检察立案监督权面临的机遇与挑战——以龙岩市新罗区检察院为考察对象

段 炼 林 昇

检察立案监督权面临的机遇与挑战
——以龙岩市新罗区检察院为考察对象

段 炼 林 昇*

检察机关是宪法规定的法律监督机关,立案监督权①本文所探讨的检察立案监督权,专指检察机关所享有的立案监督权,并不包含人大、公民等广义上的监督权。是其核心权力之一。《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称新刑诉法)第111条对此亦有明确规定。立案监督权的有效行使,能够有效避免侦查机关刑事立案权的不当行使、怠于行使,避免公民卷入刑事诉讼纷争或放纵犯罪分子逍遥法外,实现惩罚犯罪与保障人权的双重价值。近年来有关立案监督权的法律规定和司法解释不断颁布,为检察机关充分行使立案监督权提供了较为优越的法律平台和规范程序,然而立案监督刚性不足、监督信息来源不对称、立案监督后续效果难以保障等许多具体问题仍亟须解决。本文试图以龙岩市新罗区人民检察院(以下简称新罗区院)立案监督工作的现状和困境为考察样本,深入探讨检察机关立案监督权行使过程中存在的问题、成因及应对之策,以期对检察机关立案监督工作的开展有所裨益。

一、检察立案监督权的概念界定及功能价值

(一)检察立案监督权的概念

关于检察立案监督的概念,目前学界主要有以下四种观点:第一种观点:刑事立案监督是指检察机关对刑事立案主体受理、审查立案材料、调查、审批、决定立案等全过程是否合法进行的法律监督,它与侦查监督、审判监督和执行监督构成完整的刑事诉讼监督体系。②彭志刚等:《刑事立案监督中的法律问题研究》,载《江西社会科学》2009年第12期。第二种观点:刑事立案监督是指刑事诉讼过程中检察机关依法对刑事立案主体的立案活动是否合法所进行的专门性法律监督。①伦朝平等:《刑事诉讼监督论》,法律出版社2007年版,第30页。第三种观点:刑事立案监督是指检察机关对公安等侦查机关和内部自侦部门的刑事立案活动的法律监督。②雷建昌、薛培:《立案监督:现实困境与法律完善》,载《中国刑事法杂志》2009年第7期。第四种观点:刑事立案监督是指检察机关对公安机关、国家安全机关、海关、监狱、检察机关反贪反渎部门应当立案而不依法立案、不应当立案而乱立案以及刑事立案活动是否合法进行的法律监督。③赖结华:《论当前立案监督存在的问题及对策探讨——兼论<刑事诉讼法修正案>的不足》,载《法制与社会》2012年第8期。

尽管学界关于刑事立案监督的概念各不相同,但都围绕刑事立案监督的主体、内容和对象进行定义。笔者认为,检察刑事立案监督权的概念应当包括以下几方面内容:第一,监督主体应当专指检察机关。第二,监督客体既包括对公安机关、检察机关管辖案件的监督,又包括对行政执法机关管辖案件的监督。第三,监督范围应当既包括对刑事立案主体应当立案侦查而不立案侦查的监督,也包括对不应立案侦查而立案侦查的违法行为的监督。第四,权力的性质既是法律赋予检察机关的一项重要职能,又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。

(二)检察立案监督权的功能价值

在我国,立案被视为一项独立的办案程序,它具有特定的刑事诉讼功能。④我国诉讼法学界一般认为,立案在刑事诉讼中有四个方面的重要意义:“第一,立案是刑事诉讼的开始和必经程序,没有立案程序,便没有刑事诉讼的整个过程;第二,正确、及时立案有利于迅速揭露犯罪、证实犯罪和惩罚犯罪;第三,正确、及时立案可以有效地保护公民的合法权益不受侵犯;第四,正确、及时立案有利于加强社会治安综合治理。”立案权的滥用,意味着公民的人身权益可能会因为错误立案而受到非法追诉,自由和财产被非法剥夺;也意味着犯罪行为可能因错误不立案而被放纵,社会秩序和法治权威遭到破坏。检察机关立案监督权的功能价值可以概括为以下三个方面:

