川渝城市群发展趋势研究

国家发改委国土开发与地区经济研究所 袁 朱

川渝城市群是我国西部少有的几个城市化相对发达、人口和城镇分布密集、综合实力较强的区域之一，对西部大开发起着至关重要的支撑作用和辐射带动功能，但现阶段发展水平和质量还不高，自然环境有所局限，未来应选择适合发展的思路与具有特色的途径，以促进其健康成长。该区域包括重庆市和四川省的成都、德阳、绵阳、眉山、资阳、遂宁、乐山、自贡、泸州、内江、南充、宜宾、广安、雅安市，截至2012年，总面积22.3万平方公里。

一、基本特征

(一)分布密度。

1.人口集聚程度高。川渝城市群历来是西部人口稠密的区域，2012年总人口9106.1万人，人口密度409人/平方公里，远远高于川渝两省市、西部平均值，是人口高度集聚区域，它以川渝两省近40%的面积容纳了其82.6%的人口，以西部约3.2%的面积承载着其25%的人口。

2.经济集聚程度高。川渝城市群区域经济发展较快，2012年，地区生产总值32 122.1亿元。经济密度大(1441.2万元/平方千米)，是川渝的2.3倍，西部的8.7倍。

3.城镇分布密集。2012年，川渝城市群拥有27个城市(包括县级市)，县城所在镇65个，其他建制镇约1600个。由于建制镇数量多，城镇密度很大，达130个/万平方公里左右。城市密度1.6个/万平方公里，是西部城市最密集的区域，占川渝两省市和西部12省市区的81.8%和17.6%。

(二)规模结构。

川渝城市群城镇规模等级体系不尽合理，尚处于初级发展阶段，经济、人口等要素一味地向成都、重庆聚集，而周围城市的规模相差甚远(见图1)。以下分析采用全国第六次人口普查数据，城市规模指市辖区城镇人口，城市等级划分即:≥500万人为超大城市，100万～500万人为特大城市，50万～100万人为大城市，20万～50万人为中等城市，＜20万人为小城市。

图1 川渝城市群城市等级与分布

城镇空间布局呈现双核特征。2010年，市辖区城镇人口500万以上的超大城市占总数的7.4%(见表1)，占比偏多，其市辖区城镇人口超过总市辖城镇人口的2/3，首位度过大，集中性极强，具有名副其实的核心地位，而且二者各霸一方，对川渝城市群空间形态都有着重要的影响。川渝城市群处于极核集聚阶段，扩散效应明显不足，限制了大城市的集聚，延迟了特大城市的形成。缺乏100万～500万人的特大城市，城镇体系不完整;大城市占城市总数的1/3，占比偏小，市辖区城镇人口近1/4，承载人口有限。中小城市多而吸纳能力差。中等城市占总数的44.4%，小城市占14.8%，加之建制镇更是为数众多，而中小城市人口分别占7.7%和0.9%，吸纳能力弱小。

表1 川渝城市群城市辖区城镇人口规模等级构成(2010年)

(三)功能结构。

川渝城市群2012年三次产业结构比重为11∶53∶37，总体呈“二三一”格局，处于工业化中期的快速发展阶段。

1.城市间三次产业结构差异明显。重庆和成都市的第一产业比重低于城市群平均值(见表2)，第三产业比重高于城市群平均值。其他13个地级城市的产业结构层次普遍较低，而且与重庆和成都相距甚远;近些年注重投资项目，发展工业，以此为主导产业，大大拉动了当地GDP;而城市服务功能缺乏，三产比重很低。

