中英督学权威性的比较与借鉴

王庆如

（深圳市教育科学研究院教研中心，广东 深圳 518029）

中英督学权威性的比较与借鉴

王庆如

（深圳市教育科学研究院教研中心，广东 深圳 518029）

教育督导对于监督和保障我国教育质量起着举足轻重的作用。我国督学兼具“督学”与“督政”双重职能，承载国家教育决策的使命，却往往被视为“没有实权”的“荣誉象征”，其权威地位渐失有着传统和现实的原因。本文从理论视角分析了督学权威的内涵，进而对中英督学权威进行了审视与比较，剖析了中英督学权威差异的原因，提出了加强我国督学权威的思考与借鉴。

督学权威；比较；借鉴

教育督导对于监督和保障我国教育水平起着举足轻重的作用。为了有力的推动教育督导工作的开展，国家在2010年7月29日颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中强调督学职能，2012年8月29日颁布了《教育督导条例》，2013年9月23日颁布了《中小学校责任督学挂牌督导办法》，2014年2月7日印发的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》等相关政策法规。这表明国家对教育督导工作的高度重视，有利于提升我国教育督导现代化水平，促进我国教育事业又好又快地发展。然而，我国督学职能的现实情况并不容乐观，本文试图针对中英督学的权威展开探讨。

督学制度起源于1839年的英国。前英国皇家总督学戴维·泰勒介绍说，英国政府督学是“标准的守护者”，拥有高度权威性，督学最重要的使命就是确保每一所学校的教育质量。我国督学制度始于1991年《国家教育委员会督学聘任暂行办法》的颁布，他们兼具“督学”与“督政”双重职能，承载国家教育决策的使命，却往往被视为“没有实权”的“荣誉象征”。我国督学权威地位渐失有其传统和现实的原因。

1 督学权威的理论分析

在社会学中，最早研究个人权威来源问题的是法国社会学家涂尔干与德国社会学家韦伯。韦伯认为，任何组织的形成、管治、支配均建构于某种特定的权威之上。适当的权威能够消除混乱、带来秩序，而没有权威的组织将无法实现其组织目标。他提出了三种权威的形式，分别为传统权威、理性法定权威和魅力权威。依据权威与影响理论，传统权威和理性法定权威源于政策制度，属于强制性（Coer-cive power）权威（authority）；魅力权威 则源于个人因素属于非强制性（Noncoercivepower）权威（authority），两者互动共同构成督学的权威。

1.1 督学的强制性权威

对于督学来说，要有效行使职能就必须赋予其强制性权威，也就是理性法定权威和传统权威。强制性权威是指赋予特定职位的“合法”或“合理”性权威，它来自于在一个组织中的角色或位置。具体来说，督学的法定权利是督学权威的法定来源，人们对督学和被督导单位关系模式的认同，是督学权威的传统来源，两者构成了督学的强制性权威的来源。由此，法律、行政性和政策指令性的权威具有刚性和强制性的特点，是督学行使职能的基本保障。

1.2 督学的非强制性权威

督学影响与权威的另外一个重要来源是非强制性权威，也就是非行政性的、专业性影响。作为督学个体而言，他的权威首先是来自于社会对督学的普遍认可，而督学的自身素养、专业水平和督学实践则是督导活动有效开展的重要前提和动力。因为人们对强制性权威的安排的服从可能有被迫的成分，但是对非强制性权威的安排的服从则属于认同。因此，督学的非强制性权威强调其专业能力，体现了督学权威的本质属性。

2 中英督学权威的审视与比较

督学是督导工作的实施者，督学的权威性必将影响督导工作的开展。笔者将从中英督学权威的属性、特征、身份等方面进行审视与比较（如表1所示）。

表1 中英督学权威的比较

2.1 英国督学的权威

（1） 督学的专业属性强。在英国，专业性是英国教育督导制度的重要特点之一，因此督学是一种专业性很强的职业。英国督学强调专业性，有着严格的遴选、培训、考核制度与程序，保障了督学具备很强的专业能力和高水平。

（2）督学权威的特征。①英国的法律赋予督学强制性权威即行政权威性。在英国，法律赋予督学进入各种办学机构的权利。法律、行政性和指令性的权威具有硬性、强制性和刚性的特点，这是保障督学行使职能的基础；②专业性权威是英国督学重要的属性，体现在一是督学通过专业的问责模式进行督导，二是督学自身具备很强的非强制性权威即专业权威性；③督学被赋予对教育机构成败做出终结性判断的权利，影响着学校未来发展；④督学赋有接近权利，可以参与国家及地区的教育决策和政策制定。