1.尊重和保障人权。检察立案监督权是一项“监督权力的权力”。它从正反两方面实现尊重和保障人权的功能和价值,一方面体现于通过刑事立案监督工作,使得公民的人身权益不因错误立案而不当卷入刑事诉讼程序;⑤在我国,刑事立案程序的启动,往往意味着涉案当事人的财产可能被扣押或冻结,人身自由因刑事拘留或取保候审强制措施的适用而被剥夺或限制,名誉和声望也因社会公众的误解而受到贬损或歧视。另一方面,则体现为纠正侦查机关“将一般刑事案件降格为治安案件处理,大案化小,重罪化轻,以罚代刑”①陈卫东主编:《刑事诉讼法实施问题调研报告》,中国方正出版社2001年版,第30页。的行为,避免侦查权的懈怠行使导致被害人受到不法侵害而得不到法律及时、全面的保护和救济。

2.促进立案程序的依法运行。立案权的正当行使关键在于将权力纳入确定的轨道,即在程序规定许可的范围内理性运行,一方面限制恣意、规制权力、保障权利,同时也使公民能够建立起对权力行使的合理预期和适当监督。

3.树立法治权威,实现司法公正。刑事立案权的不当行使,其结果必然是抹杀了人们对法律的崇拜与遵从,也会使得社会在法律之外另寻他途以解决不公正的立案活动。检察机关行使立案监督权,对错误的侦查行为以及“错案”进行纠正,实现了司法公正。

二、检察立案监督权的实证分析

检察机关立案监督权在实际运行中,往往受到人文社情、民俗民风、经济发展程度,甚至是考核指标、领导者意志的影响,其实际效果并未完全达到制度设计者的初衷。为此,需要结合检察立案监督权实践状态加以分析。笔者选取新罗区院为样本,不仅因为基层检察机关是检察系统最为基础的构成元素,更因为该院独特的地缘性和典型性。龙岩市位于福建西部,地处闽粤赣三省交界,是海峡西岸经济区的重要交通枢纽,下辖七县(区),总人口约250万,近年来经济飞速发展已位居全省中游水平。新罗区作为唯一的市辖区,其人口和经济总量均占全市总量的20%左右,外来人口集中,刑事犯罪发案率高,年均刑事立案数近2000件。新罗区院目前共有在职检察人员108名,全年办理的各类刑事案件约占全市检察机关办理刑事案件的35%。龙岩市检察机关2008—2012年立案监督数量在福建省检察机关中名列第三名,而新罗区院在龙岩市检察机关立案监督数量中长期居首。因此,选取该院的立案监督工作作为考察样本具有一定的典型性。

(一)立案监督数量逐年增长

1.2008年至2012年,新罗区院共办理刑事立案监督案件82件131人,分别为6件7人、7件7人、17件24人、18件34人、34件59人,总体上呈现逐年递增的趋势。其中2012年为峰值,全年新罗区院侦监部门共办理立案监督案件34件。其中,发出《要求说明不立案理由通知书》25份,公安机关主动立案28人;监督公安机关不应当立案而立案案件9件。

新罗区检察机关立案监督数量增长示意图

2.立案监督数量背后的隐含因素:(1)新罗区院侦查监督部门办案人员数量的略增。2008年该院侦监部门共有在编人员8人,2012年增至10人;2008年该院侦监部门人均年批准逮捕案件量74.9件,人均办理刑事立案监督案件为0.8件,2012年增至人均年批准逮捕案件量82.4件,人均办理刑事立案监督案件为3.4件。(2)2012年福建省基层院建设考核开始根据不同类区设定了立案监督案件数量基线,即每个地区办理的立案监督数量必须达到同类地区的平均水平,否则在考核中将予以扣分。从图表中可以看出,该院2012年立案监督数量比2011年增长了88.9%。(3)立案监督数量与审查逮捕案件数量的关系,新罗区院作为龙岩市中心城区,以2012年为例,全年办理的审查逮捕案件约占全市总量的40.1%,其立案监督的数量与审查逮捕案件数量的比例为16.7∶1,然而龙岩市其他区县检察机关的立案监督数量与审查逮捕案件数量最高比例达到了5.2∶1,可见立案监督数量并非与办案基数成正比,影响立案监督数量存在多种因素,监督的意愿、能力、水平,干部的数量、素质等都是影响立案监督数量的重要因素。