2.城市间具有一定的职能分工。根据四川14个地级市辖区和重庆市辖区2011年各行业(不包括农业)从业人员数值，计算出各市辖区各行业的区位商。通过不同产业在某一城市(市辖区)的区位商比较，可以说明各行业在该城市中的地位，各城市在城市群中的功能差异与分工。重庆的采矿业、传统及现代服务业均有发展。成都的产业层次较高，服务功能较强，科技服务突出，现代服务业为主，制造业具有一席之地。自贡的盐矿开采及加工、金融业比较集中。泸州基本公共服务和行政管理方面的行业集中。德阳和绵阳的制造业、信息服务业相对发达，绵阳的科技服务功能较强。遂宁、内江除公共服务行业以外，教育、信息服务方面也有特色。乐山的采矿和电力燃气水供给的区位商高。南充和资阳的金融业区位商高，南充的教育及其他公共管理和服务业和资阳的文体娱乐、信息服务、制造业(汽车)等也集中分布。眉山和雅安的信息及部分公共服务业具有一定优势。宜宾制造业(造酒、能源)的区位商高，其次金融、交通运输等服务业也较集中。广安的采矿、信息服务、金融和教育区位商高，具有优势。

3.职能分工尚不尽合理。目前，多数城市职能较综合，有雷同现象，分工不尽明确，特色不够显著。川渝城市群缺乏合理的产业分工与专业化协作、错位发展与差异化竞争。两地中央所属大企业、国有企业和国防科技企业数量众多，非公有制经济薄弱，企业之间横向联系较少，在招商引资方面存在恶性竞争、产业趋同化与重复建设。城市间协作意识差，配套能力弱，产品链条短，制约了城市生产要素资源的有效配置。

表2 2012年川渝城市群各地级(或以上)城市区域三次产业增加值及其占比

(四)空间联系。

本研究根据城市间长途客车和列车来往班次数据，运用社会网络分析工具，从交通联系角度对川渝城市群的空间联系进行如下分析。

图2 长途客车网络可视化结构

图3 列车网络可视化结构

1.初步形成联系网络。以川渝城市群15个地级(或以上)城市长途客车和列车对开班次量作为原始数据，采用Ucinet软件生成了该区域长途客车和列车网络的可视化结构(见图2、图3)，并计算得出长途客车网络密度(0.7238)、列车网络密度(0.3095)，①网络密度描述了网络中各成员结点之间关联的紧密程度，定义为网络中城市结点间实际拥有的关系数与理论拥有最大关系数的比值，可以刻画网络中现存经济联系分布与整体完备联通图间的差距程度。目前尚以公路客运为主，高速铁路、城际客专建设处于起步阶段，铁路客运网络化程度较低。总体而言，德阳、绵阳、乐山、资阳、遂宁、眉山和雅安与成都的联系更为紧密，南充、广安、内江、宜宾、泸州、自贡与重庆的联系比较频繁，其实，遂宁、自贡、内江与成都和重庆的联系大致相同，受力比较均衡。两个区域之间的“夹缝”城市实力相对弱，横向联系不明显，不利于核心城市的功能扩散及区域经济的协调发展。

2.空间联系不平衡。通过Ucinet软件进一步计算，可以得到川渝城市群节点城市交通网络中心性的测度结果(具体数据略)。②包括:(1)点度中心度，衡量一个城市与其他城市交往关系的能力，数值越高，则该城市结点处于网络较中心的位置。(2)中间中心度，衡量城市在空间经济联系上对其他城市的控制，即对资源控制能力的程度，表示结点成员在多大程度上是网络中其他成员的中介，如某结点城市位于与其他城市点最短路径上，则该城市具有较高的中间中心度。(3)接近中心度，是用距离概念来测量某一结点城市的中心程度，数值越高，则它与其他城市之间的通达性越好，联系程度越紧密，受其他节点的影响控制程度越小，核心作用也越强。处于点度中心度、接近中心度以及中间中心度排位前列的节点就是在交通及经济联系网络中处于中心位置的城市，重庆和成都的各项指标都很突出，而具有次级中心雏形的自贡、绵阳、泸州、南充等城市的优势还不明显和稳定，随着排序向后，其他城市的重要性更加减弱，可见，川渝城市群的联系网络尚不健全，分布不够均衡。

