学生伤害事故法律责任分析及相关制度设计——以义务教育阶段中小学为考察视角

邢 冰

(北京师范大学 中国教育政策研究院，北京 100875)

学生伤害事故法律责任分析及相关制度设计——以义务教育阶段中小学为考察视角

邢 冰

(北京师范大学 中国教育政策研究院，北京 100875)

学生伤害事故不仅损害了学生的人身权利，而且由此引发的纠纷也阻碍了义务教育阶段中小学实施素质教育，导致学生综合素质持续下降。因此针对相关政策及法律的不足、制度的缺失等问题，要完善相关法律，明确学生伤害事故中法律责任的归属，健全安全管理制度及学生伤害事故风险管理制度，设立专门处理机构，减轻学校压力，为义务教育阶段中小学推行素质教育提供有利条件。

学生伤害事故；侵权责任；风险管理制度

近年来，随着公民法治观念和维权意识逐步增强，学生伤害事故引发家长与学校间纠纷日益增多，逐渐成为公众关注的焦点。学校及学生安全问题首次受到立法层关注是在1999年九届全国人大二次会议上，当时有代表团提交了相关议案；在2001年九届人大四次会议上，700名代表向大会议案组提交了21份关于尽快制定《校园安全法》的议案。次年，教育部专门就学生伤害事故问题出台了部门规章《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》)。但全国人大及其常委会至今未就此专门立法，2010年实施的《侵权责任法》仅3个条文与之相关，国务院也未出台专门行政法规；不过，许多地方相继制定了专门的地方性法规或地方政府规章对此加以调整。已有法律对该问题的规定一方面为司法实践中学生伤害事故法律责任认定提供了法律依据及重要参照，为今后出台效力等级较高的专门立法积累了宝贵经验；另一方面由于缺乏统一、明确的认定标准与实施细则，往往对学校课以过重责任，极大束缚了学校“实施素质教育”*2006年修订的《义务教育法》第一次在法律上明确提出了“素质教育”的要求。该法第3条规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”的积极性。为避免发生事故引起纠纷或索赔，很多学校只好采取“圈养”的教育方式，对有益学生身心发展和素质提高的课外活动、体育运动等采取回避对策，减少甚至取消此类教育活动。长此以往，不仅使《义务教育法》明文规定的“实施素质教育”流于形式，而且危及学生身心健康发展。随着时间推移，“圈养”的危害后果已经凸显，令人心忧。

据统计，2005年高校招生中，有85%的考生因身体原因报考专业受限；截至2012年，全国青少年有13%超重和肥胖，超过20%肺活量指数不合格，初中近视率达到58%。*参见王蓓贝：《校园长跑猝死 谁的悲哀》，载《济南日报》2013年10月23日。2012年以来，多所高校陆续取消长跑活动，原因是学生体质连年下降，导致长跑活动中大学生猝死现象频发。*参见胡乐乐：《高校须采取强力措施提升学生体质》，载《光明日报》2012年11月22日。我国征兵标准已有所降低，但近几年征兵工作中，仍有近六成青年因体检不合格被淘汰。*参见《人民教育》评论员：《到了必须关注学生体质的时候了！》，载《人民教育》2007年第5期。这一系列问题，不能不引起我们的警惕。长此以往，不仅学生综合素质下降，而且可能造成“国缺可用之材、军无可用之兵”的局面，届时将何以实现中华民族伟大复兴的“中国梦”？该问题的严重性迫使每个教育者深刻反思、力求突破。*原北大附中校长康健对此有过深刻担忧，“交通事故何时为零？只有大家都停下来，可是如果都停下来，交通也就没有意义了。如果正常的教育活动都不能充分开展，那我们对学生的保护就会成为束缚。现在的独生子女受到过度保护，百般呵护，凡有风险的活动都不去做，像滑雪、滑板，中国孩子敢做的很少。我们需要创新精神、实践能力，但一点有风险的事情都不去做，那整个民族的素质都会受到损害，这是因噎废食，为了安全付出这样的代价，究竟孰轻孰重？法规应该保证教育教学活动的开展，挖掘教育潜力，为学校大胆开展教育活动提供后盾。”参见杨立新、康健等：《学校不承担监护责任 只承担保护责任》，载《人民教育》2003年第7期。要彻底卸下学校的包袱，使“实施素质教育”落到实处，一方面要求完善相关法律规定；另一方面要求建立并完善相关制度，为正常教育教学活动松绑。有鉴于此，本文拟以义务教育阶段中小学为考察视角，就学生伤害事故法律责任进行全面考察和分析，并就相关法律及制度的完善提出建议。

