战略环境评价视野下贵州水电开发区民族文化的保护

周 超

(贵州师范大学 贵州省喀斯特山地生态环境国家重点实验室培育基地，贵州 贵阳 550001)

贵州省水电开发区，大多位于多民族地区。水电项目建设需要搬迁的移民中，少数民族移民占一定比重。例如，黔西北境内乌江北源六冲河流域的洪家渡水电站，其水库淹没区，涉及7个少数民族乡，6个少数民族——仡佬族、布依族、白族、水族、彝族、苗族。少数民族移民人数，大约占该水电库区总移民人数42000多人的21%，达到9000余人。[1]水电开发区的少数民族文化，是人类多元文化的重要组成部分，在移民搬迁中应该保障其得以保存、延续和发展。水电开发过程中，引入“战略环境评价”(以下简称“战略环评”)，将能更好地保护贵州水电开发区的少数民族文化。

一、“战略环评”的内涵与决策、应用价值

英国曼彻斯特大学环境影响评价中心学者Riki.Therivel认为：“战略环评”是指“对政策(Policy)、计划(Plan)、规划(Program)及其替代方案的环境影响，进行规范、系统、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告，以及把评价结果应用于决策中。”[2]基于多个资源开发项目的战略环境影响评价，是对单个项目环境影响评价的拓展、完善、提高。战略环评，对于建立环境友好型社会，具有关键性、决定性的意义和作用。近年来，我国的专家学者开始注意到战略环评问题。全国人大环境与资源保护委员会委员何少苓，中国科学院、中国工程院院士潘家铮，呼吁对我国江河流域的水电开发进行战略环评。朱坦的著作《战略环境评价》，[3]毛文锋、张淑娟的文章《战略环评与项目环评整合的理据及问题分析》，[4]为“战略环评”这一概念的引进、介绍、初步研究，做了非常有益的工作。

然而，关于“战略环评”的相关研究，存在一些亟待解决的问题。

第一，现行战略环评概念，仅仅涉及自然环境，未能包括资源开发区社会环境的战略评价。实际上，自然环境与社会环境密切相关，既需要对资源开发影响自然环境的程度，进行战略环评；也需要对资源开发影响社会环境的程度，进行战略环评。贵州水电开发区，大都与少数民族居住地区形成空间叠加。少数民族社区的原生态人文环境，是人类珍贵的非物质文化遗产。应当从战略角度，对水电开发区少数民族的社区文化，进行关注、评价与保护，以便矫正水电资源开发对当地民族社区环境造成的负面影响与破坏。在自然环境战略评价的基础上，增加水电开发区民族社会环境的战略评价，极为重要而紧迫。

第二，我国的战略环评，基本上停留在概念之引进、解释、消化和呼吁的阶段，还未进入决策参考与实际应用的研究。

第三，几乎所有已经建设和准备开发的水电项目，都没有进行过战略环评。在水电开发的实践中，“跑马圈水”式的无节制开发模式，十分盛行，严重阻碍水电开发区的可持续发展。

鉴于上述，全面地将战略环评运用于水电开发，既有利于发挥其决策参考和实际应用的价值，又有利于保护水电开发区的少数民族文化。

二、“战略环评”对贵州水电开发可持续发展与保护开发区民族文化的重要意义

水电是贵州省的重要支柱产业。贵州水电蕴藏量达到1874.5万千瓦，可开发量为1683万千瓦。在“西电东送”工程中，贵州电力对支持广东、广西等省(区)的电力供应发挥了重要作用。2009年，贵州的“西电东送”，实现了工业增加值118亿元。贵州电力在全省规模以上工业中的比重，已经达到22.1%。根据贵州最新电源规划，“十二五”规划末期，全省电力外送通道能力，将会达到1100万千瓦。[5]乌江作为长江的重要支流，既是贵州水电开发的主要区域，又是全国十大水电基地之一，其水电资源得天独厚。乌江流域干流和支流的水电资源理论蕴藏量，达到1042万千瓦。可供建设水电站的位置，有266处。乌江干流的装机容量，在长江各大支流中居第三位。根据《乌江干流开发规划》，可以修建乌江渡、洪家渡、索风营、构皮滩、东风、思林、沙沱、彭水、大溪口等9个梯级水电站，总装机容量，能够达到800多万千瓦；年均发电量，大约400亿千瓦时。虽然乌江流域主要在贵州，但整个流域则横跨贵州、云南、重庆、湖北等四省(市)，涉及56个县(市)。乌江流域居住着汉、苗、白、水、壮、侗、彝、瑶、土家、布依、仡佬等11个民族，总人口为1666万人，农业人口占90%以上。[6]