(五)生产生活生态空间利用。

1.城镇化空间快速而低效扩张。近10年以来，川渝城市群城镇空间需求增长强劲，扩张迅速。2000～2010年，15个地级(或以上)城市建城区面积年均增长速度为8.79%(见表3)，占市辖区面积由2000年的2.3%增加到2010年的4%，人均建成区面积由55.1平方米增加到83.9平方米。然而，若干市区县土地利用规划滞后于城镇规划，土地利用规划指标常常被超前突破，土地城镇化速度明显快于人口城镇化。行政主导型投资过热也是造成城镇空间快速扩张的原因，而且还造成土地粗放利用和城镇空间的低效扩张，建设用地多以外延拓展为主，利用不够充分，产出效益较差。2008年上海、北京、天津GDP的土地产出率都在每平方公里2450万元以上，重庆只有373万元/平方公里，成渝城镇密集区平均536万元/平方公里。①谭敏:《成渝城镇密集区空间集约发展综合协调论》，2011年博士论文。其中以工业用地的利用最为明显。

表3 川渝城市群市辖区和建成区面积的变化 平方公里

2.耕地同步减少。与建设用地快速增加同步，耕地资源的持续减少是川渝城市群近10年左右土地利用格局演变的主要特征，建设用地扩张属于耕地高消耗类型，占用耕地情况严重。从1996年和2008年普查数据看，川渝两省市耕地面积(大部分位于城市群区域)由916.9万公顷减少到818.3万公顷，年均下降8.2万公顷，速度约为1%，人均耕地面积从2000年的0.082下降到2011年的0.075公顷，相当于全国平均水平的83.3%，临近国际公认的耕地警戒线水平。更为严重的是城镇扩展占用的城镇边缘耕地常常质量优良，挖掉大片良田、园林导致耕地质量下降。农村土地利用和集约化程度也不高，经营粗放，耕地撂荒，居民点布局散乱，占地多。

3.生态空间保护有待加强。长江水系各城市建设具有防洪功能挡墙式岸线，使原有沿江岸线的生态功能退化。城市建设忽视复杂的地形地貌，导致对山体和水系破坏、对自然生态系统及其功能程度不等的损伤等问题，绵阳、雅安、乐山、宜宾等盆周山地是重要的水资源补给区和森林生态系统、生物多样性保存最完整的区域，能矿资源产业开发挤占了宝贵的生态空间，给水土保持、森林和生物多样性的保护埋下隐患。总体而言森林生态功能减退，原始林、混交林、成熟林的比例不断下降，森林生态系统稳定性较差;林相单一，生物多样性和抵御虫害能力、水土保持功能不佳。

二、发展条件

(一)优势条件。

1.战略地位重要。川渝城市群位于我国西南地区，是东西结合、南北交汇的节点和走廊，相对广大西部内陆区位条件得天独厚。东出三峡，进入湘鄂，沿着长江而下，可与发达的长三角直接联系;西邻青藏高原，成为内地进出西藏的门户和西藏的后方基地;南望云贵高原，往东南方向连珠三角抵南海，往西南方向下东南亚、南亚;北依秦巴山地，接陕甘宁青新之气，对西部大开发特别是云贵藏青甘等省区经济社会发展具有依托作用。该区域地处长江流域上游区段，三峡库区水土保持生态功能区、川滇森林生态及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区等分布于此，流域生态系统保护、水源涵养和水土保持、生物多样性保护等生态功能突出，直接关系到长江流域中长期生态安全。

