建立健全支持我国经济转型升级的现代金融体系——十八届三中全会金融改革方面精神的解读及相关思考*

国家行政学院经济学教研部 董小君

改革开放35年来，我国金融改革主要是围绕经济改革的内在逻辑，不断发生变化与调整。我国经济快速发展的一个重要原因就是金融体制改革为其提供了一个基本适应的金融制度安排。通过一系列金融体制改革，基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的金融机构体系、金融市场体系、金融宏观调控体系和金融监管体系，满足了国民经济发展对金融体制改革提出的紧迫要求。金融配置资源和服务实体经济的能力大幅提升。如果说，上一轮金融改革，是服从于经济总量导向的经济体制改革，主要侧重于建立金融体系框架，发展金融规模(1978～2012年期间经济总量增长了143倍，相应地，中国的金融资产总量上涨了700多倍);那么，新一轮金融改革，则是围绕中国经济转型升级来展开，重点是要构建制度、完善市场、提高金融资源配置效率与金融服务实体经济的功能上来。即:新一轮金融改革作用是支持经济转型升级，作为经济改革的重要环节需要同时与财税体制相配合，形成协同效应。党的十八届三中全会对中国下一步的金融改革提出了明确方向，未来改革将从以下四个方面向纵深方向推进。

一、放松金融管制:让市场在金融价格形成中起决定性作用

根据爱德华·肖(E.S.Shaw，1973)和罗纳德·麦金农(R.I.Mckinnon，1973)的理论，中国存在以金融管制代替金融市场机制的“金融抑制”现象，主要表现为对利率和汇率的管制。资金价格管制的出发点是为了能够迅速动员储蓄、集中力量“办大事”的前一阶段经济增长的要求。这种政府干预金融资源配置，造成金融体系内的资本匮乏与资本低效率配置并存现象。针对“金融抑制”，麦金农提出了他的“金融深化”理论，其主要思想是:放松政府部门对金融体系的管制，以金融自由化的方式实现金融深化、促进经济增长。

我国未来经济转型升级与城镇化进程推进的基石源自有效且富有弹性的金融体系。而目前我国主要金融资源为国有及国有控股金融机构所垄断，金融资源价格受到政府管制，这造成了资源配置的不公与效率缺失。金融改革本质就是市场化，要让市场发挥作用。金融价格形成机制的市场化。利率、汇率和国债是引导资源优化配置进而提高全要素生产率的重要市场指标，是引导金融资源配置的有效市场信号，形成市场化的利率汇率水平和国债收益率曲线，对于促进经济转型具有深远意义。三中全会提出“人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。”这正是从金融抑制走向金融深化，在金融领域发挥市场决定性作用的具体体现。

一是加快推进利率市场化。利率反映了资金的成本，在过去10年中，中国的利率被人为压低，一直处在较低的水平上，并以此来维持人民币汇率基本稳定。如果中国利率市场化改革进一步加快，维持汇率稳定的成本就可能上升，因为中央银行在大量购入外汇的同时，也增加中国国内的货币供给。中央银行对利率管制，出于两个目的:一是保证商业银行的息差利润，二是来阻止国外热钱的流入。“金融抑制”造成我国储蓄回报率过低——有时会低于通胀率，从而使企业获得的资本价格相对便宜——人为压低了企业的贷款利率，将收入从家庭部门转移到企业部门，由此而造成的生产过剩不得不通过出口消化。1996年以来，我国利率市场化改革不断稳步推进。主要进行方式是“先外币、后本币;先贷款、后存款;先长期、大额，后短期、小额”。外币利率的市场化起于2000年9月21日，主要包括两方面，一是放开外币贷款利率，二是放开大额外币存款利率;直到2003年11月，小额外币存款利率下限才开始放开。存贷款利率的市场化始于1987年1月，商业银行可以按照国家规定的流动资金贷款利率为基准上浮其贷款利率，浮动的幅度最高不能超过规定利率的20%。至2004年为止已经实现了存款利率“放开下限，管住上限”的既定目标。2013年7月20日全面放开金融机构贷款利率管制，但存款利率上限仍然没有放开。从国际上的成功经验看，放开存款利率管制是利率市场化改革进程中最为关键、风险最大的改革。

