森林采伐限额管理制度改革研究——以福建省永安市为例

许接眉

（永安市林业局，福建 永安 366000）

森林采伐限额管理制度改革研究
——以福建省永安市为例

许接眉

（永安市林业局，福建 永安 366000）

随着林业改革的不断深入，森林经营主体的多元化使原有的林木采伐计划分配格局发生了显著变化，原有的森林采伐限额管理制度逐渐显示出不利于改革推进的制约性。在集体林权制度改革的先行地区，福建省永安市对此进行了具体探索，提出了林改后采伐限额管理制度设计。

采伐限额；森林经营方案；改革

1985年1月实施的《森林法》明确规定:“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。”1985年6月林业部颁发了《制定年森林采伐限额暂行规定》，并组织开展全国各省1987-1990年年森林采伐限额的编制工作，1987年4月国务院下发了《国务院批转林业部关于各省、自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的通知》，森林采伐限额政策开始实施，从此我国的森林采伐管理转入了森林采伐限额管理制度[1]。

应该说，设计森林采伐限额制度的目的及该项制度本身的制度价值是十分直接而明了的，那就是通过控制森林的年采伐量来达到逐年增加森林资源存量从而最终实现森林的永续利用，可持续经营并改善生态环境，维护生态安全。但随着市场经济的发展，该项制度与林业发展之间的矛盾日益明显，面临着一系列的问题。如采伐限额编制依据的准确性受到质疑；审批限制因素多，审批程序繁琐；超限额采伐现象依然存在；林业无法带动农民增收，林农造林不积极；现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性等等一些问题。

1 永安市林改前后采伐情况对比

永安市是我国林业改革的试验区、示范区，也是我国南方48个重点林区县(市)之一，林业资源是永安最具优势的特色资源。该市林地面积有25.473 3hm2，森林覆盖率高达83%，活立木总蓄积量2 140万m3，竹林面积6.7万hm2，是中国笋竹之乡、中国竹子之乡。从表1和表2可以看出:永安市1998至2007年10年间平均年采伐量增幅较大，林改前后5年对比增幅达184.35%，但林改前后平均单位面积出材降幅达20.51%，说明林改提高了林农林地经营紧迫感。

通常，经营者经济利益的实现是通过采伐、实现林木价值来完成的,此时权利的实现如果没有限制的话,森林经营者可以通过自主采伐森林,以实现自身利益最大化。然而,我国目前实行的采伐限额制度,在采伐时间和数量上对经营者都有一定程度的限制。从经济的角度来考虑,砍伐树木效率最高的时间是当社会净收益最大时。净收益达到最大时的条件是:延迟砍伐多一年所得的边际收益等于延迟的边际成本时,如果采伐的延迟超过了有效时间,那么额外增加的成本将超过增加的收益;然而如果砍伐的时间早于有效的时间,那么所放弃的可能增加的收益(通过木材价值的增加来计算)大于所节约的成本[2]。所以先行的采伐限额管理制度在一定程度上限制了经营者对自身所经营的森林资源的处置权和收益权。在集体林权制度改革的推动下，永安市探索森林采伐管理新机制。

表1 1998-2002年采伐办证数、办证面积及出材情况统计

表1 1998-2002年采伐办证数、办证面积及出材情况统计

2 林改后的采伐限额管理制度设计

2.1 森林采伐限额管理

实行年度木材生产计划备案制；科学编制森林经营方案，森林经营方案是指导森林经营单位科学经营、合理利用森林资源的基本依据[3]。科学编制、依法审批审核并严格实施森林经营方案是实现森林可持续经营的重要前提。永安市对 编制森林经营方案的，按照森林经营方案确定的森林经营活动测算核定森林采伐限额；未编制森林经营方案的，按照用材林的消耗量低于生长量和科学经营的原则测算核定森林采伐限额，按照“三公”分配原则、小班排序的采伐指标分配机制控制森林采伐总量。

2.2 森林采伐管理方式

科学经营、合理利用是改革的主要目的，编制森林经营规划、经营方案、采伐操作技术及完善森林分类是改革的关键内容。一是在坚持限额采伐的前提下，对森林资源进行区划，根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。在不突破皆伐面积限额的前提下，人工用材林可以自主编制采伐规划，采伐不受年龄、面积、坡度、树种的限制。对天然林，在编制采伐规划的前提下可以有条件的采伐利用；对抚育间伐的不规定强度，改按伐后保留效果来验收。并简化验收内容，主伐伐区只验收伐区四至，择伐伐区只验收四至和林相。二是明确森林经营方向，以《森林经营规划》为指导推动森林经营者编制森林经营方案工作，以提高森林经营管理水平和整体效益，实现可持续经营。三是建立森林生态效益补偿机制,对划入公益林的分别由中央财政和地方财政给予相应补偿，缓解生态公益林保护压力。具体做法有:

