道德治理:中国政府治理的结构性趋势及其双重影响

蔡益群， 曾淑华

(江西理工大学文法学院，江西赣州 341000)

道德治理在理论上可以分为规范意义上的道德治理和经验意义上的道德治理。所谓规范意义上的道德治理，是指道德规范是制度设计和制度安排的客观基础，是判断社会观念和社会行为的先在标准，有道德的生活是社会活动和社会生活的模式和内容。所谓经验意义上的道德治理，又包括两个层面的含义:一是指以道德维护社会秩序;二是整治道德领域存在的日益突出的失范问题。这两类经验意义上的道德治理的共同之处，是道德成为居于其他外在力量(如政治强制、法制约束)之下的次要约束力量，是居于其他价值物(如社会秩序)之下的价值，而不是评价其他价值物的参照系，社会规则的内在逻辑蜕变为功利主义或强制主义。本文的主题是，为什么中国当代道德治理是经验意义上的道德治理?经验意义上的道德治理会给当代中国政治社会带来怎样的影响?笔者认为，中国当代的道德治理不能简单地以社会转型这样的宏观理论来做简单化解释，也不能将道德治理的偏离视为“制度真空”造成的必然结果。导致经验意义上的道德治理的重要原因之一是当代中国的政府治理结构，以及由此形塑的国家与社会关系。也就是说道德治理偏离具有“结构性趋势”。

一、两种合法性的冲突与德治选择

合法性问题是政治中的核心问题。在让－夸克·马克看来，合法性问题对正处于转型期的中国也适用。这一适用性至少可以从三个方面体现出来:首先是合法性问题是人民关注的政治问题，比如人民怎样评价政府行为，政府责任构成等问题都涉及合法性问题;其次是中国正在经历深刻的变革，这些变化把政治的合法性问题推向了中国政坛的前沿;第三是20世纪70年代以来的经济改革使中国进入一个过渡时期，它影响到社会的各个方面，其中包括政治体制的合法性。［1］(p5)具体到改革初期的中国场景，由于持续十多年的政治动荡和经济低迷，党的执政合法性被严重损蚀，社会规范和法律遭受了严重破坏，处于瘫痪状态。党和国家不能企望通过传统的魅力型权威或政治强制来取得民众对统治权利的认同。在这种合法性危机的政治压力下，党和国家选择了“放权让利”的改革(分权改革)思路，以期通过国家和社会的权利共享来重建民众对统治权利的赞同。分权改革的体制性结果是形成了事实上的“上下分治”的分层治理体制，由此造成了两种不同类型的合法性的冲突。

分层治理体制的特征是，中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力，即“治官权”。而实际管治各地区民众的权力，包括治理民众公共事务、管制民众的行为、向民众征收税费和征集资源等权力，即“治民权”，则交给所挑选的地方官去行使，只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。①曹正汉:中国上下分治的治理体制及其稳定机制，社会学研究，2011，(1)。需要做进一步说明的是，中国当代的“上下分治”治理体制可以理解为对传统治理体制的延续。郑观应、鲁一同、瞿同祖等曾指出，清代州县官是真正的“治事之官”，负责地方实际事务;他们的上司——知府、道台、刑按使、布政使、巡抚或总督——都只是监督官，即“治官之官”，负责监督官员。参见瞿同祖著、范忠信等译的《清代地方政府》，法律出版社，2003年，第29页。在这种治理体制下，国家的权威在基层主要是象征性的、意识形态性的、原则指导性的，而非实际管治性的，从而使得由上而下的管治间接化，上层(政府)必须通过下层(政府)进行管治，依赖下级权威组织实施管理，而不是直接管理。［2］(p310，290)这一治理体制设计的初衷，是为了降低中央政府的执政风险，自发地调节集权程度。［3］然而，上下分治的治理体制在降低执政风险的同时，也增加了中央政府的执政风险。这是因为，地方政府治理民众事务的合法性不同于中央政府的治理合法性。中央政府的合法性是建立在群众赞同的基础上，是通过自下而上的方式建立的，即建立在民众对统治权利的认可基础上，因而是“权利合法性”;地方政府的治理合法性是建立在上级政府的“赞同”基础上，或者说是上级政府的委托或任命的基础上，其方式是自上而下的，这就造成了地方政府的合法性来源与其服务的社会利益之间的弱关联。地方政府合法性的基础是“经济绩效”，因而是“绩效合法性”。这种合法性类型决定了地方政府的行为模式。地方政府在如期或超额完成上级下达的经济指标的情况下，就获得了上级赋予的地方性治理权威。至于地方政府采取哪些办法去完成，这些办法会带来什么样的代价，上级政府一般并不会深究。这就使得地方政府行为在发展经济的前提下就具有相当的随意性、短期性和变通性。因此，中央政府与地方政府所面对的合法性的压力是不同的，中央政府始终面对自下而上的压力，地方政府则面对着相反方向的压力。当两者同时面对基层社会时，地方政府几乎难以感受到合法性的压力。这样，就会造成地方政府在建立自下而上的合法性过程中，表现出“搭便车”的行为，因为个别地方政府在这方面的努力，对于建立起整个统治结构的自下而上的合法性的影响几乎是可以忽略不计的。在没有“权利合法性”的压力之下，地方政府会在增加其“绩效合法性”的前提下恣意妄为，从而扮演离间国家与社会关系的角色。而中央政府对地方政府在管治民众事务上的依赖性，使得中央政府难以消除上述两种不同类型的合法性之间的张力，由此构成了中国国家建设和国家治理上的难题以及难题的自续机制。