一、学生伤害事故的几个关键问题

在对学生伤害事故中学校所应承担的法律责任进行分析之前，有必要明确学生伤害事故的几个关键问题：学生伤害事故的范围；学校与学生间的法律关系；学校安全保障义务的范围。

(一)合理划定学生伤害事故的范围

不是所有学龄青少年发生了人身损害都属于学生伤害事故，其有特定的范围。《办法》第2条规定，“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故的处理，适用本办法。”该条规定了《办法》的适用范围，同时也提供了认定学生伤害事故的条件。(1)时间条件。要求学生伤害事故须发生在学校对学生负有教育、管理、保护职责期间。学校正常上课期间、课堂休息期间、学校组织的课外活动或其他实践、娱乐、庆祝等活动期间发生的学生人身损害，学校要承担法律责任。学生自行上下学途中、寒暑假离校和返校途中，放学后、节假日学生自行滞留在校期间或自行到学校活动期间发生的学生人身损害是否可以认定为学生伤害事故，则视学校是否尽到应尽义务而定，不能一概而论。(2)空间条件。指伤害行为或结果发生在“学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内”。*参见教育部2002年《学生伤害事故处理办法》第2条。校舍、场地是指学校在校内、校外开展教育教学活动所涉及的空间场所；教育教学设施是指用于教育教学的各类设施和设备；生活设施是指学校提供给学生使用的宿舍及其他相关生活设施和设备。(3)身份条件。指在发生人身损害时，受害学生应当具有在校学生身份。在校学生身份是指已经取得学校正式学籍，在校就读。没有在校生身份的社会人员或已经毕业的往届学生发生人身损害，不属于学生伤害事故。那么，外校生在本校发生的人身损害，是否应认定为学生伤害事故？有论者对此持否定态度。*参见劳凯声：《学校安全与学校对未成年学生安全保障义务》，载《中国教育学刊》2013年第6期。笔者认为，对此应具体情况具体分析。如果外校生以借读或旁听身份在本校正常参加教学活动，发生人身损害，应认定为学生伤害事故。

(二)明确学校与学生间的法律关系

学校与学生之间的法律关系是确定学生伤害事故中学校法律责任的基础问题，曾是理论界缠讼不休的焦点，时至今日观点渐趋统一。曾经出现的较有影响的代表性观点有：监护说、教育契约说、特别权力关系说、监管责任说和教育、管理、保护说。监护说认为家长将全部或部分监护权转移给了学校；教育契约说认为二者间成立教育责任合同关系；特别权力关系说认为学校与其使用者的关系类似于大陆法系国家公务法人与其利用者的关系，在理论上属于特别权力关系；监管责任说认为学校对学生的职责是监管责任而非监护责任；教育、管理、保护说*有论者将该说等同于教育法律关系说，但笔者认为，后者比前者的表述更为严谨准确，涵盖内容也更加全面，应视为两种不同的学说。参见张爽：《近年来有关学校安全问题研究述略》，载《首都师范大学学报》(社会科学版)2011年第3期。认为学校对未成年学生负有教育责任、管理责任和保护责任。上述几种观点都未能全面准确地揭示学校与学生之间关系的本质，目前学界公认较为科学的界定是教育法律关系说。该说认为二者间关系是“一种特殊的、具有公法性质的法律关系，是基于教育关系而成立的一种公权关系”*劳凯声：《中小学学生伤害事故及责任归结问题研究》，载《北京师范大学学报》2004年第2期。即教育法律关系，其内容由《教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》等一系列教育法律法规明确规定。学校对学生承担教育、管理及保护职责，如学校因未履行相应职责导致学生遭受人身损害，则应依据侵权法追究学校的法律责任。

简言之，对学校与学生之间法律关系问题的理论研讨，经历了从完全监护说到部分监护说再到否定监护说的转变，并影响到相关立法；学校与学生间教育法律关系说的确立，为合理确定学生伤害事故中学校应承担的法律责任奠定了理论基础。