利率市场化改革的精髓并不是改变利率，而是转移利率的决策权，即从央行转交到金融机构。可以说，利率市场化实际上是对政府放权的倒逼，通过政府与市场的“金融分权”，资金价格(利率)的确定将发生两个重大变化:一是利率决定机制的市场化。即指利率的高低、利率的期限结构、利率的风险结构都由金融机构自主定价。在一个市场化的利率体系中，利率水平能够准确、有效、迅速地反映资金供求双方的力量的对比，从而能够实现资金的最优配置。二是利率干预机制的市场化。即央行不再通过行政命令来干预利率，而是运用再贴现率或公开市场操作等货币政策工具，改变金融市场资金的供求平衡，来引导市场利率。

存款利率市场化会通过四条不同的路径提高资金配置效率。一是提高我国城乡居民资产性收入的水平，拉动内需。截至2013年5月底，我国个人存款余额为44.17万亿元。照此存款余额计算，利率市场化完成后，如果存款利率提高1个百分点，那么存款利息每年能多出4417亿元。这些新增居民收入可用于扩大居民消费。二是利率上升有助于降低储蓄率，因为金融抑制降低了储户的回报(拉迪，2008)，在低利率的环境下，中国储户需要进行更多的储蓄，才能积累所需的应急资金(内伯，2011)。三是贷款利率上升有助于抑制产能过剩。以银行信贷为主的金融资源有相当比例配置在效率低下的部门，而大量成长性良好的市场化企业往往缺乏金融支持。金融资源的错配和扭曲加剧了传统部门的产能过剩，抑制了市场化企业的成长。四是利率市场化能够缓释“金融脱媒”。近年来，我国影子银行爆发式增长与存款利率上限管制高度相关。由于银行存款利率被压制在一个很低的水平上，我国居民存款利息率比起物价水平一直处于负利率状态，为了将手中的闲置资金盘活，居民选择了比市场利率高的银行个人理财产品以及信托产品。

利率市场化是一个国家金融市场化过程中的关键一步，这一过程充满风险。世界银行研究发现，在调查的44个实行利率市场化的国家中，有近一半的国家在利率市场化进程中发生了金融危机，如东南亚、拉美地区、日本等。在这里，建立存款保险制度和金融市场退出机制等配套改革，是利率市场化稳步推进的关键。这也是三中全会所要求的。

二是完善人民币汇率市场化形成机制。所谓人民币汇率市场化，就是指人民币与外汇的兑换比率，由外汇市场上外汇(或人民币)的供给和需求关系决定。1979～1994年，人民币汇率制度经历了由单一固定汇率到官方汇率与市场汇率并存的双轨汇率制度，再到有管理的浮动汇率制度的沿革演变。东南亚金融危机的爆发，对人民币汇率制度而言是一个转折点。正是因为人民币不贬值的承诺，使中国的汇率制度从有管理的浮动，转向实际上钉住美元的汇率制度。2005年7月21日，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。人民币汇率不再钉住单一美元，而是按照我国对外经济发展的实际情况，选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。