(二)专项监督活动成为立案监督线索来源的重要途径

2007年以来,新罗区院开展了多次立案监督专项检查活动,如2007年的交通肇事刑事案件专项检查活动,对2004—2006年以来发生的交通肇事刑事案件进行了重点检查;2008年的刑拘、逮捕后变更强制措施或撤案的案件专项检查活动,对公安机关办理的刑拘、逮捕后变更强制措施的刑事案件进行了逐案检查,重点检查是否存在应当立案而不立案、不应当立案而立案、以罚代刑的情况以及是否随意变更强制措施或撤案的情形。通过立案监督专项检查活动,极大地拓展了立案监督案件来源,取得了一定的效果。然而,在专项监督活动所带来的立案监督效果背后,也凸显了立案监督制度建设缺乏长期持续有效的成果及日常监督渠道不畅等问题。

(三)立案监督效果仍不明显

2008年至2012年,新罗区院办理的立案监督数量共82件,其中监督公安机关应当立案而未立案的案件66件,这些案件中只有18件已起诉至法院且已判决,仅占监督立案总量的27%,多数案件没有进入批捕、起诉环节。立案监督案件起诉率、判决率不高,表明立案监督案件侦查机关立而不侦、久拖不决问题严峻。

三、制约检察立案监督权发展的因素分析

(一)检察立案监督权立法与运行机制亟待完善

1.检察监督权的立法规定仍不完善。在我国,检察机关虽然拥有法律监督的宪法地位,但基于我国的刑事诉讼活动仍是以侦查权为中心主义的刑事诉讼模式,“公安机关完全主导了侦查程序,自己可以独自进行调查并采取强制措施,因此实质上是警主检辅的模式,完全以侦查为中心”①孙琴、邓勇:《刑事立案监督的困境及破解路径》,载《检察理论》2013年第5期。。过于强势的侦查权足以使公安机关在刑事诉讼中可与检察机关分庭抗礼。而我国现行法律规定对检察刑事立案监督权的规定“虎头蛇尾”,没有形成相对完善的权力体系,检察机关对公安机关立案监督的手段缺少强制性规定,主要是采取发出纠正违法通知书或检察建议等软措施,一旦公安机关不予认可容易出现相互扯皮的情况。例如检察机关发出不予立案理由通知书后,如果对于公安机关立案后的侦查活动无法进行有效监督,极易导致案件处于立而不侦、久拖不决的状态,“据统计,每年检察机关立案监督案件能够进入批捕、起诉、审判环节的一般只有30%,近七成的立案监督案件没有得到最终处理”②元明等:《完善刑事立案监督工作机制的构想》,载《检察日报》2009年6月12日第3版。。又如根据最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第3条和第5条第3项的规定,确定检察机关是否能进行立案监督的前提是公安机关是否给控告人出具立案决定书或者不立案决定书,易言之,“如果公安机关没有出具或者拒不出具决定书,检察机关就无法进行实质性审查并要求公安机关说明不立案理由,只能移送公安机关处理”,造成此类案件一直无法启动立案监督程序。③赖结华:《论当前立案监督存在的问题及对策探讨——兼论<刑事诉讼法修正案>的不足》,载《法制与社会》2012年第8期。当公安机关发现即使他们没有立案或者消极应付,检察机关也没有任何反应和异议时,他们会很自然地轻视这种监督的权威,立案监督的效果也就在这种被轻视中遭到削弱。④常青等:《当前对公安机关立案活动开展监督面临的突出问题、原因和对策》,载《法制与经济》2013年第5期。因此,缺乏刚性的法律规定、监督措施和手段保障的检察立案监督权在实际运行中被弱化、虚化,检察机关对公安机关的监督和制约作用显得苍白无力。①雷建昌、薛培:《立案监督:现实困境与法律完善——成都市检察机关2004—2008年立案监督案件调查》,载《中国刑事法杂志》2009年第7期。