(三)界定学校安全保障义务的范围

学校对学生承担安全保障义务，对因未尽义务而导致的学生人身损害承担相应法律责任。学校安全保障义务的来源有：相关法律的规定、学校与家长间的契约约定等。一般情况下，义务教育阶段中小学对学生承担的安全保障义务包括以下几个方面。

1、制度方面。实行校长校内安全工作负责制；设立保卫机构，健全门卫制度；建立危房检查与报告制度；落实消防安全及工作责任制；建立水、电、气设施设备安全管理制度；建立食堂物资定点采购和索证、登记制度与饭菜留验和记录制度，检查饮用水，保障饮食卫生安全；建立严格的危险品及放射物质购买、保管、使用等制度；建立安全隐患报告制度；建立学生安全信息通报制度；建立安全工作档案制度；寄宿制学校应建立住宿学生安全管理制度；使用校车接送学生的，应建立车辆管理制度；健全学校安全预警机制；落实安全工作责任制和事故责任追究制；建立校园周边整治协调工作机制。

2、行为方面。在教育教学活动或校外活动中应合理预见、积极防范可能发生的风险；合理安排学生的教学活动和晚自习，防止发生拥挤踩踏伤害事故；晚自习学生离校前，应有教师值班巡查；在校内高地、水池等易发危险处设置警示标志或采取防护设施；对在校生进行安全教育、自护自救教育；及时采取措施救助受伤害学生；购置必需的急救器材和药品，保障对学生常见病的治疗；不得组织学生参加抢险等应由专业人员或成人从事的活动、危险性活动及商业性活动；不得将场地出租给他人从事危险品生产、经营活动；不得侮辱、体罚学生；及时告诫、制止学生的危险性行为；对已知有特异体质等情况的学生予以适当关照。

3、人员方面。学校教职工应符合相应任职资格和条件要求；学校门卫应由专职保安或其他能够切实履行职责的人员担任；应按照国家有关规定配备具有从业资格的医务(保健)人员；接送学生的机动车驾驶员应身体健康，符合相关要求；建立学生健康档案，组织学生定期体检；对有特异体质等情况的学生做好安全信息记录，保护个人隐私。

当学校未能履行上述安全保障义务而发生学生伤害事故时，学校应当承担法律责任。

二、不同类型学生伤害事故中学校法律责任的归结

在不同类型的学生伤害事故中，学校法律责任归责原则也不同。一般情况下适用过错责任原则；特殊情况下适用过错推定责任原则和无过错责任原则。《侵权责任法》第38、39条按照受害学生民事行为能力的不同规定了不同的归责原则，在受害学生为无民事行为能力人时适用过错推定责任原则，为限制民事行为能力人时适用过错责任原则；第40条则规定了学校承担补充责任的情况。根据《民法通则》、《侵权责任法》及《办法》等法律的相关规定，按照事故发生原因的不同，学生伤害事故可以区分为以下几种不同的类型，其责任归结各有不同。

(一)学校原因导致的学生伤害事故及责任归结

该类学生伤害事故是由于学校采取的教育、管理措施不当或未履行相应的安全保障义务造成的。

1、学校所有或管理的物件引起的学生伤害事故及责任归结。(1)因学校的教学和生活设施、设备引起的学生伤害事故，学校不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。包括建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成的学生损害；校园内的堆放物、废弃物、障碍物、树枝果实坠落、抛掷物等所致之学生损害；校园内道路存在安全隐患、电力消防设施损坏、运动器械缺乏维护等导致的学生损害；校园内的窨井等地下设施造成的学生损害。(2)因学校提供的食品、药品、饮用水、教学用具或其他物品存在危及学生人身安全的不合理危险所致之学生伤害事故，学校应当承担侵权责任。如校舍装修材料不合格致甲醛超标、体育设施有安全隐患、化学实验器材不合格、学校食堂提供的食品或饮用水不合格、医务室提供的药品存在过期、伪劣等问题，致使发生学生伤害事故的。(3)学校进行高度危险作业导致发生学生伤害事故的，学校应当承担侵权责任；学校占有或使用易燃、易爆、剧毒、放射性等高度危险物造成学生伤害事故的，除非能够证明损害是因受害人故意或不可抗力造成的，否则应当承担侵权责任，当被侵权学生对损害发生有重大过失时，可以减轻学校的责任。(4)由于学校原因产生环境污染所致之学生伤害事故，学校应当承担侵权责任。如，学校随意倾倒化学实验残液污染环境导致学生受伤。(5)校园内的林木等植物折断、倾倒造成学生伤害事故，学校不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。(6)在校园内挖坑、修缮、安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成学生人身损害的，施工人应当承担侵权责任，学校没有尽到安全保障义务的，也应承担相应的补充责任。(7)学校饲养或管理的动物造成学生人身损害的，学校应当承担侵权责任，但能够证明损害是因受害学生故意或者重大过失造成的，可以不承担或减轻责任；如果是禁止饲养的烈性犬等危险动物造成学生人身损害的，学校应当承担侵权责任。