应对现实合法性难题的可行路径是转变地方政府合法性类型，使地方政府同时面对“权利合法性”与“绩效合法性”的压力。具体说，就是在中央政府集中政治统治权利的基础上，分散社会管理权限，让地方政府履行更多的社会管理职能;①政治统治权利范畴包括:中国共产党的领导地位、国家立法、国家和政府首脑的任用、政治协商与民主监督、外交事务、司法事务和军队的地位等;社会管理权限是指税政、财政、民政、市政、社会保障与卫生事业、人口与土地资源管理、人事管理、工商行政管理、教育行政管理、社区事务管理、行政区划等。在经济体制改革和政治体制改革的推动下，当代中国政府过程出现了“统治上高度集中，但管理上已经相当分散和灵活”等过渡性的特点。参见朱光磊的《当代中国政府过程(修订版)》，天津人民出版社，2002年，第428页。进一步拓展社会权利，健全和完善基层群众自治制度，推进以民生建设为重点的社会建设。这一路径的优点是延续渐进式改革模式，在既定的制度框架下实施增量式改革，由此可以避免对现有权力制度安排和分层治理结构进行大的变动。维持既定的权力制度安排无疑是政治稳定的基本保障，延续分层治理结构可以继续发挥地方政府在地方经济社会发展中的积极性，降低中央政府的执政风险;建立地方政府的“权利合法性”则有助于化解政府合法性难题，沿用“绩效合法性”可以继续保持中央政府对地方政府的控制。因此，这一改革路径能够在一定程度上纾解合法性难题。进入新世纪以来，中央政府进行的一系列制度变革和政策调整，可以理解为这种改革路径的具体实施。②这些制度变革和政策调整包括:2006年10月中共中央召开十六届六中全会，通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》;2003年6月，国务院正式宣布废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》;2005年12月，第十届全国人大常委会第十九次会议决定废止《中华人民共和国农业税条例》;2007年6月，第十届全国人大常委会第二十八次会议通过《中华人民共和国劳动合同法》;2013年6月启动的党的群众路线教育实践活动等。

这种应对合法性冲突的思路在实践中的实质是社会主义道德化的展开。理由是，地方政府合法性的两种类型——“权利合法性”和“绩效合法性”——在地方政府合法性中的重要性并非等量齐观。在“党管干部”和“下管一级”的干部体制下，地方政府的合法性仍然是“绩效合法性”为主，“权利合法性”为辅，这是其一。其二，地方政府的“权利合法性”内涵不同于中央政府的“权利合法性”内涵。后者是指民众对中央政府的统治权利的承认，前者是指地方政府在“压力型体制”下，完成上级政府分派的民生建设的量化指标，而不是政治统治意义上的“权利承认”。因此，中央政府与地方政府在民生建设和保障社会权利方面的动机和意愿是有差异的，前者将民生建设和保障社会权利作为“权利承认”的基础，后者可能将民生建设作为“任务”来完成。其三，民生建设指标弹性较大，难以进行量化，因而是“软指标”。在上述复杂因素的综合作用下，民生建设和社会权利保障事业在一定程度上取决于地方政府的德性。即地方政府能够超越短期利益和部门利益的狭隘视野，从社会权利本位的逻辑出发去推动民生建设。

