做法。

(三)转变理念，重构制度，提升政府对铁路行业的监管水平。

从根本上看，监管与竞争是一个问题的两个方面。强化竞争就意味着放松监管，强化监管就意味着弱化竞争。因此，如何处理好两者之间的关系极为重要。在当前政企分开的条件下，中国铁路改革已不能仅仅停留在放松监管层面上，而应更多地关注监管理念的转变与监管制度的重新构建，以提升政府在新形势下对铁路企业的监管水平。

为此，要树立现代监管理念，完善相关法律，按照统一、集中、透明和公众参与的原则，确保监管手段依法合规;要深化监管内容，既要加强对市场准入等初级层面的监管，又要掌握监管对象业务的真实状态，强化对监管价格的制定等经济监管职能的完善;要加强技术监管，不仅要制定与铁路相关的技术和安全标准、规范，而且要注重对监管对象执行方法和工具的研究。

［1］戚聿东、柳学信著:《自然垄断产业改革——国际经验与中国实践》，中国社会科学出版社2009年版。

［2］陈富良、万卫红著:《企业行为与政府规制》，经济管理出版社2001年版。

［3］迟福林主编:《中国基础领域改革》，中国经济出版社2000年版。

［4］约瑟夫·斯蒂格利茨著:《经济学》，中国人民大学出版社1999年版。