①推行小班经营法。以经营小班为采伐管理最小单元，人工林采伐面积以完整经营小班或明显的地形界线作为控制，不受采伐技术规程中坡度的限制。林地坡度在30度以下的,采伐一个小班,间隔一个小班,小班面积超过20hm2或两个以上伐区相连的,伐区之间要留有隔离带,以利两个伐区更新郁闭后相邻小班或隔离带的采伐更新。淡化传统的蓄积、材积双控管理办法，只要在采伐许可证批准的四至范围内采伐的林木均视为凭证采伐，对采伐范围内实际采伐出材量超出允许误差的，按照采伐出材量推算蓄积，核减采伐指标。

②鼓励林农开展非规划林地造林。凡在非规划林地上营造用材林的，免费提供苗木，其采伐消耗量不纳入森林采伐限额管理范畴，由业主自主确定采伐年龄和采伐方式，不再办理林木采伐许可证，凭当地乡镇林业站的证明办理木材运输。

③采取优惠政策，鼓励中幼林抚育。对中幼林抚育采伐的木材在征收林业规费时采取按标准减半的办法；对抚育采伐胸径≤10厘米的木材不列入采伐计划；遵循“三砍三留”原则，按不同培育目标的合理保留株数确定间伐强度，以此引导林农加强经营、提高林分质量管理。

④采取有利于天然林正向演替的经营模式。引进美国、德国森林可持续经营的森林区划、调查和评价等技术，探索天然阔叶用材林择伐、“保阔栽珍”、人工促进更新和不炼山造林等模式，确保有效保护和持续经营，发挥天然林最大的经济、生态和社会效益。对以地带性原生阔叶树为优势树种的天然商品林原则上不进行皆伐，控制将天然林分改造为人工林分；对针阔混交的天然商品林及“三线林”，控制大面积皆伐，允许在不影响其生态系统整体结构和功能的前提下，合理配置伐区，并做好采伐后的更新造林工作，使其既有经济效益，又能保持较好的生态功能。

⑤创新公益林经营管理机制。根据不同区位对生态公益林实行分级管理、有限利用。严格保护类型:对生态区位极端重要、生态环境极其脆弱、采伐后难以更新的森林禁止采伐利用。重点保护类型:对江河干流源头及两岸、大中型水库周围一重山等重要区位的生态公益林以及特种用途林中的环境保护林、风景林等属于重点保护的生态公益林，可进行抚育和更新性质的采伐。一般保护类型:生态公益林区划界定前为自留山和人工商品林的第一代林分，在保护的前提下，对立地条件好、坡度较缓、不易造成水土流失的区域可以进行采伐利用，逐步更替单一树种和单层林分，引导形成复层混交林，逐渐恢复其生态系统功能，提高其生态效益。

2.3 森林经营管理模式

编制县级森林经营规划，在县级森林可持续经营规划的总体框架下，按照广大林农能接受，林业部门可操作和简易实用的原则，编制森林经营方案。开展多种森林可持续经营模式，针对不同区域、不同森林结构和功能以及不同起源的林分等特点，开展相应的森林可持续经营模式。

2.4 森林采伐便民服务

根据林业行业的特殊性，积极推进行政审批制度改革工作。①是为简化采伐办证程序，减轻林农负担，对自留山、抚育间伐及非规划林地种植的林木的采伐审批权限下放到所在林业站负责审批，林农在林业站就可以领到相应采伐证，降低了成本，节约了时间，提高了工作效率，大大方便林农群众办事；②是对林木采伐许可证、木材加工经营许可证、植物检疫证等林业事项的办事程序进行简化，统一制作办事流程手册和告知单，公开办事程序，缩短了审批办理时限，如对采伐证的办理，推行林木采伐审批“审签分离”和告知制度，把原来15天的审核发证期限缩短为7天，原则上做到即到即批；③是推行伐区设计成果公示和林木采伐招投标制度，增加林木凭证采伐透明度。各乡镇都成立了林木采伐招投标转让监督管理领导小组，成员由纪检、司法、公安、林业等部门组成，林权单位成立了招投标转让管理小组，依照《招投标法》、《福建省森林资源转让条例》等法律、法规对林改后部分保留的集体林采伐山场进行公开招投标，不仅增加了林木凭证采伐的透明度，同时也极大增加了村集体和林农的收益。