尽管1994年中国就建立了以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度，但是，长期存在着较大的经常账户顺差，造成中国银行间外汇市场的美元供给持续大于需求，从而不断推低美元价格，表现为人民币对美元汇率的单边升值。人民币汇率升值不利于出口增长，国家为了实现较高的经济增长率，就必须有较快的出口增长，要有较快的出口增长率，就必须维护人民币汇率基本稳定。在这种情况下，人民银行不得不进入外汇市场购买美元，以平衡供求、稳定价格(王宇，2013)。①王宇:《中国利率汇率市场化进程加快》，载于《西部金融》2013年第8期。人民银行为购买美元而被动投放基础货币。外汇储备增加越多，人民币的发放增长越快。因为，官方储备是由货币当局购买并持有的，其在货币当局账目上的对应反映就是外汇占款。当国家外汇储备迅速增长时，为了保证人民币汇率的稳定，货币当局必须使用金融工具，如正回购、发行央行票据等手段来对冲过多的外汇占款。而近年来，面对外汇储备的迅速增加，央行除了正回购、发行央行票据来对冲外汇占款之外，已没有足够的金融工具可用，也没有有效的资产来对冲过多的外汇占款，显示出对外汇储备超常增长的无奈，甚至在某种程度上陷入了进退两难的境地。这样一种货币供给方式既影响了货币政策独立性，也造成潜在的通胀压力。人民币汇率市场化，人民币汇率弹性增强，即汇率的稳定性降低，则有利于改变人民币单边升值的局面，促进人民币双边波动的形成，对于改善我国的外贸进出口状况、抑制通货膨胀和资产泡沫等都具有积极意义有利于解决这些问题。近年来，随着人民币汇率双向浮动，中国经常账户顺差开始减少，国际收支正在向均衡的方向调整。

三是健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。国债是我国债券市场的主体和核心。对一个国家来说，国债是政府一项重要的融资工具。对于投资者来说，国债又是一项重要的投资工具。国债要成为调节市场组合、规避市场风险的一个重要手段，必须有一个反映市场供求关系的国债收益率曲线。由于我国金融市场还不够发达、利率还没有完全市场化等原因，我国国债收益率曲线无法完全体现市场信息，无法及时、准确地预测未来经济的发展。

党的十八届三中全会的决定把健全反映市场供求关系的国债收益率曲线提升到一个新的高度，这表明在利率市场化进程中，央行和财政部正努力把国债收益率作为市场基准利率来培育。

在利率市场化较为发达的国家，国债收益率曲线是几乎所有金融产品的定价基础。作为金融市场的定价基准，国债收益率不仅是市场利率的基准，也是国家宏观调控的重要工具。在发达国家市场，央行不能放任中长期利率价格的变动，一般会通过公开市场操作来买卖国债，形成市场对中长期利率的预期，不同时期的收益率绘成曲线，构成一个国家的中长期基准市场利率。以美国市场为例，由于美元是世界货币，国际上的交易惯例是按照评级来的，美联储也是按照市场化的手段来对美国国债收益率进行调整。美国国债收益率上升，常常表明经济整体发展状况良好，资金会从国债市场流出，反之则是资金从股票、黄金等其他资本市场流入国债市场，显示出经济处于相对弱势的阶段。国债收益率曲线是整个经济面的“脉搏”。一年期以内的国债收益率反映的是资金面，十年期以上国债收益率反映的是经济基本面，中间期限则是政策面和经济面结合的反映。

二、建立多层次金融体系:满足不同类型实体经济的金融需求

无论是英美的市场主导型金融体系，还是德日银行主导型金融体系，都是适合本国经济快速发展的金融体制。新中国成立以来，我国的金融体系是基于推行国家工业化和“重工业优先发展策略”的内生出来的一种制度安排，这是一种供给主导型的制度安排。这种金融制度安排不是基于解决实体经济融资难题的一般逻辑发展的，其目的是为发展重工业筹措、配置资金。为了动员和支配全国的金融资源，改革开放初期，全国建立了一个以四大国有银行为主体，以行政区划为网点分布原则的强大的金融部门，自上而下地将触角延伸到各个民间部门，重新集聚财富，将储蓄所转化为投资。

