我国地方预决算公开任重道远——解读《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》

●王金秀 龙 伟

文件解读

我国地方预决算公开任重道远
——解读《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》

●王金秀 龙 伟

一、地方预决算公开是构建现代预算制度的必然要求

王金秀，经济学博士，管理学博士后，中南财经政法大学教授、研究员，博士生导师，教育部新世纪优秀人才。自1985年以来一直从事财政学科的教研工作，曾任中南财经政法大学财政系主任，兼任中国财税法学研究会理事、湖北省财政学会理事。主要研究方向为公共支出、政府预算、公共经济学、政府行政和事业财务会计理论、制度等。

龙伟，中南财经政法大学财政与税务学院硕士研究生。

财政学理论和世界各国的经验表明，随着经济和社会的快速发展，政府规模逐步扩大，人们对财政支出效率的关注程度也与日俱增，权责对称原则要求在政府财权扩大的同时，应该强化政府责任，以便与政府收支规模的扩张相匹配，优化政府预算管理，提高财政支出的绩效，因此，成熟的市场经济国家普遍实行预算公开，推进现代财政从“税收国家”向“预算国家”转变。

改革开放以来，我国创造了举世瞩目的经济增长奇迹，但同时也积累了一些深层次的矛盾。为了推进改革，促进经济社会科学协调发展，我国致力于构建公共财政模式，目前，反贪治腐深化政治经济体制改革，更有效的“取众人之财，办众人之事”，形成政企分开、公私合作、官民和谐的现代国家治理结构，是我国改革步入深水区所要面临的主要任务，而构建民主、科学、透明的现代预算制度则成为解决问题的基础和条件。

亚当·斯密说过，“财政是庶政之母。”通常，各国中央政府偏重于从宏观上把握全局，地方政府更加贴近于民众，地方财政预算管理水平关系到地方政府治理能力，能够让民众更直接感受到政府提供公共服务的质量，体现政府职能范围及其履行程度。从规范理论分析的角度看，民众和政府之间实际上形成了多层级多类型的委托代理关系，民众是初始委托人，政府作为代理人应该对民众负责，政府预算采取立法程序确立，就是将这种委托代理关系以法定契约的方式确立下来，因此，向民众公开财政资金的来源与去向，提高预算透明度是地方政府应尽的职责。

因此，推进地方预决算公开工作，既是深化财税体制改革的迫切需要，更是保障公民知情权、参与权及监督权，建立更加包容、开放、和谐社会的必然要求，也是构建现代国家治理结构的基础。

二、推进地方预决算公开工作具有渐进性

我国政府预算公开的进程具有渐进性，总体上可大致分为三个发展阶段：

（一）计划经济及转轨初期预算信息保密，仅向人大提交粗略的预算报告

建国初期颁布的 《保守国家机密暂行条例》中规定的“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”，《宪法》和《预算法》赋予人大审查、批准预算报告的权力，但都未曾提及预算公开。1997年财政部与国家保密局在制定 《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中仍然把财政年度预决算草案及其历年收支款项明细均列为国家机密，不得向社会公众公开。由于这一时期将国家预决算信息归属国家机密，预算公开的仅仅是由人大代表审议的财政预算报告，预算报告仅仅反映纳入财政预算的收支 “粗账”。

（二）2000年起细化政府预算，逐步加大中央预算信息向社会公开的力度

1999年全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》中出现了“编制部门预算”及“预算细化”等字眼，此后，2001年广东省人代会上首次出现了被标上“秘密，会后收回”字样的部门预算草案，代表们要看预算案，必须向掌握预算文本的代表团团长借阅。直到2005年，各地、各部门预算才逐渐、真正地向人大代表公开。2007年国务院常务会议通过 《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号），确立了国家预算应该是政府信息公开的最重要内容之一；此后，国务院办公厅相继发布了《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》（国办发【2008】36号）、《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发【2010】5号)；财政部也相应发布了《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》（财预【2008】390号）、《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（财预【2010】31号）等文件，这些文件成为推进中央和地方预算信息公开的基本依据。

根据国务院文件，中央决定自2010年起用三年时间全部公开中央预算，预算公开的部门数和资金范围逐步扩大，目前实现了全覆盖、全口径预算公开；预算公开的内容进一步细化，重点更加突出，特定项目要求公开到“款”级和“项”级科目；图文并茂、数据和说明并举，公开形式更加规范，不仅公开预算，还公开决算；并公开公众关心的“行政运行”和“三公”经费等热点支出的预决算。预算信息的质量进一步提高，中央政府预算和中央部门预算信息向社会公众公开的力度逐年加大。