（3）督导类型。英国督学的督导工作是以常规督导为主，有固定的督导对象，负责日常教育、教学及管理方面的督导和指导。

（4）督学的身份是专业人员。英国强调督学的专业性，淡化行政性和刚性权威的一面。因此督学在群体定位上就将督学认定为专业人员，而不是官员。因为从建立督导制度之初，英国就不希望督导制度成为控制的手段，不希望督学以行政命令的手段来行使自己的职责，而要以专业的手段来行使控制和影响。[3]

2.2 我国督学的权威

（1）督学的行政属性强。我国教育督导机构大多是在教育行政主管部门挂靠并不独立，因此督学职权的行使，难免会以行政主管部门的意志为导向，而且担任督学的人员也主要是以具有行政职务的政府相关部门的处长、中小学校长和幼儿园园长等担任，因此我国督学的行政性倾向明显。

（2）督学权威的特征。①我国的法律赋予督学强制性权威即行政权威性；②督学的非强制性权威较弱即专业权威性不强。我国督学主要是兼职督学，虽然一些校长等具备较高的管理水平，但在督学方面并不具备较强的专业能力；③我国督学无权做出终结判断，因此这在一定程度上降低了教育督导的权威性；④督学可向有关部门提出建议，缺少直接参与政策制定的途径。

（3）督导类型主要是综合督导和专项督导，缺乏常规性的日常督导，更多的是临时性、突击性督查。

（4）督学身份是公务员。我国相关法规规定督学的身份是公务员，但是在实践中占绝对大多数的兼职督学都不是公务员身份。

综上所述，中英两国督学的权威性差异较大，因此造成教育督导工作实施的效果差异较大。

3 中英督学权威性差异的原因剖析

笔者试图通过对中英督学制度成立时间、机构设置、人员比例、任职条件、遴选程序等方面进行剖析，厘清造成中英督学权威性差异的原因（如表2所示）。

表2 中英督学权威性差异的原因剖析

3.1 成立时间

英国是世界上建立督导制度最早的国家之一，也是教育督导制度比较完善的国家。英国督学制度起源于1839年，发展到今天已经非常完善和成熟。而我国教育督导制度于1991年颁布《国家教育委员会督学聘任暂行办法》之后，才逐步建立起来，发展到今天也不过20余年，因此在很多方面还不成熟、不成体系，还需完善和改进。

3.2 督导机构设置

在世界范围内，英国是为数不多的教育督导机构独立设置的国家。1992年英国将皇家督学团更名为英国教育标准局，并从原来的教育与就业部中独立出来，成为一个与其平行的国家教育督导机构，独立开展教育督导工作。督导机构完全独立于行政，有效地保证了督导评估不受来自内部的干扰和压力[6]。这不仅强化了教育督导的专业权威性和监督职能，更强化了对本国教育质量的监控与评估。[7]

我国于2012年8月26日，印发《关于成立国务院教育督导委员会的通知》，这标志着我国教育督导机构开始独立设置。然而，我国的教育督导机构虽然在形式上是由各地方的人民政府设立，在实际操作中却是由教育行政部门代管。如此设立的初衷是为了使得督学可以兼顾“督政”与“督学”两方面的职能和工作，即在督学行使“督政”职能时，由人民政府指挥；在督学行使“督学”职能时，服从教育行政部门指挥。但在实践中，教育行政部门、教育督导机构与政府及有关部门之间的关系很难协调，这样的机构设置常常使教育督导机构处于尴尬境地。而事实上，我国教育督导工作仍深深地烙着“行政”的印记，教育督导的专业性被弱化，也让教育督导工作变了“味”。有的校长认为，督导就是为应付上级教育行政部门的检查，而不是学校主动在内涵发展和提高教育质量方面进行自查、整改与提升。

