基层政府环境信息公开现状及对策研究

田琪雅

摘要：2012年至2013年发生的多起群体性环境事件暴露出我国政府环境信息公开制度的诸多缺陷：环境信息公开权利主体范围过窄，公开的环境信息范围单一、表述笼统、不具体，环境知情权缺乏相应的救济；学界尽管为完善政府信息公开制度作出了努力，但忽视了具有直接性和基层性的基层政府，缺少对地方基层政府环境信息公开的样本式实践调查研究。只有结合数据分析，才能从立法、执法和公众参与方面提出合理建议。

关键词：环境知情权；基层政府；信息公开

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）05003402

1研究背景

2012至2013年，多个环境敏感项目引发的群体性事件进入高发期：2012年7月四川什邡反对钼铜项目，10月江苏启东反对达标水排海工程，10月浙江宁波反对PX项目，2013年4月昆明市民反对PX项目，5月成都市民反对PX项目等等。皆因工程项目制定时未能充分公开环境信息，及时征求民众意见，直到项目开工，民众以激烈的方式表达其质疑与反对之时，政府才认识到环境信息公开与公众参与的重要性。其滞后反应不仅带来了经济上的损失，还降低了政府的公信力。环境信息公开作为公众参与环境管理的内在要求，是当前解决环境问题不可或缺的重要前提。众多事实告诉我们，当民众对环境信息公开的强烈诉求遭遇诸如河北小朱庄“红豆官”类的地方政府环境信息公开不力时，对政府环境信息公开制度做进一步的完善已是不可回避的现实需求。

2012年10月底，环境保护部为完善政府信息公开制度，发布了《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》，要求对涉及群众切身利益的重大项目，扩大环境信息公示范围，广泛听取社会公众意见。同时，为使民众能以合理合法的渠道参与环境保护，行使自己的公民权利，也是为了避免再次发生暴力冲突事件，《民事诉讼法》修正案增加了关于环境公益诉讼的规定：对污染环境等损害公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定对政府环境信息公开失责具有强有力的问责效用。

学界同样为完善政府信息公开制度作出了努力，但学界对政府信息公开的研究偏重于国务院、省、自治区、直辖市的信息公开，忽视了具有直接性和基层性的基层政府，缺少对地方基层政府环境信息公开的样本式实践调查研究。

单从立法上来看，我国的《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》、《环境保护法》等相关法律虽然在宏观上规定了基层政府的管理职能、调查评价职能、监督检查职能等，但依然存在着一些缺陷，诸如环境信息公开权利主体范围过窄，公开的环境信息范围单一、表述笼统、不具体，环境知情权缺乏相应的救济等。

本次调研希望通过了解基层政府环境信息公开的具体情况，发现问题所在，为矫正环境不利益，保护公众环境知情权提供依据。

2研究目标、概念界定和研究方法

2.1研究目标

公众环境知情权保护现状如何？基层政府环境信息公开存在哪些问题？如何有效地维护公众环境权益？本研究着重从环境污染，公众环境知情权、基层政府环境信息公开的内容、方式、效果等几个方面来探讨基层政府环境信息公开过程中遇到的一些问题。并以具体的调查数据为依据，了解公众环境知情权保护的现状，为进一步解决问题提供科学依据。

2.2概念界定

（1）环境信息。

笔者认为，环境信息是指政府环保部门在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息或者企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。

（2）环境知情权。

笔者赞同王文革在其著作《环境知情权保护立法研究》（2011）中指出的环境知情权概念，即社会成员依法享有获取、知悉与环境问题和环境政策有关的环境信息的权利。它是知情权在环境保护领域的具体体现，是公民参与环境保护、行使环境监督权的前提和基础。

（3）环境信息公开。

笔者认为，环境信息公开即是环境信息特定所有之主体，应环境信息需求主体之需要，通过法定程序而进行收集、整理、制作和发布环境信息等行为的过程。

2.3研究

（1）数据的收集与处理。

本调查以W市居民为调查对象，调查时间为2013年8月20日至2013年8月30日。主要以W市居民为对象随机发放问卷，年龄从18岁以下到60岁以上不等，包括农民、企事业单位职工、个体户、政府工作人员、其他机关工作人员、学生等。共回收问卷360份，删除个人信息不完整或题目没有完全作答以及明显作答不认真者10份，最终保留有效问卷350份。建立数据模型对调查数据进行统计分析，统计分析以描述性分析为主。此外，本研究还运用了访谈、文献研究等方法。

（2）样本特征。

在350份有效问卷中，通过描述性分析发现，本次调查的样本主要具有如下特征：（1）性别：男性180人（51.5%），女性170人（48.5%）；（2）年龄分布：低于18岁的有46人（13.2%），18岁到25岁之间的有57人（16.2%），26岁到35岁之间的有62人（17.6%），36岁到45岁之间的有57人（16.2%），46岁到59岁之间的有77人（22.1%），60岁以上的有51人（14.7%）；（3）文化程度：小学文化26人（7.4%），初中文化62人（17.6%），高中（中专）文化124人（35.3%），大专文化72人（20.6%），本科及以上文化67人（19.1%）；（4）职业：农民5人（1.5%），企事业单位职工57人（16.2%），个体户36人（10.3%），政府工作人员67人（19.1%），其他机关工作人员108人（30.9%），学生88人（25.0%）。