2、学校制度或行为存在疏漏造成的学生伤害事故及责任归结。(1)学校在日常管理中因未履行相应的安全保障义务，导致发生学生伤害事故，应承担侵权责任。(2)学校组织校外活动、教学实验、军训等活动，因未履行相应的安全保障义务发生学生伤害事故，应承担侵权责任。(3)学校组织具有一定风险性或对抗性的体育教学或体育竞赛，因未履行安全保障义务发生学生伤害事故，应承担侵权责任。(4)学校教师及其他教职工在履行职责时因其不当履行职务的行为引发的学生伤害事故，学校应承担侵权责任。如教师在课堂上当众羞辱学生致使学生自杀。(5)学校知道或应当知道教师或其他教职工患有不适宜担任教育教学工作的疾病，如精神病或处于传染期的传染病，但未采取必要措施，导致学生人身受到损害的，学校应当承担侵权责任。

3、教职工故意加害行为引起的学生伤害事故及责任归结。笔者认为，教职工身份使学生容易对加害人产生信任，便于加害人实施侵害。因此，教职工不是基于职务行为对学生采取的故意加害行为(如身体伤害、性侵害等)实际上利用了在学校工作的便利条件，由加害人承担刑事责任及民事赔偿责任，学校承担民事赔偿上的连带责任。

(二)学生间行为导致的学生伤害事故及责任归结

学生之间的行为导致的学生伤害事故分为两类，一类是学生在追逐嬉戏、打闹玩耍过程中，因过失而发生的学生伤害，一类是学生之间因矛盾或斗殴而发生的故意伤害行为。这两类学生伤害事故，首先都应当由加害学生及其监护人承担赔偿责任；在学校未尽到相应的教育、管理和保护职责时，如未及时制止学生打闹、未及时进行安全教育等，由学校根据其过错程度承担相应责任。

(三)校外第三人导致的学生伤害事故及责任归结

校外第三人指学校教职员工和在校学生以外的人员，学生的监护人、外校学生、本校已毕业学生等都视为校外第三人。该类型学生伤害事故按加害人主观状态是故意还是过失可以区分为两类，但不管是故意还是过失，都首先应由第三人承担侵权责任；学校在未尽到教育、管理和保护职责时，如门卫管理松懈、安全管理混乱等，承担相应的补充责任。

(四)受害学生自身原因导致的学生伤害事故及责任归结

因受害学生自身原因导致的学生伤害事故有五种情形：(1)学生在自行上学、放学、返校、离校途中发生的伤害事故，学校不承担责任；但学校未尽到相应的安全保障义务时，如未做好通知、未进行安全教育，则承担相应责任。(2)学生在自行外出或擅自离校期间发生的伤害事故，学校不承担责任；但如学校未履行相关义务，如未及时通知监护人或未及时救助，则应承担相应责任。(3)放学后、节假日或假期等学校工作时间以外，学生自行滞留学校或自行到校发生的伤害事故，学校不承担责任；但学校未尽到相应职责的，如未及时劝导、疏于管理，则承担相应责任。(4)学生自己在校园内或校园外自杀、自伤的，学校不承担责任；但学校在教育、管理及保护上未尽到相应义务的，承担相应责任。(5)学校正常教育教学活动中，学生因特异体质、特殊疾病或突发疾病导致的伤害事故，学校不知晓也不应当知晓，且尽到了安全保障义务，如及时采取救治措施、及时通知监护人的，不承担责任；反之要承担相应责任。