2.自然资源丰富。川渝城市群及其周边区域水资源、天然气、铝土、钒钛、盐卤等矿产资源、生物资源、旅游资源富集，品种多，储量大，具有较大开发潜力。水资源总量位居全国前列;水能资源蕴藏量巨大，可开发水能资源约占西部的33%和全国的27%。天然气储量和产量居全国之首，四川盆地天然气储量占全国的60%。稀土储量居全国第二，铝土矿、硫铁矿储量分别占全国的1/4以上，铜矿储量占全国1/3，磷矿储量占全国2/3，锰矿、铅锌矿储量分别占全国的1/5，且多种资源的组合配套好。该区域是平原丘陵生态系统向高山高原生态系统急剧转化地带，是我国生物多样性的重要富集区域和世界25个生物多样性热点地区之一、我国乃至世界珍贵的生物基因库之一;动植物种类最多、最齐全，拥有国家一二级保护动物17种和72种，鱼类种类约为全国淡水鱼种数的2/5、长江鱼类的2/3;拥有4000多种植物资源，其中国家重点保护植物50多种。自然景观丰富多彩，拥有世界遗产和世界级地质公园6处，是具有国际影响力的旅游资源富集带。

3.地理环境良好。川渝城市群坐落于四川盆地腹地及长江黄金水道沿岸，四川盆地自然环境良好，自古富庶，早有“天府之国”的美誉。区内河流众多，雨量充沛，气候温和，水热资源匹配，土地肥沃，物产丰富，地形地貌以平坝和丘陵为主，地质条件可以满足城镇密集建设与发展的客观需求，是西部地区仅有的适于人口和城镇集聚发展、空间尺度适中的区域之一。

4.历史文化厚重。先秦时期以重庆为代表和以成都为中心的巴、蜀二国，在2000多年的发展历程里，曾创造了繁荣并领先的辉煌历史和灿烂文化，在中国上古三大文化体系中占有重要地位，给川渝城市群合作发展提供了重要依托和厚实的积淀。川渝两地文化背景和历史脉络相近相通，渊源悠久，彼此联系千丝万缕。1997年前，川渝同属一省，在社会文化、经济生活各个方面都紧密相关，经济布局上也体现着互补性。因此，当下的行政区划不应该也不能割裂川渝的天然联系。

5.形成了一定的经济基础与人口规模。目前，川渝城市群是西部的经济高地，地区生产总值占川渝总量的91%，占西部地区的28.2%。人均GDP为35 275元，明显高于川渝两省市和西部平均值。这里还是西部城镇和人口集中分布区域，总人口占川渝两省市的82.6%，占西部地区的25%;2010年，区域城镇化率46%，市辖区城镇化率66%，也高于川渝两省市和西部整体情况。中心城市的竞争实力得以增强，国家级高等院校和科技研发力量等优质要素向重庆、成都等地集聚。交通基础设施条件大为改善，初步形成了铁路、公路、水运、航空、管道、信息六位一体的现代立体高效通道网络，长江上游—成渝—宝成水陆结合的综合通道，既可以与长江中下游联系，也可以通过渝化铁路更便捷地连接珠三角，成为西部乃至全国陆上、水上、空中联系的重要纽带。

(二)不利条件。

1.生态环境容量有限。四川盆地的范围与容量有限，盆周山地的承载能力较小，况且，川渝城市群地处长江上游生态屏障的重要组成区域，生态环境容量是有限的。由于多年来经济和人口的膨胀，带来不容忽视的生态压力与环境污染。近年来发生在西边盆周山地及邻近区域的几次地震就说明生态环境约束日益明显，那里并不适宜大规模的开发建设与人的居住，或者说已不能承受简单粗犷的开发方式，需要以科学的态度来审视和评价当地的资源环境承载力到底多大，能够集聚多少人口和城镇，怎样进行空间布局。

2.区域经济发展水平仍然偏低。川渝城市群地处内陆，地理位置相对偏远，远离沿海港口和现实开发热土，参与全球经济的能力较弱，拓展对外开放难度较大，区域经济发展和对外开放水平等仍然偏低，技术创新能力不足。2012年，人均GDP比全国平均水平低3050元;外向型经济发展较晚，步履缓慢，进出口总额1113.1亿美元，只占全国总量的2.9%，人均进出口额不到全国均值的一半。城镇化进程也还有较长的路要走，2010年，城镇化水平低于全国平均值近4个百分点。