在这种金融纵向分割的格局下，什么样的实体经济能获得资金支持呢?国家通过其主导的高度集中的间接融资体系和直接融资体系，吸收了绝大部分的社会金融剩余，然后通过倾斜性的信贷政策与资本市场准入政策，将稀缺的金融资源分配给公有经济部门。从所有制性质看，正规金融安排的动员储蓄目的，必然与社会非正规金融安排可能产生的储蓄分流发生冲突。于是，在政策设计者眼中，正式金融安排和非正式金融安排是水平竞争，而非垂直合作关系。统计显示，目前国有或国有控股银行占有金融资源比例过高，民营金融资源占比很小;大中型金融机构比例过高，小型金融机构比例偏低。在这样的融资体系下，能够获得正规金融体系支持的往往是重资产的大企业，轻资产的服务业、农业、科技企业等的金融需求难以得到满足。信贷资金投放一直存在“重大轻小”的问题，主要体现为信贷投放集中于政府项目、国有企业、大型企业与传统行业，这些企业是税源产业，这种融资结构可能会影响民营经济、小微企业和“三农”的融资可得性和融资成本，而这些企业又往往是实体经济中最活跃的部分，是真正的富民产业。

未来的金融改革的关键是要牢牢把握金融服务实体经济的本质要求。三中全会提出“金融改革的思路是，构建更具竞争性和包容性的金融业，为实体经济提供多样化的竞争性金融供给。”金融领域改革的目标，是要建立一个市场导向、高效而富弹性的金融体系。

多层次金融市场的含义非常丰富。由于实体经济本身是多层次的，有大中小不同规模的企业，又有处于不同成长阶段的企业;需要金融服务的人群也是多层次的，有富裕阶层，也有低收入人群。因此，服务于不同实体经济不同人群的金融市场也需要多层次的，金融机构是多层次的，股票市场是多层次的。具体包括三个方面:

一是降低金融行业准入门槛，建立多层次间接融资体系。就是要从政策上打破金融领域国有垄断的现状，金融体系首先要进一步对开放，让更多民营资本进入原本壁垒较高的金融领域，金融企业将更加多元化，要让大中小金融机构功能互补，为大中小不同层次的实体经济提供金融服务，发挥民营经济的竞争力，提高金融服务实体经济的质量和效率，使金融体系更加富有弹性和活力。这也是我国改革红利预期。

二是推动资本供给制度的改革，建立多层次的直接融资体系。近年来，我国直接融资虽然在社会融资规模中的占比逐渐提高，但仍然是典型的银行主导型金融体系。间接融资占比高的经济体，货币总量也会相对较多。美国的直接融资大概占80%左右，银行贷款相对少，最后形成M2相对少。而我国间接融资相对较高，这就形成了大量企业存款，一方面个人储蓄存款增加，一方面是企业存款增加，M2必然相对比较高。在未来的经济发展中，随着直接融资和影子银行的发展，规模控制方法的调控效率难以提高，而且与实体经济的需求会有差距。

在资本市场上，不同的投资者与融资者都有不同的规模大小与主体特征，存在着对资本市场金融服务的不同需求。投资者与融资者对投融资金融服务的多样化需求决定了资本市场应该是一个多层次的市场体系。从世界上许多经济发展比较成功的国家的经验教训看，经济结构、产业结构的调整本质上是一个资本供给制度的改革和调整问题，也就是构建有利于资本向高效配置方向流动的市场平台，这一任务不能依赖间接融资体系，而只能依靠发达、完善的资本市场体系。因此，建立多层次的资本市场才能提高金融资源的利用效率。目前，我国资本市场已由场内市场和场外市场两部分构成。其中场内市场的主板(含中小板)、创业板(俗称二板)和场外市场的全国中小企业股份转让系统(俗称新三板)、区域性股权交易市场、证券公司主导的柜台市场共同组成了我国资本市场体系。只有丰富的金融市场层次结构才能满足中小企业多样化的融资和股权、债权转让的需求，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用。

图1 基于满足实体经济需求的“需求主导型”金融制度安排

三是建立多层次普惠金融体系，满足贫困和低收入者的金融需求。普惠金融是联合国和世界银行近年来大力推行的一种理念，是指一个能有效为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。现阶段，普惠金融本质内涵，就是金融服务要覆盖所有的人，尤其是那些低收入和贫困人群，只有这部分特定目标客户的金融服务解决了，这个体系才是一个健全和完善的金融体系。