2.5 森林资源培育监管方式

办理林木采伐许可证时，林地使用权利人应提交采伐迹地更新造林承诺书，明确造林业主，由林地所有者在当地银行开具“生态履约金”账户，资金账户为林地所有者，林业站负责监管，待采伐迹地更新验收合格后，退还“生态履约金”。建立造林补助制度，对采伐后营造速生丰产用材林，符合工程造林标准的，在造林资金上给予一定的补助，实行“以奖代补”。

2.6 打造电子行政服务平台

木材检量、木材运输监管一直以来是林业部门管理的重点和难点，永安市通过运行手机短信码单管理、林业行政处罚管理等8个网络版软件的电子业务操作系统和电子监察系统，不仅规范了林业行政行为，将预防腐败的关口前移，而且推动了林业信息化和数字林业建设进程，加快实现林业行政管理的网络化、信息化、公开化。①是开发应用采伐证与运输证办证管理系统。2002年，依托高校的技术力量，在90年代末开发使用采伐证与运输证办证单机版软件的基础上，研发、启用了网络版采伐证与运输证办证管理系统，并经福建省林业厅批准在全市12个乡镇设立了木材运输证办证点，为方便广大林农构建了一个方便快捷的电子服务网络。2008年以来，为了适应集体林权制度改革和林木采伐制度改革的需要，该市又应用了《福建省林政管理业务系统》，网络版采伐证与运输证办证管理系统的开发应用与市乡办证点的网络化，大大缩短了办证时间，提高了办事效率，同时将林业服务的功能和触角延伸到乡镇，林农可以直接在所在乡镇林业站办证窗口申请、办理林木采伐许可证、木材运输证和植物检疫证，极大地方便了广大林农，减少了林农经营木材的成本。②是安装启用林业电子管理与监察系统。我市在原来已安装使用采伐证与运输证管理系统的基础上，安装了三明市林业局组织开发的手机短信码单管理、林业行政处罚管理、林业行政许可流程管理、伐区设计管理、林政信息查询、林权证管理、林权抵押管理等7个模块的电子业务操作系统和电子监控系统。

3 结论

林改后关于改革采伐限额制度改革的观点主要有三种:第一种观点认为应当取消采伐限额制度；第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区；第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。但是我们也要同时看到，现行的以森林采伐限额为核心的森林采伐管理制度是经过多年的实践而形成的一整套保护和利用森林资源的管理措施，对保护和发展森林资源起到了重要的作用[4]。实行森林采伐限额制度本质是利益和责任的公平，从源头控制资源消耗，促进森林资源的节约利用，实现森林资源的永续利用。森林经营者把森林资源作为资产经营管理，追求效益最大化。因此，需要限额采伐来协调资源保护和开发利用之间的矛盾，实现森林资源综合效益的最大化。林改后，永安市按照生态公益林管严，商品林放活的原则，探索建立分区施策，分类管理的采伐管理制度，推进森林可持续经营无疑具有重要的现实意义。

[1] 谢晨.我国农村林业增长问题研究[M]，中国林业出版社，2009．

[2] TomTietenberg[美].环境经济学与政策[M].朱启贵译.上海：财经大学出版社，2007.

[3] 杨建洲.森林资源可持续性宏观调控研究[M].北京：气象出版社，2002.

[4] 李国臣.关于森林采伐管理改革的思考[J].国家林业局干部管理学院学报.2009年（4）:3-5.

[责任编辑：路 实]

Study on the Reformof Forest Cutting Quota Management System——A Case Study of Fujian Yong’an

XU Jie-mei
(Forestry Bureau of Yong’an City, Yong’an Fujian 366000, China)

With the deepening of reformof forestry, the forest diversification of management main body makes the original forest cutting plan distribution pattern changed significantly, and forest cutting quota management and systemis not conducive to the original gradually shows the restriction of the reform. In the first area of reformof collective forest right system, Yong'an City of Fujian province conducted a detailed exploration, and proposed the design of after the reformof forest cutting quota management system.

forest cutting quota; forest management plan; reform

F316.20

A

1673-5919（2014）05-0029-04

2014-08-16

许接眉（1971-），女，福建永安人，高级工程师，从事森林资源管理工作。