3.城市群合作治理欠缺。发展市场经济的时间、深度、效果都亟待扩展和强化，公平竞争、规范有序的市场体系还未最终形成。川渝城市群原本是“一家”，随着重庆直辖，便跨越两个省市行政单元，行政成本大增，城市群协调发展的难度上升。该区域政府间的合作意识淡薄，大多停留在概念层面，缺乏实质性内容特别是合作治理的体制机制。相反，地方保护和壁垒限制了市场范围，造成对资金、技术和人才等资源的激烈竞争。

4.城乡二元结构明显。除几个大中型城市外，川渝城市群的广大区域呈落后状态，城乡二元结构明显，统筹协调面临着矛盾和挑战。2012年，各地市农民人均纯收入一般7000元上下，人均生活消费支出4000～5000元左右，大多数低于全国平均水平。城乡基本公共服务差距较大，农村的交通运输、文化教育、医疗卫生等社会事业还比较落后，统筹城乡改革发展任务繁重。

三、发展思路

(一)总体思路。

——生态优先。树立生态立市立群和环境优先的理念，使城市化与资源集约利用、生态环境保护建设协同发展，推动绿色经济、循环经济，走出一条西部特色城市化道路，建设长江上游生态文明型城市群。贪大求全式的过度开发退出那些极为敏感或不堪重负的区域，并人为地进行生态建设修复。节约集约利用水、土地、能源、矿产等资源，减少对生态环境的占用和破坏。大力保护环境，治理污染，特别是水体环境保护和水污染的治理。

——紧凑布局。既为加快城镇化、工业化发展留足空间和提供保障，也要有效化解城镇作为资源消耗主力之一所带来的负面影响。推行紧凑型、集约型城市化模式，尽可能在地势平缓、地质构造适宜的区域集聚人口和城镇。

——开放融合。搭建对外开放平台，畅通南向、东向、西北向对外大通道，改善对外开放的区位条件，构筑内陆地区对外开放高地，特别是向西大开放的基地和交通枢纽，重庆率先建设成长江上游综合交通枢纽和国际贸易大通道及对外开放的重要门户。加强与东盟、南亚、中亚和港澳台等周边区域的经济技术交流，大力发展对外贸易，促进出口产品结构转型升级，鼓励优势企业“走出去”，探索内陆地区对外开放合作新路子。积极引进国内外投资，重庆建成内陆出口商品加工基地和扩大对外开放的先行区。加强与主要经济区合作，积极发展面向西北地区的经济联系;大力开拓东盟市场，构建面向东南亚、南亚重要出口基地和物流基地;加强与长江三角洲地区的合作;参与泛珠三角合作。

——网络联系。重视促进区域一体化建设，密切和搞活城镇间的经济联系，完善网络结构，最终形成高整合度的多中心协同发展的网络化、开放性城乡互动系统。培育重要节点城市，加强网络联系。强化内部联系轴线。加快城乡一体化发展。

(二)优化生产生活生态空间结构。

1.根据资源环境承载力确定开发与保护的空间结构。必须打破行政界线，站在更高的层次和更宽广的范围里审视川渝城市群区域的自然属性、开发内容、功能地位，特别是流域、山地等生态系统的重大意义;根据资源环境承载力中的“短板”因素统筹考虑区域内不同空间的土地利用、开发强度、人口规模、经济规模、产业结构等;制定城市群层面的空间管制规划，划定生态红线及保护区等重要生态功能单元、生态廊道、生态保育区和城镇建成区绿地，维持生态系统的稳定和完整性。

2.城镇化空间小幅扩展。在人口密度、经济密度和城镇密度已经较高的情况下，川渝城市群未来城市化空间应总体控制，小幅扩展，着力于提高空间利用效率。根据川渝两省市的主体功能区规划，以现有工业和城镇基础较好的重庆主城区、成都都市区、德阳、绵阳、宜宾、泸州市区等为一级或二级中心，依托长江黄金水道及主要陆路交通干线，大体使重庆一小时经济圈、成都全市域、绵德成眉乐、川南、渝广南一带以及资阳、内江、自贡、遂宁等市区和部分市县成为产业、人口和城镇的主要集聚地。