中国经济中，小微企业和分散的农户在经济中的占比很大，民营经济的小型化和分散化特征十分明显。为此，建立一个多元多样多层次的小微金融体系十分必要。解决好中国小微企业、个体户、农户这样庞大的草根经济体的融资需要，解决我们历史上沉积了很长时间的草根经济体融资难的问题，根本的出路就是建设有中国特色的草根金融体系。解决这个难题，只靠某一个机构、某一个地区在某一个时段采取某一些措施来做是不够的，必须依靠政府的支持和社会各方面的配合。只有建立一个完整的草根金融体系，才能为草根金融体系提供及时、有效、普遍更好的融资服务。

三、构建开放型金融体制:加快实现人民币资本项目可兑换

在过去的20年当中，在某种意义上存在一定程度的国内市场的保护，这造就了中国发展速度非常快，但是中国和国际市场接轨程度还不够，这也影响了一部分企业未来的生存和发展。一个更为开放的金融体系，将有助于提高金融服务效率，进一步满足实体经济转型发展的资金需求。对内方面，有望降低金融行业准入门槛，加强多层次资本市场建设(如前所述);对外方面，则将逐步推进人民币资本项目可兑换以增强人民币汇率的弹性。

资本账户和经常账户被认为是国际收支的两个要素。中国1996年就实现了经常账户的可兑换。但资本账户开放却明显不足。国际经验表明一国在经常账户实现完全可自由兑换10年之后，资本账户往往也会走向可自由兑换。一般而言，资本项目开放之后，资本流动速度加快、资本流动规模扩大、资本流动方向的不确定性增强，容易形成和放大对国内金融市场和实体经济的冲击。因此，中国政府对资本账户采取谨慎态度，对资本账户开放的路径遵循这么几个原则:一是先长后短。先放开对长期资本项目的限制后放开短期资本和证券投资的自由化。二是先实后虚。即先开放实体经济投资，后开放虚拟经济投资。三是先债后股。即先开放债券市场，后开放股票市场。四是先入后出。即先开放资本流入，后开放资本流出。1996年我国取消了经常项目管制后，原有一个大胆的设想，要在2000年实现人民币完全可兑换。但1997年发生的亚洲金融危机，让我国重新审视了这个问题。过早地开放资本市场，等于亲手推倒了一面抵御市场风险的“防火墙”。

资本项目可兑换是指一个国家不仅可以在国际收支经常性往来中将本国货币自由兑换成其他货币，而且还可以在资本和金融项目上进行自由兑换。因此，资本账户开放包括两个方面的内容，一是资本账户项目下的货币可兑换，即国家对居民和非居民资本交易的支付和转移不予限制，允许把本国货币自由兑换成国际通用的货币。二是资本市场的开放，主要是指人民币证券投资交易市场的开放。资本账户的货币可兑换是货币国际化的必要条件，资本市场开放是货币国际化的必然要求。因此，我们要从便利国外直接投资(FDI)和便利国外证券投资(FPI)两个方面推进资本账户开放:

一是转变跨境资本流动管理方式，便利国外直接投资(FDI)，实现企业走出去战略。近年来，为了便利企业走出去，我国不断转变外汇管理方式。2006年以来，先后扩大境内企业境外直接投资外汇来源，取消购汇额度限制，实现了境外直接投资“按需供汇”。2007年8月，取消经常项目外汇账户限额管理，境内机构可根据经营需要自行保留经常项目外汇收入，有进口支付需求的企业还可提前购汇。2009年，进一步完善对国外直接投资的外汇管理，将境外直接投资外汇资金来源审查和资金汇出核准两项行政审批改为事后登记，简化国外直接投资的审核程序和手续。2012年，进一步放松企业开立外汇账户以及资金运用的限制，强化银行在直接投资外汇管理中的作用，提高了直接投资便利化程度。