这种道德化的民生建设不能排除存在“政治技术化”的可能性。这是因为，道德化的民生建设带有较明显的随意性，这与中央政府在取得“权利承认”上的刚性需求之间存在冲突。在这种情况下，中央政府将选择群众“最关心、最迫切、最需要解决的”民生问题加以硬性规定，强制地方政府推进问题解决。迫于政治压力，地方政府有可能采取“应景性措施”推出“民生形象工程”，导致道德化的民生建设演变为地方政府应对上级政府考核检查的策略性行为，从而使得道德治理带上“政治技术”特征。

二、国家－底层社会的互惠原则与德治实践

20世纪90年代以来，中国社会一个引人注目的现象是随着贫富悬殊的拉大而出现了一个底层社会。［4］社会断裂问题和弱势群体的生存状况、权利保护日益受到全社会的高度关注。

从道义上来说，政府是保护弱势群体基本权利的主体。底层社会研究范式的创立者之一、印度学者帕萨·查特杰在谈到印度底层社会(政治社会)的治理时提出，国家机构要承担起保护弱势群体的责任。［5］(p48)美国公共政策和应用伦理学领域的著名学者罗伯特·E·古丁也明确认为，那些能够控制或者避免弱势者遭受伤害的人或组织，对弱势者就负有相对较大的责任。［6］(p139)因此，在像中国这样的“强国家，弱社会”、政府主导社会事务的社会体系中，政府需要承担起主要责任来保护底层社会的基本权利，采取制度化措施遏制地方政府、地方干部及其他精英群体对底层社会的过渡汲取，通过建立公平、公正的资源配置方式来提高底层社会自我保护的能力。

政府承担起保护弱势群体的基本权利的责任不仅是道义上的必然要求，也是国家与底层社会关系的基本原则——互惠原则的必然逻辑。在底层社会出现的情形下，国家不太可能希冀从弱势群体中汲取物质资源来支持经济社会发展战略。如果说弱势群体中存在某种国家需要汲取的资源的话，那就是弱势群体对政治统治的服从、认同和支持，或者说从弱势群体中汲取象征资源。显然，汲取象征资源的前提条件是在社会共同体中建立起共同的价值规范。夸克·马克认为，社会价值规范的至关重要的原则是“互利”规则。［1］(p20)詹姆斯·斯科特在深入研究东南亚国家农民日常生活样态之后也认为，农民生活的社会模式和禁令中蕴含着两条基本道德原则——互惠原则和生存权利。在农民人际交往中，互惠原则起着核心道德准则的作用。斯科特说，互惠原则是这样一种观念:一个人应当帮助那些帮助过自己的人，或者至少不损害他们;它意味着接受下来的礼品或服务为接受者带来了相应的偿还义务。［7］(p215－216，206)违反了互惠原则会使人们感受到严重的剥夺感而可能酿成大灾难。斯科特进一步提出，这种互惠原则不局限于农民生活的社会模式，而且渗透于整个社会生活之中。［7］(p219，228)上世纪90年代以来，中国社会的一些主要群体如工人阶层(包括身份依然是“农民”的工人)和农民阶层中的许多成员呈现出一种弱势化的趋向，这些主要群体中的许多成员经受着绝对贫困和相对贫困的双重困扰，生活状态没有同社会经济的发展保持同步关系，呈现出边缘化状态，竞争能力出现弱化和退化，基本权利得不到应有保护，社会影响力减小等。［8］因此，在国家和底层社会之间重建互惠关系是当前国家治理的一项重大政治任务。