3.构建农产品主产区为主体的农业空间格局。按照川渝两省市的主体功能区规划，以基本农田为基础，构建以盆地中部平原浅丘区、川南低中山区、盆地东部丘陵低山区、盆地西缘山区农产品主产区为主体的农业空间格局。推进发展现代农业，培育一批现代畜牧业重点县、现代农业产业基地强县和林业产业重点县。努力提高农用土地产出效益。

4.严格划定和保护生态空间。争取扩大绿色生态空间范围。处于盆周边缘山地的大多县市自然条件恶劣，自然灾害频发，须大力实施生态保护和建设重点工程、防灾减灾工程。我国亚热带西部——四川盆地原始常绿阔叶林的主要分布区，须切实加大生物多样性保护的力度。以长江、嘉陵江、岷江等主要江河水系为骨架，全面推进长江上游生态屏障建设。

(三)形成产业功能分工协作。

1.加强装备制造、高技术、国防工业等方面的分工协作。加强重大装备的研发和制造，提升关键零部件配套、加工和集成水平，加快建设全国重要的重大装备制造业基地，形成以重庆和成都为中心，沿长江、成绵乐、成南(遂)渝、成内渝线集聚发展的空间格局。立足现有基础，加强协作配套，推进产业集群，建设全国重要的汽车摩托车整车及零部件生产研发基地，形成以重庆、成都为主体，周边地区协作配套的发展格局。整合资源，完善创新和服务平台，建设国家重要的电子信息产业基地，以重庆两江新区等园区为主体，建设国家重要的笔记本电脑、通信产品等生产基地;依托成都、绵阳、广安、遂宁、自贡、乐山高技术产业园区，重点发展软件、集成电路、网络通信、数字视听和数字医疗等。依托成都民用航空产业国家高技术产业基地，在重庆、成都、绵阳重点发展航空航天产业集群。

2.注重现代服务业的合作。依托交通和通信基础设施网络，合作共建以重庆、成都为枢纽，以区域性中心城市为节点，以物流园区为载体，以第三方物流企业为支撑，“水陆空”结合的现代综合物流体系。提升重庆、成都区域性金融中心功能，构建辐射西南地区金融服务网络，形成统筹城乡的金融产业体系，共同争取设立区域性地方银行。巩固和提升重庆、成都的区域性商贸中心地位，依托“中国西部国际博览会”、“中国重庆投资洽谈暨全球采购会”等品牌，提升国际会展功能。以重庆、成都为核心，打造区域性旅游集散中心，积极开发长江三峡国际黄金旅游带，以重庆—遂宁—南充为主的人文遗迹旅游带，以绵阳—成都—乐山—宜宾—泸州为主的历史文化旅游带，以成都—内江—自贡为主的自然风光旅游带。

3.密切特色农产品种植的合作。建设川西平原和沿长江、成遂渝、成内渝、渝广南发展带的优质稻、玉米、小麦、蔬菜生产基地、成都、眉山、资阳、南充、广安等地的优质柑橘基地，以及优质商品猪和肉(奶)牛、肉羊生产基地等。

(四)完善城乡建设体系与布局。

1.健全城镇规模等级体系。发挥双核引领作用，强化成都、重庆的综合实力、创新功能与合作，提升其聚集、带动和辐射能力。选择培育特大城市和大城市，增强承接超大城市的扩散和辐射能力及对区域经济的领导能力，绵阳、南充、泸州、乐山、自贡等城市作为次一级增长中心，应适当扩大城市规模，完善城市功能，加强与周边中小城镇的联系互补。重视发展并完善中小城市功能，扩大集聚人口的规模，加强与上一级城市和下一级城市或城镇的衔接传递与交流协作。总之，坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成以特大城市和大中城市为主体、小城市和城镇合理发展、连接乡村的梯度分布城镇体系，将中心地区的结构升级依次扩散到外围。