3.3 督学配置比例

督导队伍的建设是开展督导工作的重要基础，督导队伍的规模与合理的构成直接关系到督导任务能否正常与高质量的完成，进而影响到督导职能与作用的发挥。从总体情况来看，中国的督学数量仍远不及西方发达国家。英国每1000名教师配备一名皇家督学，每200～300名教师配备一名地方督学（视导员）；在法国，仅国民教育督导处的总督学也达160人之多。[8]合理的督学数量配置，成为英国等国家教育优质发展和教育质量的有力保障。在我国，共有30多万所中小学校，中小学生人数2.08亿，[9]中小学教师人数超过千万，而专兼职督学仅约5万多人。[10]我国如此薄弱的督学队伍配置，使督学作用的发挥显得杯水车薪，因而严重制约了督学职能的体现。

3.4 督学任职条件

教育督导工作的性质决定了督学队伍的专业性特点，英国对督学的要求除了较为全面地了解国家政策、掌握教育理论、具有丰富的教育实践经验之外，还十分强调督学必须是某个学段和某一教育领域或问题的专家，这种高度的专业性正是英国督学崇高威望的核心所在。英国督学还要具备敏锐的观察能力、良好的个人品质以及要求做到平易近人。高标准、高门槛的督学任职条件，是英国教育督导工作高效实施的决定因素。

在我国督学任职条件的落实存在诸多问题，还没有形成严苛的督学专业权威得考量制度。一是要求督学具备本科学历和10年教育教学经验。可以说，教育行业中大部分人都符合这个标准，过宽的遴选范围让督学质素良莠不齐；二是很多教育督导部门的“督学”相当于一个领导职位，有的“督学”成了发挥权力“余热”的岗位，督学的岗位甚至成了解决官职的“道具”，为权力寻租埋下隐患；三是督学主要从退休教师和领导中进行选拔，难以保证督学的水平和督导工作的质量。此外，督学的聘任行政化色彩太重，使得督学受到权利体制内的观念和利益的羁绊，不能公正的行使监督和管理的职责。

3.5 督学遴选程序

许多欧洲国家都制定了较高的督学任职资格标准，特别强调督学的专业化水平，并严格按照督学资格标准和程序选聘督学，确保督学队伍的质量。英国在督学遴选方面坚持严苛的规定和程序，实行公开、公正、竞争上岗和择优录用的原则，应聘者只有经过严格的面试答辩和综合考察，然后经过职业培训取得相应的任职资格，最后还要经过严格见习，才能成为一名正式的、具备高水平专业能力的督学。

我国督导工作主要内容是视察、监督、指导和评价，其选聘一般是经过自下推荐、上级审核通过，基本符合选聘条件的人员即可上岗，没有经过严格的遴选和定期培训，也没有相应的任职职业资格制度和严格的见习培训等。我国督学大多采取任命的方式，退居二线的校长、行政人员、教研员往往成为人选，他们虽然在教育行业从业多年，但是他们对督学的专业认同度并不高，仅靠工作经验和督学权力来开展工作，有的督学水平有限，甚至造成“只督不导”的尴尬境地。因此，我国督学在遴选程序中的专业考核与专业培训是缺失的，导致督学队伍中不乏“和稀泥”、“老好人”者，缺少专业能力强、坚守正义和公平公正、敢说真话的督导专家。这不仅消解了督学的权威性，更降低了督导工作的整体水平。

3.6 督学的职责

在英国教育督导制度漫长的发展历史中，督学常常被形容为政府的“监督者”（watchdog）或者政府的“耳目”（ears and eyes of the government），甚至被称为“教育警察”（education policemen），这表明政府在通过督学施加着对教育质量的监督与影响。督学的督导评估工作，是监督学校向政府和上级行政管理部门以及家长和社会负责。因此督学的工作职责主要是，对上则是为政府提供可靠的决策依据，对下则决定着学校的办学方向，对外则关注社会和家长对学校的看法，因此督学的工作对于推动英国教育发展起着不可替代的作用。