下一步，需要进一步转变外汇管理方式，推动对外投资便利化。关键要减少外汇管理中的行政审批，从重行政审批转变为重监测分析，从重微观管制转变为重宏观审慎管理，从“正面清单”转变为“负面清单”。

二是推动资本市场双向开放，便利国外证券投资(FPI)，实现引进来和走出去更好地结合。只有加快开放资本账户，由市场均衡资本的流进和流出，才能把中国国内经济和国际经济联系起来。现阶段，中国的资本账户开放不是一个资本流进的问题，而是一个资本流出的问题。加快资本账户开放，是解决中国资本流出关键。2002年，我国引入合格境外机构投资者(QFII)制度，鼓励境外中长期投资者在境内进行证券投资，拓宽国内企业对外金融投资渠道，这是“引进来”的制度安排;2006年4月，实行合格境内机构投资者(QDII)制度，拓宽境内机构和个人对外金融投资渠道，这是“走出去”的制度安排。但QFII和QDII是在货币没有实现完全可自由兑换、资本项目尚未开放的情况下，有限度地允许境内投资者投资境外证券市场的一项过渡性的制度安排。为了推动人民币在国际市场的双向流动，2011年12月，推出人民币境外机构投资者(RQFII)制度，是境外机构用人民币进行境内投资的制度，2013年10月，开展人民币合格境内机构投资者(RQDII)试点，中国大陆居民可通过RQDII在国内购买基金产品，间接投资新加坡资本市场。开展RQFII、RQDII试点与人民币国际互换一样，是人民币国际化进程中的重要步骤。

从中国金融改革看，扩大QFII、RQFII投资额度，吸引外国资金入市有着深远的意义。QFII在准入方面选取的是大型的、管理完善的企业，企业治理比较好，持股周期更长。因此，QFII能稳定中国股市。RQFII的背景与人民币的国际化有关，所以一定与未来汇率机制的改革、资本项下的进一步开放密切联系在一起。现阶段，要继续扩大QFII、RQFII的投资额度，增加投资便利性。目前QFII、RQFII账户持股市值占A股流通市值可能只有1.5%、1.6%的比例，我们希望在现有基础上可以达到乘以10或者乘以9的规模。还将研究QFII2与RQFII2的可行性，试点开展QDII2，这意味境内外高净值个人投资者跨境投资也有望开闸(郭树清，2013)。①郭树清:《推动QFII扩容市值占比目标16%》，载于《第一财经日报》，2013年1月15日。

根据国际货币基金组织关于资本项目交易分类标准，共七大类40项，目前我国实现可兑换和部分可兑换的项目为30类，占全部资本交易项目的80%左右。从整体上看，我国距离实现人民币资本项目可兑换的目标已经不是很远了。

四、弥补市场失灵:在公共品融资与系统性风险防范上发挥政府作用

(一)在公共品融资方面，发挥政策性金融作用。

三中全会《决定》提出推进政策性金融机构改革，但并没有明确朝哪个方向改。之前，业界更多提法是政策性银行向商业化转型，如国家开发银行已率先探索“开发性金融”——介乎商业性金融和政策性金融之间，试图将政策性目标和市场运作结合起来。这次三中全会《决定》提出要推进政策性金融机构改革，笔者认为，回归政策性金融本质和完善政策性金融服务体系应该是政策性金融机构改革的两大方向。