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3.1当地环境污染现状

在全部的调查对象中，大部分人比较关心当地环境质量，不关心和无所谓的占少数。有54.4%的人认为当地环境有污染但不严重，有27.9%的人认为当地环境有污染且较严重，有11.8%的人认为当地环境有污染且十分严重，只有2.9%的人认为当地环境没有任何污染。

3.2当地公众环境知情权保护现状

在环境污染的原因方面，有半成多（54.4%）的调查对象认为本地居民整体环保意识不强，未形成节能环保的社会风气；有三分之一多的（33.8%）的调查对象认为当地政府监管不到位，污染防治投入不适应当地环境状况；有265%的调查对象认为当地污染企业违规生产，未采取相应的控污环保措施；有23.5%的调查对象认为环保法规不健全，不利于污染防治和监管；有20.6%的调查对象不关心环境污染的原因。由以上数据可知：第一，在诸多造成环境问题的原因上，公众环境权利意识淡薄和政府的不作为、治理环境的投入不足是主要方面；第二，在造成环境问题的客观方面，政府的环境治理不到位是最主要的原因。因此保障当地公众环境知情权，重点需从公众自身和政府治理两方面入手。

在环境信息公开的责任承担方面，有75%的调查对象认为应当由当地政府的相关职能部门承担；有近40%的调查对象认为应当由污染企业或者施工单位承担。此外，认为应由相关的事业单位或者社会团体（19.1%）、村委会或者居民委员会（11.8%）、本地新闻媒体（16.2%）承担环境信息公开责任的调查对象也不在少数。由以上数据可知，政府仍是环境信息公开的主力军，保障公众的环境知情权仍需从加强政府环境信息公开角度着手。

在当地政府是否应当主动公开环境信息这一问题上，近三分之二的调查对象认为应当全部公开，有大约三分之一的调查对象认为公众应当有选择的公开一部分。这反映了公众获取环境信息的强烈愿望，也对政府环境信息公开提出了更高的要求。

3.3当地政府环境信息公开现状

在环境信息公开的内容方面，政府公布最多的几项环境信息分别是环境保护法律、法规、规章、标准和其他规范性文件（42.6%）、环境质量状况（如大气环境质量、水环境质量、声环境质量等）（41.2%）、环境保护规划（39.7%）、污染源日常超标、违规记录信息公示（33.8%）、突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置情等情况（32.4%）。其他的环境信息，如污染物排放总量与种类（29.4%），环境统计和环境调查信息（26.5%），主要污染物排放总量指标分配及其落实情况、排污许可证发放情况（25.0%），排污收费相关信息公示，依申请公开情况（23.5%）公开率较低，完善基层政府环境信息公开制度，应当全面、充分地公开，这样才能最大程度地保障公众环境知情权。

在公开的形式方面，当地政府广泛采用各种形式，例如电视、广播（32%），网络（21%），手机短信（18%），报纸（15%）等方式，一方面说明政府环境信息公开选择方式多样，另一方面也说明了当今发达的媒体为政府环境信息公开提供了多种便捷的途径。

在公开的效果方面，26.5%的调查对象表示，公开的信息与自己的实际感受相差较大；22.1%的调查对象因为公开信息表述太过专业而难以看懂；14.7%的调查对象认为公开的信息过于笼统或杂乱；16.2%的调查对象不知道公开的信息会对自己产生何种影响。由此可见，政府应当完善公开方式，以通俗易懂的方式公开环境信息。

4对策构建

第一，立法方面，一是扩大基层政府环境信息公开的内容，除常规公开环境保护法律、法规、规章、标准和其他规范性文件、环境质量状况、环境保护规划、污染源日常超标、违规记录信息公示等，还应当加强污染物排放总量与种类、环境统计和环境调查信息、主要污染物排放总量指标分配及其落实情况、排污许可证发放情况、排污收费相关信息公示等方面的公开工作。不断提高公开率，对于影响范围大，影响人群广的环境信息应当实时发布。二是将环境信息公开的权利主体扩大至外国人和无国籍人。三是合理平衡政府环境信息公开之例外情况，采取“概括+列举”的国际通行模式。四是设立科学合理的环境评价标准，为落实相关立法提供执行、监督、救济上的配套程序设计。

第二，执法方面，一是应当设立专门协调管理机构，建立政府部门间信息共享机制，强化基层政府的作用并加强不同省份基层政府之间的协调。二是应当设立专门的行政复议机关，完善信访救济制度。三是政府应当采取更多样的环境信息公开方式，采用通俗易懂的语言，可以借鉴印度1995年“工业污染控制，评价和分级计划”的信息公开制度，保障公开的信息一目了然、简单明了。

第三，在公众参与方面，加强基层政府环境信息公开与公众参与的衔接。在规定环境信息公开的同时丰富公众参与方面的相关规定，为广大民众和环保组织参与环保事业开辟道路，如山西省积极拓宽公众参与环境保护的渠道，对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的发展规划和建设项目的环境影响评价和“三同时”验收等环节的环境管理，采用听证会、论证会或社会公示等形式，广泛听取公众意见，接受公众监督。地方性规定对环境知情和公众参与环保事业将起到积极推动作用。而国家立法也应考虑到此，对公众参与制定详尽的参与途径、方式、内容以及权利救济等。

参考文献

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[4]张雪.转型期政府环境信息公开动力机制论析——以“PM2.5监测入国标”事件为例[J].城市发展研究，2012，（9）.endprint