2.优化城镇空间布局。在充分发挥重庆、成都两个特大城市的中心作用和辐射、扩散潜能的基础上，以高速公路、城际列车及黄金水道为轴线，主要形成五条城镇密切关联、密集分布的次级条带，推动川渝城市群的网络化发展。成德绵乐是四川省城镇发展主轴，相对成形和成熟，周边城市应与成都市规划进行衔接，形成分工合理、联系紧密、良性互动的具有国内外竞争力的产业与城镇集聚轴带。成都与重庆之间的联系轴带南北两条已现雏形，一是长江沿线，包括重庆、江津、泸州、宜宾等城市，进一步增强内聚性，培育成为长江上游、川渝城市群南部重要的产业和城镇集聚轴带;二是川东北向渝西北过渡轴带，包括成都、南充、广安、合川、重庆等，着力提高资源就地加工和开发利用水平，加快建设西部重要的能源化工基地和农产品深加工基地。成都与重庆之间另外两条次级城市带分布于经济联系薄弱的中间区域，一条是成内渝城市带，包括成都、资阳、内江、自贡、永川、重庆等城市，另一条是成遂渝城市带，包括成都、遂宁、重庆，注重成都和重庆进行产业、基础设施等多方面对接，力争取得合作共赢的新成果，培育成为连接双核的新兴产业与城镇集聚轴带。

3.统筹城乡发展。坚持以城带乡，加快城乡一体化步伐，破除城乡二元结构，促进城镇化和新农村建设协调发展。深入推进重庆、成都国家统筹城乡综合配套改革试验区建设，为全国城乡统筹发展提供示范。统筹城乡规划，优化城乡土地利用结构。统筹城乡建设和管理，促进城乡基础设施与基本公共服务共建共享，推动城镇交通、供水、电力、电信、环保等公共设施网络向乡村延伸;建立城乡统一的就业服务、社会保障、社会救助等社会框架和保障体系，促进城乡居民在就业、就学、就医等方面享受同等待遇。

(五)强化城市群的协调治理。

1.建立政府间联合的组织制度。以政府间合作为主导，联系并引导其他的治理模式和活动，为民间组织发展提供有利的环境条件，同时加强以规范性、自律性建设为主的间接管理，妥善处理各方利益。建立健全联合制度与机构，两省市主要领导定期参加联席会议，磋商事关城市群发展的重大战略问题，研究确定区域合作的总体要求和重点事项;15个城市组成市长级别的协调机构，具体负责落实共同意志的合作事项，制定城市群发展总体规划，推进各专项规划的出台并实施。

2.培育多方主体参与城市群治理。增强公众在城市群建设和管理上的知情权，倡导多主体广泛参与、自下而上的治理活动，大力发挥民间力量的潜能、政府和市场之间桥梁纽带作用。通过契约加强各类企业、区域性行业协会、商会、研究机构、公民社团、非营利组织等互动合作和高效运转，解决跨区域政府共同关注的公用事业建设、环境保护和公共卫生、公共安全等问题;促进区域产业一体化及合理布局，共同制定区域行业发展规划等;利用发展论坛等平台，为政府决策提供咨询。

3.合作共建重大基础设施项目。交通通讯、水利基础设施、能源保障等方面均要体现区域一体化发展的要求，统一规划，统一管理，统一调配。在项目的立项、实施上，城市各方联手合作，建设以重庆、成都为枢纽的内畅外联、通江达海抵边的水陆空结合的交通网络;共享长江水道资源;降低城市群内部交通收费标准。巴山蜀水的传奇需要川渝共同维护，及时启动重点生态工程，实施天然林资源保护二期工程、新一轮退耕还林工程、新的长江上游防护林工程、地质灾害综合治理专项工程及生物多样性保护、森林经营等工程。