(五)正当理由或外来原因导致的学生伤害事故及责任免除

正当理由是指正当防卫、紧急避险、受害人过错、第三人过错；外来原因是指不可抗力和意外事件。这六种情形下发生的学生伤害事故，学校可以要求免除或减轻其赔偿责任。这里值得注意的是，义务教育阶段中小学学生均为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，其识别及注意能力相对较低，因此有论者提出，学校对无民事行为能力人不得主张过失相抵，对限制民事行为能力人则应在其注意能力范围内进行过失相抵。*参见劳凯声、陈希：《〈侵权责任法〉与学校对未成年学生的保护职责》，载《教育研究》2010年第9期。笔者对此观点持赞成态度。

三、相关法律及制度设计的不足及完善建议

(一)相关法律的不足及完善建议

目前，我国涉及学校及学生安全方面的法律、法规、规章及规范性文件数量庞杂，*我国涉及校园安全的立法散见于各个层级的规范性文件中，内容庞杂，数量繁多，其中主要包括法律7部、部门规章11部、地方性法规37部、地方性规章25部，其他规范性文件200多部。参见李昕：《论校园安全保障的制度现状与立法完善》，载《首都师范大学学报》(社会科学版)2011年第3期。在体系结构、具体内容、立法技术等方面存在不足，亟待调整完善。

1、存在不足。(1)在具体内容与体系结构方面存在不足。其一，重复立法及多头立法导致相关法律在具体内容上相互交叉与矛盾。当前，有关学校安全之法律的立法部门并不统一，多头立法、重复立法的现象较为严重，且内容交叉、重复之处较多，导致实践中法律适用的混乱与责任认定的困难。其二，法律层次混乱，缺乏基准性法律。在学校安全方面，既存在法律的原则性规定，也存在部门规章、地方性法规和地方政府规章等的细化规定，但总体上层次有些混乱、层级不明，且同一层级的法律规定往往不一致；而在行政法规这一层级上，则缺乏一部关于学校安全的统一立法，在法律层级上出现断层，基准性法律缺位。(2)在立法技术和立法规范方面存在不足。其一，在法律规范的制定上，存在立法技术缺陷，导致法律适用中出现问题。如，《办法》等部门规章中多次出现任意性规范和强制性规范的奇特组合，使得法律规定流于形式，难以落实。*如《办法》第31条规定：“学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况，鼓励中小学参加学校责任保险。”前半部分属附条件的强制性规范，后半部分属任意性规范。该法条成为一个附条件的强制性规范与任意性规范的强行揉合，从法律规范的角度看存在不协调性和不确定性，仅具有倡导性。参见方益权：《关于构建我国学校侵权责任保险制度的若干思考》，载《法学家》2004年第4期。其二，将本不属于法律调整范围的事项规定到法律中，损害了法律的权威性。法律不是万能的，不能用来解决所有问题。《办法》及《中小学幼儿园安全管理办法》等部门规章及一些地方性法规，将一些原本应属于建议意见、鼓励引导及号召性质的政策性内容也规定到法律中，混淆了法律与政策两种不同调整手段的区别，破坏了法律的规范性。

2、完善建议。(1)选择科学的立法模式，完善法律规范。针对目前存在的立法松散、层级不清、内容交叉等问题，在立法模式上应选择统一立法的方式，制定一部调整各类、各阶段学校安全及学生伤害事故问题的统一立法。笔者认为，基于当前立法及司法实践和理论研究进展，短期内由全国人大常委会出台专门法律并不现实，但在现有基础上由国务院出台专门行政法规是可行的。一方面能填补当前法律层级的空白，避免令出多头、立法混乱和层级过低的弊端；另一方面也能为今后出台专门法律奠定基础。(2)在明确立法目的、原则和内容的基础上，采用科学恰当的立法技术，整合现有法律。目前涉及学校及学生安全的法律中效力等级较高的有《侵权责任法》、《义务教育法》等，但上述法律均未对学校职责、安保义务做出较为全面的规定；《办法》和《中小学幼儿园安全管理办法》等虽然对学校职责做了较为明细的规定，但存在效力等级过低、立法内容交叉等问题，亟需在明确立法目的、原则及内容基础上，采取相应的立法技术予以整合。简言之，有关学校及学生安全的法律，亟需统一立法、消除矛盾、提升等级、细化标准，使相关法律能够形成以基准法律为核心、有序完整、多层次的法律规范体系。