一是政策性金融机构要有合理定位。从性质上看，政策性金融具有市场和政府双重属性，其提供的金融产品具有准公共产品的特征，体现出政策性目标和盈利性目标的统一。目前，发达国家的政策性金融更多地体现公益性和公平性原则，服务对象主要是农业、住房、中小企业等;而发展中国家的政策性金融更多地体现开发性和公共性原则，服务领域和对象更为广泛。1994年我国先后成立的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，成立初衷，其职能是清晰的，主要是支持那些国家需要发展，商业性金融不愿或不能介入的项目。2007年我国政策性银行商业化转轨后，其政策性业务呈不断萎缩趋势。在准公共品尤其是城市基础设施建设融资中，由于政策性金融的退出，大量政策性业务要么由地方财政承担，要么由商业性金融负担。由地方财政承担，不可避免产生土地财政问题，加大了地方债务风险;由商业性金融承担，既增加了城市建设融资成本，也增加了商业银行风险。由于城市基础设施具有建设周期长、回收期长、非营利的特性，通过商业银行和资本市场融资相对困难较大，虽然适于政府财政投资来完成，但由于财政资金具有无偿性、强制性等特点，在运营过程中，效率配置资金较为低下。政策性金融作为介于财政资金直接投入与商业性资金融通之间的资金融通方式，政府依托国家信用支持，调动和引导更多的社会资金进入，起着“四两拨千斤”的乘数效应。因此，我们要明确，在现代市场经济国家中，商业性金融机构是金融体系的主体，政策性金融只是“配角”。但是，在一些特定领域，如在支持落后地区发展、城市基础设施建设、帮扶弱势群体等领域，政策性金融却发挥着决定性的“主角”作用。

二是要健全政策性金融服务体系。目前，国际上政策性金融机构有四类:经济开发政策性金融机构、农业政策性金融机构、进出口政策性金融机构、住房政策性金融机构，但我国只有前三类。由于我国住房政策性金融服务的缺失，无法体现实现政府在住房市场上的公共性职能。住宅是特殊性商品，具有福利性，因而住房的分配和消费具有特殊的社会意义。这种特殊性质，决定了住房制度安排不能完全仍由市场机制来决定。目前各国普遍在商业性住房金融外，实行公共住房政策和与之相配套的政策性住房金融，如美国联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会、日本住房金融公库、法国土地信贷银行、韩国住房银行、加拿大抵押贷款和住房公司等。就连一些新兴经济体也成立了政策性住房金融机构，如印度的住房开发金融公司、泰国政府住房银行、巴西国家住房银行等，这些政策性住房银行以优惠利率向低收入人群建造住房提供长期贷款。当前，我国住房公积金制度对中低收入家庭的保障作用没有完全体现，低收入家庭住房融资十分困难。为了改变目前以商业银行为主的局面，我国应该建立专门的政策性住房金融机构，并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求，实现“居者有其屋”的目标。

(二)完善金融监管协调机制，防范系统性金融风险。

党的十八届三中全会明确提出，落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制。界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。

这次危机后，有效识别和防范系统性金融风险，已成为各国关注的焦点和重点问题。金融危机之后，各国监管机构强化了对系统性风险的管控，加大了审慎监管的力度，针对不同金融市场、机构和产品的监管措施相应出台。金融监管协调机制是完善金融监管体制的重要环节，是防范系统性金融风险的重要措施，其制度化建设直接关系到金融业整体的安全和稳定。

本次金融危机凸显了金融监管协调的重要性，危机以来加强金融监管协调机制建设已成为国际共识和发展趋势。从体制层面上看，主要有三种方式:第一种是建立跨部门的协调机制，如美国的金融稳定监督委员会、印度的金融稳定和发展委员会。第二种是以央行或其内设机构为核心，如英国的英格兰银行及其附属机构金融政策委员会，法国、俄罗斯等国的央行负责监管协调。第三种是成立超主权的协调机制，在联盟范围内统一监管规则和防范系统性金融风险。比如欧洲系统性风险委员会、欧洲金融监管者体系以及近期建立的银行业单一监管机制。