4.合作共享社会与管理资源。在制度设计层面下功夫，逐步实现川渝城市群管理制度对接。探索建立城市群内人口合理流动机制，实行均等、统一互通的医保、社保、户籍等社会管理制度。四川的高等教育和职业教育学科门类齐全，在全国也具有重要地位，而重庆在应用型、技能型人才培训方面有较大优势，要积极探索开放型、产业化的发展模式，整合共享人才培训优质资源。加强信息资源共享，合作共建统一、公开的信息平台。共同监督，联合执法，保证市场合作的成效。

四、政策措施

(一)充分发挥空间规划的指导作用。

城市群发展是综合性问题，迫切需要协调各部门职能，整体规划，有序推进。全国城镇化工作会议提出“建立空间规划体系，推进规划体制改革”，空间规划对川渝城市群未来发展将起着指导性作用。首先，根据全国和重庆市、四川省主体功能区规划的要求，划定哪些县可以开发，哪些县限制开发，哪些县需要保护;在此基础上，制定以县域为单位的空间规划，进一步划定哪些范围适于城镇建设，哪些范围适于产业开发，哪些范围适于生态保护等;随后，在不同用途的范围内分别制定专项规划。政府通过空间规划，合理供给城市用地，压缩工业用地数量。

(二)促进形成区域统一市场。

加快转变政府职能，减少和规范行政审批，扩大县级政府经济社会管理权限，支持重庆两江新区在行政管理体制改革上先行先试。加大国有大中型企业改革力度，支持非公有制经济发展，培育壮大一批在全国有影响的民营企业。强化市场合作，从制度上破除妨碍生产要素和商品自由流动的壁垒，制定减免税收、价格控制等政策措施;减少市场运行的交易成本，构建统一的市场准入标准和市场执法标准，促进商品、资金、劳动力、技术信息的交流，实现各种要素的优化组合和功能互补，充分发挥市场机制在区域资源配置中的决定性作用。

(三)进一步加大基础设施建设力度。

进一步加大基础设施的建设力度，继续提升区域内外部通达性，健全城镇生产与生活基础设施。区域内的交通主要包括成都、重庆双核间、双核至其他城市间的快速通道(城际铁路和高速公路网)。区域的外向通道包括干线铁路和高速公路，即增强沿江铁路运力，重庆到昆明的铁路和泛亚铁路接轨，从呼和浩特经陕西、四川至云南再到越南河口的高速公路和东南亚接轨等。提高长江干流航道通航等级，发展铁水联运。

(四)创新人口落户城镇的制度措施。

川渝城市群双核之外的其他大中小城市城镇的人口规模有待大幅扩充，促进农业转移人口市民化，为其尽快落地提供便利、有效的制度措施。推动户籍制度改革的各项政策落到实处，全面放开大中小城市和城镇户籍限制，确保有意愿的农民工顺利落户。实施鼓励农民到城镇落户的土地权益处理的配套政策。创新基本公共服务向城镇常住人口覆盖的体制机制，把进城落户农民纳入社会保障体系，逐步消除与户籍挂钩的基本公共服务制度。加大力度建设公共租赁住房(含廉租住房)，尽最大可能定向帮助农民工解决部分实际困难。

(五)开拓多元化投融资渠道。

政府应尽快搭建能有效发挥各方面作用、可持续的投融资平台。大幅调整财政支出结构，逐年增加各级财政对省际、市际、县际等城乡基础设施建设的直接投入;加大对基本公共服务的支出力度，按照党的十八届三中全会“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”的思路，随着中央在社会保障、基础教育等公共服务领域将担负更多责任，省市政府腾出的财政资源可以更好地弥补市县基本公共服务的不足。创新融资方式，在“防控债务风险”的同时，有限度地使用地方债券发行管理手段;运用政策性金融工具的保障和撬动作用;鼓励、吸引社会资本参与城乡交通、市政等基础设施建设运营，将政府补贴、项目特许经营权、土地开发权益等与建设项目有机组合。

略)