(二)学生安全管理制度设计的不足及完善建议

如前所述，在义务教育阶段中小学发生的学生伤害事故，学校的法律责任因受害学生的民事行为能力不同而不同。《侵权责任法》第38、39条对此做出了明确规定，对无民事行为能力人，学校适用过错推定责任原则；对限制民事行为能力人，适用过错责任原则。可见，立法者意图通过举证责任的倒置，迫使学校对无民事行为能力人承担更加谨慎、周全的安全保障义务。因此，学校在日常安全管理及安全教育中，显然不能对无民事行为能力人和限制民事行为能力人“一视同仁”，而要区别对待。目前，大多数义务教育阶段中小学的安全管理制度并未就学生民事行为能力的不同而有所区分，这种安全管理的“一锅粥”已不适应法律的要求，亟待改革。基于此，笔者建议，根据无民事行为能力学生与限制民事行为能力学生不同的身心发展特点，学校应当将安全管理制度分设不同的等级，对无民事行为能力学生和限制民事行为能力学生实行分级管理。

一般情况下，在义务教育阶段中小学就读的学生可以按照年龄分为无民事行为能力人和限制民事行为能力人两类。如果将针对高等教育阶段学生的安全管理等级确定为一般级的话，那么以此为参照，义务教育阶段的中小学可以将针对无民事行为能力学生的安全管理等级设定为最高级，将针对限制民事行为能力学生的安全管理等级设定为高级。按照级别的不同进行区别管理，学校承担不同标准的安全保障义务，级别越高则安全保障义务要求越严格。根据无民事行为能力人自身生理与心理特点，最高级别的安全管理其日常管理行为更加严密，日常安全教育更加周全，学校安全保障义务的认定标准更加严格，从而更有力地保障无民事行为能力学生的人身安全。

2006年修订的《义务教育法》第11条规定，“凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育”；《民法通则》第12条规定，“不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人”。一般情况下，学龄儿童在年满六周岁时入学，小学1-4年级学生成为义务教育阶段学校安全管理最高级的对象。如前所述，当前大多数小学的学生安全管理制度并未根据年级有所区分，因此，根据实际情况，针对小学1-4年级学生，学校除在已有的安全管理制度基础上提高注意标准和严格管理之外，还应当增设专门安全管理制度对这部分学生的人身安全加以特别保护，以便与法律所规定的学校责任相称。具体制度与措施包括：设立专门的上下学接送制度，不得将晚离校的1-4年级学生交与无关人员；不经监护人同意，不得让1-4年级学生自行离校；不得安排1-4年级到较高楼层的教室，提高1-4年级教室的安全检查标准；在安全信息的通报方面，建立特别针对1-4年级学生的安全信息快速通报制度，要求信息通报更为快速、全面和准确；建立特别针对1-4年级学生的教师值班制度，保证在上课、课间休息及其他自由活动时间，都有教师在岗监控，严禁出现教师脱岗的情况；平时上下课、课间操及集中活动时，派出教师专门负责引导1-4年级学生上下楼等；组织1-4年级学生参加校外活动及大型集体活动时，要特别增加教师全程负责学生安全监管，并提高安全保障义务的注意标准；根据无民事行为能力人的认知特点，对1-4年级学生进行更加周全的安全教育及自护自救教育；使用校车接送学生的，有条件的情况下可针对1-4年级学生配备专门校车或在校车预留专门座位。

(三)学生伤害事故风险管理制度设计的不足及完善建议

众所周知，义务教育阶段中小学绝大多数是公立学校，其运转经费全部或大多来自政府财政拨款，学校不具有营利性。因此，一旦发生学生伤害事故，学校往往无力支付高额损害赔偿，使学生利益得不到有效保护。为解决这一矛盾，校方责任险等学生伤害事故风险管理制度应运而生，但在制度设计上存在不足，亟待解决。