2.检察立案监督权的运行制度存在缺陷。书面审查案卷卷宗是目前检察机关开展立案监督工作的主要方式,这种方式主要依赖于申诉人或侦查机关提交或固定的证据材料,检察机关侦查监督部门无论从自身的人力、物力和财力来看,都没有能力开展大规模的侦查取证工作。一旦侦查机关怠于行使侦查权,对某些涉及能否立案的关键证据能取证而未取证,则立案监督工作将陷于进退两难的困境。另外,检察机关内部刑事立案资源缺乏整合机制,对刑事立案监督权的内部线索转移机制的规定也不明确。侦查监督部门是检察机关内部担负刑事立案监督职责的主要部门,但民事行政检察、控告申诉检察、公诉部门亦能够在办案中发现立案监督线索。但是,目前除控告申诉检察部门已经形成一套完整的立案监督线索移送机制外,其余部门缺乏相关规定,线索移送完全依赖于案件经办人的个人素质,造成了大量立案监督线索的流失。因此,建立一套制度体系完备、责任分工明确的检察机关内部立案监督乃至是诉讼监督协作机制,能够有效提高检察机关立案监督权行使的效率和效果。

3.检察立案监督权启动的标准过高。立案作为刑事诉讼程序的开始,是侦查的前提,其证明标准最低,仅要求“有犯罪事实发生且需要追究刑事责任”即可,其不同于逮捕阶段“有证据证明有犯罪事实,可能判处有期徒刑以上刑罚”的证据要求,也不同于提起公诉和审判阶段“事实清楚、证据确实充分”的证据要求。从立案到侦查、批捕、起诉、审判等不同诉讼环节,证据要求层层深入。而在实践中,一些检察机关为了确保立案监督案件的“起诉率、判决率”,无形中以“能够逮捕、起诉、判刑”的标准来衡量是否启动立案监督程序。这种做法违背人类认识事物的规律,因为“依据人类的认识规律,案件事实是随着诉讼程序的不断推进而逐步被查清的,某种行为是否构成犯罪,是否应当追究刑事责任,大多在立案前难以确定,而是要通过审判才能确定”②宋英辉等:《刑事诉讼法修改问题研究》,中国人民公安大学出版社2007年版,第282页。。同时,打击犯罪最重要的手段就是强调破案的及时性和惩罚的必然性,“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时,就越是公正和有益”,③[意]贝卡利亚:《犯罪与刑罚》,黄风译,中国大百科全书出版社1993年版,第56页。定罪判刑只不过是犯罪的后果之一,非刑罚处罚甚至相对不起诉等都是对犯罪行为的一种否定评价。司法实践也表明一旦犯罪的后果不能与惩罚形成对应关系,就会助长犯罪。因此,以监督案件是否得到有罪判决作为唯一的评价标准,显然不够审慎科学,其结果是人为拔高了立案监督的门槛,束缚了立案监督能力。

(二)对检察立案监督权的认识不足

鉴于目前我国刑事立案监督制度的不完善,实践中监督者和被监督者对于立案监督的看法和态度,往往是决定着立案监督工作能够顺利开展的关键因素。

就被监督者的观念因素而言,关系着被监督者能否主动和自觉接受监督,也决定着监督的效果。“监督”词义为“察看并加以管理”,显然从字面上简单理解其预示着监督者与被监督者之间的权力对抗。处于被监督者地位的一些侦查人员,从观念上并不认同检察机关的立案监督权力,亦不相信检察机关的执法监督能力,认为检察机关是没事找事,影响侦查工作顺利开展,在实践中则表现为不予说明不立案理由、迟延立案、立而不侦或侦而不结等消极懈怠地对待刑事立案活动,实则是对检察机关刑事立案监督的潜在抵触和排斥。然而,从更高的层面而言,监督的背后其实又蕴含着配合和保护,检察机关刑事立案监督权的行使,不仅有利于保证司法权的正确行使,更有利于及早发现和预防侦查人员滥用权力,对侦查人员的队伍建设起着潜在的保护作用。如何引导侦查人员树立正确的观念,实际上也对检察立案监督权的实施效果有着重要的作用。