尽管我国的教育法、教育督导条例明确规定，教育督导是现代教育中不可或缺的一个环节。[11]但是我国还没有形成真正意义上的教育督导制度，现实中督学的作用也流于形式。教育督导本该成为各个学校的常规工作，督学应该行使监督、检查、评价和指导学校管理的职责，但是在实践工作中，这些职责就成了“走过场”。一是我国法规条例中规定的督学职责并没有真正赋予督学，造成督学“有责无权”。虽然政府和社会对督学寄予很高期望，但是在督导的实施过程中督学的职权被“行政化”取代了，无法体现督学应有的价值；二是督学不能独立行使职权，使得督导力度受到行政管理部门制约，甚至是督学职能依附于行政管理部门，造成督学不能真正发挥自身的威慑力和影响力，不能实现名副其实的监督功效；三是督学不能有效“督政”，对教育投入、政策是否到位、缺位、越位有所涉及，但在实际督导工作中并不能解决学校这些方面的问题和需求；四是督导工作习惯以居高临下、突击的方式进行监督检查，而督学真正的职责即对教育、教学及管理工作的日常指导和服务被忽视。因此，造成督学的监督权、处理权的权威性职责逐步被弱化和异化。

3.7 督导结果运用

督导结果的运用，是教育督导产生实效的重要环节。英国教育督导的结果运用有着严格的程序。英国皇家督学每四年对一所学校进行一次督导评估，督导结果向社会公布，对督导评估不合格的学校，限期2年内改进，否则就会被英国政府接收或勒令关闭。据报道，英国督导制度中强调督导结果运用，政府曾在国家重要媒体上公布18所“失败学校”的名单，并对其采取关闭学校、解聘校长和教职员工、学生自由选择学校等举措，将督导结果运用发挥到最大效能。

我国教育督学的督导实则为“指导性行政”，督学向行政首长提供的“督导报告”只是作为一种反馈咨询意见，只有在被行政领导采纳，成为行政决策内容发布实施后，督导结果才能发挥行政作用。[12]然而，督导报告是否奏效，是督学们无法直接看到效果的。据国家督学皮俊林介绍，不是督学提出什么意见，当地就立刻能够整改。由于督学的意见不是行政命令，也并不具备强制性，只能告诉对方结果，供对方参考，是否采纳则无法干涉。因此，造成督导结果运用不力，间接分离了督导效果、弱化了督学的权威。

4 加强我国督学权威的思考与借鉴

权威是一种社会关系。这种社会关系保障人们的活动服从于社会确立的目标和规范在一切社会形态中发挥作用。”[13]面临督学日渐权威式微，而教育督导工作又迫切需要具有权威的督学来开展工作，因而我国督学的权威亟待加强。

4.1 建立权威独立的教育督导机构

英国教育督导制度强调专业性的一个重要原因，是其政体具有很强的分权和自治传统。政府既要保证对教育的管理、监督与控制，同时又要维护地方、学校和专业人员的自治。独立的督导机构成为政府和学校之间的“缓冲器”，维护了学校自治和国家公共利益之间的相对平衡，分担着教育的治理职能，保障了督导机构职能的权威性。

借鉴英国督导机构设置的经验，我国需要建立真正权威独立的教育督导机构，逐步改变以往教育督导机构由教育行政部门代管的体制。一是推行教育督导委派制，教育督导部门直接对同级政府，接受上级教育管理部门的业务指导与监督；二是实施责任督学挂牌督导制度，构建新型教育督导服务体系。做到监督与指导并重，将服务寓于监督和指导中。中小学办学行为规范、学校内涵建设进行指导与服务，注重对中小学教育教学常规管理的督查。同时，注重对义务教育均衡发展工作的指导与服务；三是逐步建立第三方督导评估体系。引进独立、专业的第三方督导评估机构，可采取购买服务的方式解决体制机制以及督学人员编制问题。

4.2 培养权威专业的督学队伍

英国教育督导制度一直以来都很重视督导队伍的建设，包括督导人员的配备与构成、招聘程序的公开与公正、督学的培训与见习以及持续性的专业化发展。一个国家教育督导制度中督导人员的配备主要解决的是督导人员的合理构成问题。[14]要从整体上注重督学的专业结构、能力结构、年龄结构等，使其整体结构和素质结构趋于合理。

不言而喻，健全督导制度尤其要靠对于督学的选拔和聘任，这是实施督导工作的关键因素。对此，我们应该借鉴英国的教育督导经验，增强督学的专业性和权威性。一是严格督学遴选制度，明确对各级督学的任职条件、聘任办法和资格，尽量做到去行政化。督学除了具备基本条件，还要强调督学必须是某个学科或教育理论专家；二是完善督学培养制度，实施定期培训，坚持先培训、后上岗，先实践、后任命的原则，注重理论教学与实践操作并重。同时，还应针对教育发展中出现的新问题、新情况，加强职后继续教育培训，提高教育督导工作的时效性；三是完善激励制度，吸纳优秀人才加入督学队伍。我国督学人员数量目前严重不足，可尝试提高督学福利待遇的方式，大力鼓励那些符合督学资格的优秀人才报考督学，真正把理论功底厚、实践经验足、教育教学和管理专家选吸纳到督学队伍中来；四是完善督学任用制度，实行专兼职督学实行任期制，不合格者应进行清退，确保督学队伍的高度权威。