1、校方责任险及相关配套制度在实践中存在的问题。随着2008年《关于推行校方责任保险 完善校园伤害事故风险管理机制的通知》的出台，校方责任险开始在全国普及，各地中小学陆续投保校方责任险。截止2010年底，全国已经有20多个省(自治区、直辖市)的中小学购买了校方责任险，其转移风险的作用初显，但问题也陆续暴露。(1)各地保费承担主体混乱不一。一类由政府财政统一出资投保，如北京市、上海市；一类由学校出资投保，如湖南省、广州市；一类由学校与政府或社会共同出资投保，如江西省、山东省。在政府财政统一出资的地方，有的地方只承担公立学校的保费，如北京市；有的地方则除公立学校之外，也承担民办学校的保费，如深圳市。(2)各地在保险赔偿限额和保险赔偿范围的规定上不一致。有的地方最高赔偿额是35万，有的地方是20万，高低不一；在赔偿范围方面，有的地方仅包括校方过错引起的伤害事故，有的地方还包括学生自身原因引起的伤害事故，但对《侵权责任法》中规定的精神损害赔偿都未涉及。(3)保险合同的部分条款尚存缺陷，有待完善。(4)对受害学生的直接索赔权缺乏确认和保护。(5)学校责任保险和学平险、学幼险等其他险种在相互协调与配合上产生问题，有待调整。(6)缺乏相应配套制度，没有专门认定和处理学生伤害事故的中立机构，实践中普遍采用的由主管教育行政部门作为调解机构的做法，不利于对事故的中立处理，缺乏公信力。

2、改进对策。从立法、执行及制度本身着手，综合改革。(1)统一立法及政策的相关规定，增强可操作性。通过法律将校方责任险明确规定为强制险，义务教育阶段中小学一律强制加入。在国家对教育财政投入已达GDP 4%的前提下，保费承担上不再区分公立、民办，一律由省级财政统一支付基本费用。实行全国统一的保险条款，合理确定保险费率、赔偿限额及赔偿范围等，并将精神损害赔偿纳入承保范围。从维护受害学生利益出发，根据《保险法》的相关规定，*我国2009年修订的《保险法》就责任保险中第三者直接索赔权做出了完善规定。该法第65条第1款规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。”第2款规定：“责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金。”为受害学生享有直接索赔权提供政策支持。(2)完善校方责任险的同时，开发并推出相关险种，形成险种丰富、覆盖率高的学生伤害事故保险制度，完善事故赔偿风险分担机制。从学校需求出发，依据市场数据进行精算，推出具有较强针对性的学校责任保险品种。从保护学生得到合理赔偿的角度出发，丰富险种，将学平险、学生意外伤害保险、少儿住院基金、城镇居民(学生)基本医疗保险等险种联合起来，共同应对学生伤害事故。通过国家保监会的强制政策，规范上述保险业务经营，严格监督检查，保证其市场化运作的透明与规范。(3)创设处理学生伤害事故的专门机构，提高事故处理的效率并保证处理过程和结果的公平性。2002年的《办法》将主管教育行政部门规定为学生伤害事故纠纷的调解机构，而由于其与学校存在管理与被管理关系，该规定并不利于调解的公平与中立。国外大多通过组建专门机构来处理学生伤害事故的理赔问题，以实现公平与效率。我国也应设立专门机构处理学生伤害事故，一方面其的专业性可以使学校从处理事故纠纷中解脱出来，集中精力管理好学校其他事务；另一方面，专门机构的中立性有利于事故处理的公平性，结果也更易得到家长、学校双方认可。(4)由县级以上教育行政部门或学校的举办者负责筹资并创设学生伤害事故专项救济基金，给受害学生以适当救济。目前，保险赔偿限额普遍较低，而保险也不能满足所有情况下的损害救济，当受害学生为学校利益而受伤或遭受第三人侵权等情况下而救治费用不足时，学校可以出于人道主义关怀给予学生一定数额的资金，予以救济。

[责任编辑：吴岩]

Subject:An Analysis on the Legal Liability in Accidents of Injured Students and Design of Relative System——Investigation Angle of View Based on Compulsory Education Schools

Author&unit:XING Bing

(China Institute of Education Policy, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The personal right of students has been damaged by accidents of injured students, furthermore, disputes caused by them have impeded the implementation of education for all-around development in compulsory education primary and secondary schools, and the level of students’ overall qualities has been continued to decline. Therefore, in order to decide the legal responsibility of schools in the accidents of injured students, abate schools’ pressure and create favorable conditions for the implementation of education for all-around development in compulsory education primary and secondary schools, in connection with the shortcomings of policy, law, and system, we should improve and perfect the relative laws, set up security management system and risk management system of accidents of injured students, and establish special organization to deal with compensation disputes.

accidents of injured students; tort liability; the risk management system of accidents of injured students

2013-11-02

邢冰(1978-)，女，山东济南人，法学博士，北京师范大学中国教育政策研究院博士后流动站研究人员，主要研究方向：教育法学、刑法学。

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1009-8003(2014)01-0100-07