近年来，我国金融监管协调机制在防范系统性金融风险和维护国家金融安全上起到了一定的作用，但由于缺乏有力的法律和制度保障，协调机制仅仅停留在原则性框架层面，未能实现协调作用最大化。在实践中，无论从法律建设还是制度安排上都存在着一些问题。在制度层面，各监管主体的职责分工不够清晰，对监管边界的新业务和新产品因缺乏监管主体，往往处于监管空白状况，缺乏有效、权威的争议解决机制。金融危机以来，我国不断完善金融监管协调机制，2013年8月15日，经国务院批准，由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议制度正式建立。①《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》(国函［2013］91号)，中国政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/20/content_2470225.htm。党的十八届三中全会也进一步明确提出完善金融监管协调机制的要求。

在监管目标协调方面，要重点处理好以下三方面的协调:一是宏观审慎管理和微观审慎监管的协调。宏观审慎管理(a System of Prudent Macro Management)是与微观审慎监管相对应的一个概念，是对微观审慎监管的升华。微观审慎监管更关注个体金融机构的安全与稳定，宏观审慎管理则更关注整个金融系统的稳定，是一种自上而下的监管模式。国际金融危机重大教训之一是，不能只关注单个金融机构或单个行业的风险防范，还必须从系统性角度防范金融风险，而宏观审慎政策正是针对系统性风险的良药。宏观审慎管理是危机后的防范系统性金融风险的新的管理理念。对于中国而言，宏观审慎政策在中国是一个相对较新的概念。本次危机后，宏观审慎监管也必将成为国内金融监管发展的趋势和方向。人民银行发布2009年第三季度中国货币政策执行报告，首次提出“要将宏观审慎管理制度纳入宏观调控政策框架”。2011年5月，中国银监会也在对外发布的《中国银行业实施新监管标准指导意见》中提出了将宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的监管改革思路，并在参照Basel III的基础上初步明确了资本充足率、杠杆率、流动性、贷款损失准备等监管标准。

二是货币政策与金融监管政策协调。执行货币政策与实施金融监管是相辅相成的关系，货币政策是根本，金融监管是保证，二者的关系不能割裂开来。加强金融监管可以缩短货币政策的时滞性;加强金融监管，可以防范金融风险对货币政策传导机制造成的严重影响。中国的经济持续平稳发展是金融稳定的基础和前提。货币政策作为保持经济平稳增长的中央宏观调控工具，要求金融监管与之相互协调。为了保证货币政策实施的效果，需要对金融机构和金融市场的主体是否执行了货币政策进行监督和检查。同时也需对一些监管措施对货币政策调控的影响做出判断和评估。

三是中央和地方金融监管协调。党的十八届三中全会要求，必须界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。过去中央和地方金融监管分工采取的主要是一种垂直体系，凡是跟金融相关的业务和金融机构的监管全部交给专门的中央政府设立的监管机构负责。这种中央金融监管部门和大型金融机构的垂直管理体制，决定了绝大部分的金融调控资源掌控在中央手中，金融资源配置效率递减趋势明显。将来，在金融监管和风险处置上，地方话语权将进一步提高，这是经济发展的必然趋势，是调动地方积极性、激发地方活力的一种发展模式。在分层管理架构中，地方金融协调部门的权责应该有哪些?央行行长周小川在《十八届三中全会辅导读本》中对如何界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任作了进一步说明:坚持中央金融管理部门对金融业的统一管理，引导地方政府遵循“区域性”原则履行好相关职能。在国家层面金融监管机构集中关注风险体系，地方金融监管集中关注金融服务。构建以中央统一监管为主、地方金融监管为辅，中央侧重业务监管，地方侧重金融管理的新格局。即中央与地方协力监管大型金融机构及其分支，地方集中精力监管地方金融机构和创新性金融机构，既有统一又有分工，既有分责又有协作，既有合作又有监督。

［1］《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》(国函［2013］91号)，中国政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/20/content_2470225.htm。

［2］郭树清:《推动QFII扩容 市值占比目标16%》，载于《第一财经日报》，2013年1月15日。

［3］王宇:《中国利率汇率市场化进程加快》，载于《西部金融》2013年第8期。

［4］杨庆芳、韩嫔月:《我国国债收益率曲线分析》，载于《华北金融》2013年第9期。