而监督者的观念因素则直接关系着检察刑事立案监督权的启动与执行效果。在中国熟人社会的大背景下,刑事立案监督工作无法超然于此。实践中,行使刑事立案监督权的检察机关与侦查机关,由于审查逮捕等办案关系建立了长效联系,甚至是一些密切的私人关系,检察机关在决定是否行使刑事立案监督权时必然会受到干扰和影响,特别是一些地区侦查机关和侦查人员的业绩考核和职级晋升会受到立案监督的影响时,侦查机关的领导往往会找到检察机关进行沟通协调,以免给侦查工作带来负面影响。由此可见,刑事立案监督权的行使,在某种意义上已经超越了法律制度自身,更在于对检察权所蕴含法律监督性质的认同,对检察机关与侦查机关之间固有的合作关系的协调等深层要素的理解和运用。

(三)检察立案监督的信息线索来源不畅

确保立案监督信息线索来源是保障检察机关发挥监督作用的基础,是拓展检察立案监督工作的前提条件。目前,检察机关获取侦查机关立案信息的渠道不通畅,立案监督的线索主要来源于当事人的控告,而实践中这种控告数量极少。此外,在审查批捕或审查起诉过程中,检察机关往往能主动发现应当立案而未立案的线索,但是对于立案后公安机关未移送批捕或起诉即又撤案的案件则缺乏发现途径。①常青等:《当前对公安机关立案活动开展监督面临的突出问题、原因和对策》,载《法制与经济》2013年第5期。同时,时间上也过于滞后,检察机关内部对监督信息缺乏科学管理,这也成为影响检察立案监督权行使的严重障碍。目前,检察机关立案监督的线索来源绝大部分依靠在审查批捕、起诉案件以及涉案当事人的控告申诉时发现。检察机关与侦查机关因诸多因素至今尚未建立起信息共享的办案系统。检察机关对侦查机关日常案件的受理情况、刑事立案情况较难知悉或者历时良久后方能获悉,无形中极大消减了检察机关对刑事立案的监督能力。同时,检察机关内部尚未建立科学系统的监督信息筛查管理制度,检察机关一线办案人员数量有限,而要求批捕起诉的案件每年有好几百件,这些人员每天连案件都忙不过来,哪有时间和精力顾得上立案监督?在此种情形下,检察机关所拥有的立案监督权自然得不到具体的落实,更谈不上什么效果了。②季美君、单民淞:《论刑事立案监督的困境与出路》,载《法学评论》2013年第2期。因此,要促进检察立案监督权的发展,必须从改革信息技术系统入手,改变目前检察机关与侦查机关立案信息不对称的局面,才能从源头上打破立案监督线索来源不畅的障碍,推动检察立案监督权的跨越式发展。

(四)对检察立案监督成效的评价机制不科学

刑事立案监督工作具有主动性和超前性的特点,其案件线索往往需要主动出击才能获得从而启动监督程序,因此监督者个人的能动性起着关键作用,而业绩考核作为上级检察机关考量下级工作成绩以及作为个人评先评优的重要指标,其具有不可替代的激励作用。在第二部分的实证分析中不难看出,福建省检察机关基层院建设考核作为基层检察机关每年一次的年终大考,其关于立案监督的考核内容无疑具有相当重要的导向意义,特别是近年来设立同一类型地区立案监督数量办案考核基数后,立案监督数量更是大幅度增长。然而业绩考核本身就是把双刃剑,一方面促使被考核机关严格执法,另一方面则由于不同部门考核指标的相互冲突等,为了各自的部门利益,各自权衡,以致为了完成考核指标而弄虚作假等。③刘红新:《刑事立案监督困境的非权力因素分析》,载《法治研究》2007年第8期。在一些地方,为了增加刑事立案监督数量,出现了检察机关积极与当地公安机关协调,对于一些构成刑事立案的案件,侦查机关先不立案,待检察机关发出立案通知书后再行立案,借此增加刑事立案监督案件量。这种做法在混淆我们对刑事立案现状真实判断的同时,也导致了批捕案件量与刑事立案监督案件量不成正比的尴尬局面。因此,有学者提出,应当建立更加科学的考核制度,如将通过发案数、治安环境改善、民众治安满意度等综合性指标评价一个地区的治安改善情况,而不单纯唯破案率、起诉率、劳教率为依据。对负有监督职责的检察机关而言,更不应将立案监督的数量作为考核重点,应将与立案有关的撤案、不起诉、重刑率等因素综合考量,科学地评价立案监督的效果。①李斌:《立案监督困境之破解》,载《国家检察官学院学报》2010年第8期。