（三）自上而下，从中央到地方大规模推进预决算信息公开

广州市财政局2009年10月通过其网站向社会公开了2009年广州市本级114个部门的部门预算，率先在全国向民众公开部门预算，被社会称为政府预算公开的破冰之旅；四川省白庙乡2010年将公务费账目在村民和社会实行“全裸式”公开，成为最早以细化透明方式公开热点预算支出的标本，这些个案具有里程碑意义。财预【2008】390号、财预【2010】31号两个文件统一指导中央和地方预算公开，但实际上地方预算公开的进展并不顺，总体进程明显滞后于中央预算公开的情况。我国实行中央统一领导、地方分级管理的预算体制，地方政府层次多，上下级以及同级的各级政府间差距大，增加了地方预算公开的难度。为了重点突破，财政部发布了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》（财预【2011】27号），但此文件指导的范围是县乡财政，主要是特定性专项预算，缺乏普遍性。针对此，《财政部关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预【2013】309号），开启了地方部门预算公开大幕，为了增强可操作性，于2014年废止了财预【2013】309号，发布 《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》（财预【2014】36号）；至此，确立了指导地方进一步推进预算公开相对规范、完整的框架性要求。

三、近期我国地方预决算信息公开的状况与改进

（一）地方预决算公开的要求高，具有统一规范性

自广州市率先公开预算以来，今年是我国大规模公开预决算信息的第六个年头，财预【2014】36号是专门针对地方预决算信息公开的统一性指导文件，统一指导省（直辖市、自治区）、市（地区、州）、县（县级市）和乡、乃至村等各级地方政府及其部门、单位的预决算信息公开工作；财政部财预【2014】36号文件吸纳了近两年中央先行示范经验，对预决算公开信息要求直接向先行至今的中央预决算公开工作看齐，起点高。不仅要求公开地方预算，还要求公开地方决算；不仅包括财政预决算信息的公开，也包括对部门、单位预决算信息公开的要求，拓宽了预算公开信息的范围，明确和细化了预决算信息的具体要求，并对地方“三公”经费公开要求直接向中央今年的进展看齐——要求“三公”经费预决算随同部门预决算一并公开。财预【2014】36号文件对地方预决算的公开主体、时间、形式、范围、内容细化的程度都做了明确的规定，这是全面深化改革的一项关键举措，也意味着我国财政公开范围和力度均在加强，这为打造“阳光财政”和推动反腐工作注入了一针“强心剂”，体现了政府攻坚克难、推进预算现代化的决心和毅力，也为打造“高效型”、“阳光型”、“服务型”政府奠定了基础。

（二）地方预决算公开进展成效显著，也存在诸多不足

目前，地方预决算公开进展加快，成效显著，部分省份2014年度预算和“三公”经费预算信息已陆续披露，公开部门也覆盖了更多级别的政府部门，公开信息正日趋细化，然而，地方预决算公开还存在诸多问题。一是存在部分数据口径模糊等顽疾，如预决算与“三公”部分数据口径不一；二是“大类”预算、笼统预算、原则性预算公开偏多，对具体项目和支出用途的公开存在明显欠缺，预算过粗，弹性空间太大；三是公开的预决算信息不够全面完整，财预【2014】36号规定公开公共财政预决算、国有资本经营预决算、政府性基金预决算，没有要求公布地方债务信息和社会保险预决算信息。一些地方政府依然存在预算外资金，部门和单位在公共财政预算和政府性基金预算之外组织的资金，这些都没有纳入预决算公开的范围；四是没有揭示相关数据信息之间的联系，难免出现隐匿信息、转移数据的情况；五是地方预算透明度整体提高，但各地预算公开的程度和进展差别大。根据上海财经大学的研究报告，2013年31个省市财政透明度平均得分为31.4分，2012年为25.33分，各省财政透明度整体状况有明显提高，但31个省级政府部门预算公开的情况差别大，有的已经公开较多信息，有的却公开甚少，甚至有5个省级政府没有公布任何预算信息。最后，我国目前预算公开的质量与国际货币基金组织、经济合作组织成员国（OECD）颁布的预算透明度规范还相差甚远，因此，推进地方预决算公开工作任重道远。

（三）未来应进一步以扩围细化为导向，增强预决算透明度

推进地方公开预决算信息，提高预算透明度是强化预算监督的前提条件，直接关系到预算管理的规范化程度，有利于“把权力关进笼子里”，制约政府利用“公权自肥”的行为，这必然会动了利益集团的“奶酪”。因而，逐步推行、稳妥推进才是良策，深入推进地方预决算公开，应该进一步向全面、细化、规范、透明的方向发展。首先，应该扩大预算公开范围，要实现对公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算四部分的全口径预算公开，公开主体应该逐步从所有使用财政拨款的部门（除涉密内容外）扩展到所有政府性资金收支的部门；其次，进一步细化地方政府预决算公开的内容，要从公开到类、款细化到具体项目的项级科目；并将部门预决算公开的信息按基本支出和项目支出归集，杜绝用项目支出弥补基本支出缺口，逐步将部门决算按经济分类公开。■