基于深刻认识到重建互惠关系的重要性，党和国家的执政理念和执政方式等方面有了新的发展，诸如提出“全面建设小康社会，让发展成果惠及广大人民”、“立党为公，执政为民”、“发展依靠人民，发展为了人民，发展成果人民共享”、“包容性发展”等执政理念，实施构建和谐社会的发展战略等。但在实际的经济社会发展、利益格局和资源配置中落实互惠原则，存在较大的“体制性障碍”。其根本症结仍在于上文讨论过的中央政府和地方政府的合法性类型差异，并由此导致二者贯彻互惠原则的动机和意愿的差异。中央政府需要尊重互惠原则以取得底层社会的认同;地方政府遵循“效率优先”原则以提高经济绩效，获得上级政府的认可。地方政府为了追求短期的经济利益，不惜以巨大的土地、自然资源为代价提高GDP增长率，将财政投资集中于发展工业产业、制造业和房产开发，紧缩教育、卫生、环境、就业、保险、养老、生产安全和食品安全等方面的民生开支。这就是说，地方政府以“发展原则”、“汲取原则”替代或削弱了互惠原则，从而直接或间接地损蚀了中央政府的合法性资源。在这一“体制性障碍”短期内难以出现大的改善的情况下实现互惠原则的常规化落实，需要推动两个方面的工作:一是道德化政府建设，二是社会道德建设。就道德化政府建设而言，重视作风建设、密切党群关系和干群关系具有极为重要的作用。正如有学者指出，“永远值得警醒的是不能脱离人民群众，永远不能忘记的是应当为人民群众服务。在这里，基于国家与社会分离的视角而确立的规范，所发挥的至多是辅助的功能;基于政府与人民群众密切联系在一起的视角去构建的规范，将发挥主动性的功能”。［9］(p231)因此，通过群众路线教育实践活动在党员干部中培育和保持高尚的道德情操与平民情怀，密切政府与社会的关系，是国家机构维持权威地位、履行统治和管理职能的基础，强制性方式在国家维持政治权威、履行职能方面只能起到辅助性作用。这一道德化的方式是互惠原则得以实现的基本途径。就社会道德建设而言，道德领域的突出问题“影响社会秩序和社会稳定，损害民族形象和国家形象”，道德治理是执政党“从全局和战略高度出发、深入分析当前形势作出的重大决策”。［10］因此，社会道德化已经不是一个纯粹的“精神文明”建设问题，而是一个亟需解决的政治问题。社会道德建设之所以可以上升到政治高度，是因为它与中国社会的基本原则——互惠原则的坚持有密切关系。如果将“爱国、敬业、诚信、友善”等道德规范内化为社会行为准则，就能够大大降低来自底层社会的“体制外诉求”和超出政府满足需求的能力的需求。就此来说，评选道德模范、发挥先进典型的示范作用、开展学雷锋活动、志愿服务等公益活动，可以在较低的物质互惠水平上使互惠原则得到落实。

三、经验意义上的道德治理对当代中国社会的双重影响

通过以上分析，可以得出这样的结论:中国当代的道德治理具有结构性趋势，也就是说，选择道德治理的社会治理方式，是化解分层治理结构内在的“合法性难题”的必然选择，是纾缓国家与底层社会冲突的基本方式。正是由于道德治理与国家治理的现实难题交织在一起，使得道德治理具有双重特征。其一，道德的价值理性特征。道德治理把道德原则内化为社会规范，道德生活成为社会生活的发展取向，“做一个有道德的人”成为人的价值目标。其二，道德的工具理性特征。道德蜕变为化解国家治理难题的工具和手段，道德的合理性不在于道德自身的价值，而在于它化解合法性危机、调节国家与社会关系所发挥作用的大小。道德治理的这种双重特征，决定了它对政治发展既可以产生正面作用，也能够产生负面影响。

1.政治发展的重要动力和方式。当前，国家治理存在的基本难题是分层治理的“二元悖论”:一方面，分层治理是保持经济增长和分散执政风险的具有现实合理性的结构性安排，需要继续维续;另一方面，分层治理结构产生了“权利合法性”与“绩效合法性”相互冲突的“合法性难题”，需要对其加以变革。在维续结构和变革结构之间做出非此即彼的选择，必将对既定的制度框架产生较大的冲击。道德治理能够在没有大规模的公民参与的情况下，一定程度上纾解分层治理结构产生的“合法性难题”，减缓国家与社会之间的冲突;能够在没有进行整体性的政治体制改革和改变利益格局的情况下推动政府职能转变，改进政府治理模式，对民众需求做出回应。道德治理之所以能够兼顾合法性、政治秩序、利益格局、民众需求等多种复杂因素，是因为这一治理方式的着入点是改进执政理念和公共管理者的道德素质，进而提高既定制度体系的“软实力”，使同样的权力体系和制度安排发挥出更高的效能。