四、完善检察立案监督权的制度构想

(一)完善刑事立法,强化对刑事立案活动的程序控制权

西方法谚有云:“迟来的正义非正义。”法律必须追求时效,否则当事人被损害的权益就无法得到及时救济,法律公正也就无法实现。然而,在刑事立案监督中,由于法律并无明确规定侦查机关从受案到立案的审查期限,导致了很多案件在立案前的阶段就久而不决,检察机关依法又不能行使刑事立案监督权的尴尬局面。而案件立而不侦、久拖不决,不仅使得当事人的权益无法得到及时救济,无形中也造成定案的关键证据因时过境迁而无法获取,影响了刑事立案监督的效率效果。因此,应当从完善刑事立案监督立法及相关制度入手,强化对刑事立案活动的程序控制权。

首先,应当建立刑事案件检察机关引导取证的工作制度。检察机关由于在普通刑事案件上并无侦查权,对侦查机关的侦查活动具有很大的依附性,侦查机关是否能够及时全面地收集证据往往决定了立案监督程序的启动及后续效果。因此,必须在侦查机关和检察机关之间建立有效地介入侦查引导取证的机制,扩大检察机关参与侦查的范围与程度,强化对侦查机关的立案活动特别是已经启动监督程序案件的程序控制力。对此,新罗区院已经作出了有益的尝试,其与同级公安机关联合制定的《提前介入侦查引导取证》制度细化了提前介入的案件类型、介入时间、程序,将侦查取证监督从事后监督变为过程指导。

其次,应当强化刑事立案监督案件办理的跟踪催办制度,给予侦查机关一定的办案压力以达到及时办结刑事立案监督案件的目的。如新罗区院要求立案监督案件承办人负责立案监督案件的后续跟踪,对公安机关已经立案的立案监督案件超过一个月未能侦查终结的,及时发出催办函予以催办;超过三个月未能侦查终结的,提请上级检察机关通报同级公安机关予以督办。

最后,应当赋予检察机关立案监督惩罚权,强化检察监督权的效力。目前检察机关针对立案监督中的违法行为所通用的纠正违法通知书和检察建议之所以被称为“软监督”,其原因也在于其缺乏对违法后果的惩罚性。因此,赋予检察机关对违法侦查人员行使惩戒权,对立案监督中的故意不履行职责的立案主体进行制裁,才能有效遏制立案监督工作中所存在的有案不立、不破不立以及违法立案等问题。一些学者提出,针对侦查机关在立案监督活动中的消极行为,应当制发《纠正违法情况建议书》,寄公安机关纪检部门,指出前述违法情况的存在及其严重性,要求予以内部处理,并督促在指定期限内及时回复,并视情况决定是否请求政法委协调处理或报上级检察机关,请求上级将该情况通报上级公安机关纪检部门。①常青等:《当前对公安机关立案活动开展监督面临的突出问题、原因和对策》,载《法制与经济》2013年第5期。诚然,这不失为彰显刚性监督的一种方法,但是过于烦琐的程序往往会影响检察机关的监督意愿,激化检察机关与侦查机关的对立情绪,不利于案件侦查工作的进一步开展。因此,在目前法律并没有赋予检察机关立案监督惩罚权的情况下,新罗区院出台的“建议更换经办人制度”,即对立案监督案件中不积极履行职责的侦查人员可以由检察机关发出检察建议,建议侦查机关更换办案人员的制度,也可以解读为寻求检察机关立案监督惩罚权的一种有益尝试,其无形中会对侦查人员造成一种心理压力,从而减少立案活动中的违法行为。综上所述,刑事立案监督更多依赖于检察机关的威信和与相关部门的融洽程度,缺乏刚性的处罚和惩戒权力,因此构建拥有知情权、②知情权作为刑事立案监督活动的前提,关系刑事立案监督线索的来源,但知情权本身更体现为信息科技因素而非制度因素,体现为如何建立良好的信息沟通网络和科学的信息管理体系,因此本文亦将知情权作为信息技术因素单独加以阐述。程序控制权和惩戒权为一体的监督权体系,才能根本保障监督的效果和质量。