4.3 强化督导结果的运用

英国教育督导制度的经验是专业性问责制度，是督导实施者向上级行政管理部门负责、向家长和社会负责。这三者之间的专业性问责环节，是依赖督学高水平的专家素养和权威，以及一系列科学性和专业性的方法、程序以及来完成的。督导结果的有效落实，强化了督学的权威地位。

基于目前督导结果的使用情况，我们需要完善督导结果使用制度，不断提高教育督导的权威性和实效性。一是完善由督学主持的教育督导报告发布制度，规范流程，提高实效，向社会公布督导结果，接受公众监督；二是明晰督学在落实督导结果运用工作的职权，建立健全教育督导的公示、公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度，要求在督学的指导下切实做好整改工作；三是建立督导的问责机制。强化教育督导的结果使用，健全考核奖惩机制，将督导结果的执行情况作为资源配置、干部任免和表彰奖励等的重要依据。从而，从制度上保证督导结果的有效运用，不断强化督学的权威。

总之，建设一支与当前艰巨的教育督导任务相匹配的督学队伍，对于促进我国教育督导事业的发展、提升教育质量有着极其深远的影响。

[1][3][4]王璐.英国教育督导与评价[M].北京:高等教育出版社,2011:109-113.

[2][5]黄崴.教育督导学[M].北京:中国人民大学出版社,2011:3,119-122,125-130.

[6]钱一呈.外国教育督导与评价制度研究[M].北京:中央广播电视大学出版社,2006:4,43.

[7]彭虹斌.教育督导机构独立性的国际比较与启示[J].外国中小学教育,2013,(2):1.

[8]葛倩等.新中国最庞大督学队伍即将上任[N].南方都市报,2012-4-5,(AA16).

[9]全国中小学生总人数约2.08亿[EB/OL].http://www.zxxjyw.cn/gedifagui/2013-03-19/2742.html.

[10]中小学将配置责任督学[N].南方日报,2013-9-24,(A08).

[11]孙明.督学成为专业权威，才能避免“只督不导”[EB OL].http://www.jyb.cn/opinion/jcjy/201309/t20130926_ 553710.html.

[12]杨章怀,葛倩新.中国最庞大督学队伍即将上任[N].南方都市报,2012-04-05,(AA16).

[13]阿·辛科译.马克思列宁主义哲学词典[Z].上海:东方出版社,1991:285.

[14]沈配功,雷专平.教育督导学[M].银川:甘肃教育出版社,2000:105.

Comparison between Chinese and British school supervision for effectiveness

WANG Qingru
（Education and Research Centre,Shenzhen Institute of Educational Science Research,Shenzhen 518029,P.R.China）

School instructional supervision plays a most important role in guaranteeing the quality of education.Our supervision has dual function both as instructional and administrative supervision” ,carrying the mission of the national education policy-making,but it is often regarded as “no real power” and “a symbol of honor”.They gradually lose their position of authority has a traditional and practical reasons.From the theoretical perspective analyzes the connotation of inspectors’ authority,and then review and compare the authority of the British school supervision with that of Chinese school,analyze causes for the difference,proposes strategies to strengthen the authority of the school supervision in China.

school supervision effectiveness;comparison;acceptance to learn

G46

：A

：1672-6332（2014）02-0020-06

【责任编辑：羊玲】

2014-03-10

全国教育科学“十二五”规划教育部规划课题“建构发达城市义务教育阶段学校办学水平评估体系研究——基于深圳市的经验”（课题批准号FHB110004）之子课题“办学水平评估配套政策研究”阶段性成果；深圳市哲学社会科学“十二五”规划2012年度课题“深圳市教育督导现状调查与专业化发展研究”（课题编号：125B074）阶段性成果

王庆如（1974-），女（汉），博士，江苏宜兴人，讲师，主要研究方向：教育管理、教育督导研究。E-mail:361740354@qq.com