2.保护社会权利的机制。20世纪90年代中后期出现了底层社会，这给国家造成了特殊形态的“弱势压力”，即合法性压力和道义压力，这促使党和国家改变了传统社会主义国家在处理国家与社会关系方面惯用的“单向度资源汲取”原则和“资源积累”原则，重建国家与社会之间的“互惠原则”，承担起保护弱势群体责任，推进以民生为重点的社会建设，保障公民具备能力的权利、机会权利、分配权利和补偿权利。①雅诺斯基提出，公民的社会权利是公众干预私人领域，以维持公民对维持经济生计和社会存在的要求。它们能改变私人市场的资源分配。社会权利大多是个人权利，包括四个部分:使公民具备能力的权利、机会权利、分配权利和补偿权利。参见托马斯·雅诺斯基著、柯雄译的《公民与文明社会》，辽宁教育出版社，2000年，第41页。对于实际负责地方事务的地方政府来说，尽管重建“互惠原则”和“权利合法性”对它们来说可能并非“刚性需求”，但在群众路线、“维护稳定”、干部体制和“协商行动机制”等体制性“倒逼”之下，地方政府也逐步将民生建设选择性地纳入经济社会发展日程。

3.政治道德简化风险。中国当代的道德治理具有“结构性”特征，也就是由分层治理产生的“合法性难题”、国家－底层社会之间的冲突而导致的必然选择。在“重建合法性”和“互惠原则”规定之下型构的道德观，难免使道德原则围绕政治统治和政治利益来构建而使道德体系被简化。这种被简化的道德观，用欧克肖特的话来说，是“理性主义的道德观”，即“是一种自觉追求道德理想的道德，道德教育的合宜形式是通过规条、通过对道德原则的陈述和阐明来进行的”。在欧克肖特看来，理性主义的道德观是错误的意识，相对于道德整体而言过于贫乏，令人窒息，对于道德行为的传统和习惯有一种分化瓦解作用，会不可避免地削弱道德理想和原则的生命之根，使得道德变得越来越单薄。欧克肖特提出了“习惯性道德”的观点，认为在这种道德生活中，道德行为的传统和习惯保持着活力，是“厚实的道德”，它们是人们的道德行为的源泉。［11］欧克肖特的洞见对于中国当代的道德治理实践回归到规范意义上的道德治理具有很大的启示意义。

4.政治道德技术化风险。从理论上来说，政治权术和政治道德之间并不总是差别对立的，二者有时呈现出一种不可分辨、相互转化、浑然一体的统一境界。［12］这是因为，道德可以制约权术的道德方向，激发智术权术;纯粹的智慧之术也可以成就善德的效果。［13］由于二者这种联系和一致的关系，政治道德就有可能被解释为是否遵循政治原则，把政治目的视为政治道德的评判标准，个人的道德品质和道德生活方式则被忽略了。特别是在中国当代的道德治理实践中，以“互惠原则”来规范国家与底层社会的关系，以化解国家治理难题为目标，极有可能引致国家与底层社会将对方视为实现各自利益的工具，导致亚里士多德所说的“善的政治”蜕变为马基雅维利所说的“权力政治”。这样，一个就其本源来说是追求善的生活的社会共同体有可能会演变成一个巨大的利益博弈场，道德原则蜕变为实现具体的、看得见的利益的工具。法国学者雅克·朗西埃的一句话很值得人们深思，他说:“如果我们把政治与权力的实践和占有权力的斗争等同起来，那我们所从事的就是政治的经济学。”［14］(p119)的确如此，中国的道德治理实践要避免陷入“理性人”的成本－收益的盘算之中，把达成规范意义的道德生活作为最崇高的目标。

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