(二)重视信息平台建设,保障刑事立案监督的知情权

刑事立案监督的知情权,是指检察机关知悉、获取刑事立案信息,从而获取刑事立案监督线索的权力。其重点内容是知悉刑事案件是否达到了“有犯罪事实需要追究刑事责任”的证据标准,侦查机关是否已经进行了刑事立案。刑事立案监督的知情权,是检察机关启动刑事立案监督活动的前提,否则检察机关就无法对立案行为的合法性或合规性进行判断,会导致刑事立案监督程序的错误启动。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)第556条规定赋予检察机关调查核实证据的权力,即“人民检察院进行调查核实,可以询问办案人员和有关当事人,查阅、复制公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料”。这种动态的调查权为刑事立案监督线索的获取提供了制度保障,也为检察机关开展专项监督活动提供了法律依据。然而应当看到,《规则》只是明确了检察机关拥有调查核实证据的权力和方式,③《人民检察院刑事诉讼规则》的效力应当视为检察机关(机关)内部工作制度,其对其他司法机关并不具有当然约束力,在办案实务中至多只能起到影响其他司法机关的作用,且这种影响力十分有限。其没有也不能规定侦查机关应当履行配合检察机关调查核实证据的义务,在实践中能否得到侦查机关的认同和遵守仍存有异议。因此,目前检察实务中比较通行的做法是与侦查机关建立刑事立案信息通报制度,由侦查机关及时将立案等信息报送同级检察机关。以新罗区院为例,其主要做法是在公安机关法制部门设立监督信息联络点并指定专人负责,月末使用公安机关内部的案件管理系统将所有的立案等信息打印成册,并对有价值的立案监督信息进行筛选排查。针对公安机关立案信息数据量大的特点,创新使用了“类案排查法”,即对盗窃等易混淆的犯罪以及每个时期的重点多发案件,按照案件的不同类型列表分类排查,重点监测,从中发现了大量有价值的立案监督线索。同时,定期与侦查机关召开联席会议,沟通、研究立案监督执法过程中存在的问题,交换意见,增加共识并以会议纪要的形式固定下发,为确保检察立案监督知情权的通畅发挥了重要作用。我们应当看到,重视信息化平台建设,最终与侦查机关建立立案信息网络共享平台,实现侦查机关的立案信息网上实时查看、网上办理、流程跟踪,才能从根本上解决检察立案监督信息不畅的弊病。这需要大量的人力、物力和财力,但就检察立案监督知情权的实现来看,又是必要而且有价值的。

结语

刑事立案程序虽然只是刑事诉讼活动的开始,但其可能伴随着的刑事拘留等强制措施却是对人身自由的剥夺,无疑与刑罚具有某种程度上的“同质性”。因此,检察机关履行立案监督职能,防止刑事立案权的腐败和恣意,既是公民合法权益的保障,也是维护司法公正的保证。检察立案监督权作为检察机关诉讼监督职能的一部分,应当作为一项独立的监督权力加以立法明确,而讨论检察立案监督权运行的现状、特点和制约因素,其目的也是为了发现制约检察立案监督权发展的症结所在,以期建立起一套行之有效的立案监督权力体系,促进检察立案监督权的高效、健康运行。

*段炼:龙岩市新罗区人民检察院副检察长;林昇:龙岩市新罗区人民检察院侦查监督科科员。