从自然环境评价的角度看，传统的单个水电开发项目环评，存在种种局限。从单个“项目环评”的结论看，对水电站建设的正面评价是，可以提升防洪、灌溉能力，提供廉价电力，改善航运，发展水产养殖，供给生活用水，对江河流域的经济发展起着推动作用，等等。关于水电开发对自然环境的负面影响，基本上没有加以注意。然而，运用“战略环评”的评价指标体系和方法进行分析，发现多座电站水坝建于同一条河流上，灌溉面积增大，使得水体矿化度升高，引起被浇灌的耕地盐碱化。高强度水电开发，对自然环境的负面影响，非常巨大。从总体来看，修建大型水电水库调节径流，但天然洪峰就此消失；大量开发水电可为民造福，但河谷的生态功能与服务、产出功能，则遭到破坏。水电库区的淹没，导致原有的天然森林、草地、野生动植物栖息地丧失，物种数量随之减少。电站水库蓄水之后，水流速度缓慢，使得水体自净能力减弱，水质逐渐下降，水污染逐渐加重。国外科学家的研究表明，水电站产生的温室效应，比同等电力的燃煤电厂多出20%。[7]然而，迄今为止，作为我国水电资源主要开发区的贵州省等西部地区，在所有水电开发项目的环境评价中，都仅仅实施单一项目环境评价，而单一项目环境评价并不能表明流域性开发、集群式开发所造成的积累性、战略性环境影响。水电开发中环境保护的应对措施，远远不够。有鉴于此，贵州水电开发，理应引入战略环评的理念、概念、方法及指标体系。

从社会环境评价的角度看，贵州水电资源富集区，大都位于多民族居住区。处理好水电开发与少数民族社区自然环境、人文社会环境之间的关系，是水电开发区必须高度正视和妥善协调的重大问题。贵州各个少数民族以家族、氏族、血缘为纽带的村寨社区结构，乃是其民族文化能够延续的重要基础。少数民族的村寨社区结构，作为其生产、生活共同体，经历了几百年甚至上千年才建立起来。在村寨社区中，少数民族的人际关系非常紧密。社会互助的模式，体现在婚丧嫁娶时各家各户的密切协助和帮扶。每个村寨社区，都有较为明确的自然领袖，负责管理村寨中富有民族特色的丧葬、祭祖、节庆等仪式。少数民族突出的文化特征，与其宗祠、寺庙、花场、祖坟、建筑物等村寨社区的活动场所，密切相关。水电站的修建，需要淹没一些少数民族村寨。这些村寨社区的民族文化，在少数民族移民搬迁过程中，理应得到保护。但是，有的移民规划和管理部门，往往“乱点鸳鸯谱”，使得少数民族移民四散外迁，少数民族人文社会环境受到相当程度破坏。[6]从传统的单个项目环境评价角度看，一个水电开发项目，导致少数民族人文社会环境的解体，是有限和局部的。从战略社会环境评价角度看，江河流域梯级开发的多个水电项目，给少数民族人文社会环境所带来的影响和破坏，则是呈“点—线—面”状态的，积累性和全局性的，造成的民族文化损失是无可挽回的。因此，建立贵州水电开发区少数民族人文社会环境战略评价的理论、方法和指标体系，在水电开发中，尽量减少对少数民族人文社会环境的破坏和肢解，既能解决重大而紧迫的社会和民族问题，有效保护水电开发区民族文化，也是实现水电开发区可持续发展，构建水电开发区环境友好型社会的重大举措。

三、实施战略环评，促进水电开发政策有利于保护民族文化

文化是民族生命力、凝聚力和创造力的重要源泉。文化的发展推动民族的发展，文化的繁荣推动民族的繁荣。[8]在水电开发的民族地区，之于民族文化的保护以及发挥民族文化在经济社会发展中的功能作用，必须高度重视并运用战略环境评价，以促进水电开发政策有利于民族文化的保护。

1.重视战略环评，将战略环评制度化并付诸实践

过去制订水电开发规划和政策时，往往缺少战略环评这一重要环节，很少考虑可能产生的负面环境后果，以至于在水电项目建设过程中，引发了不同程度的环境污染、生态破坏和民族文化损失。目前，水电开发中战略环评的运用，仅仅在一些流域或区域，进行了概念性的工作。关于大型水电开发工程对生态环境的影响，我国的研究大多限于宏观定性的论述，至于微观定量工作的进行，相对较少。在水电开发重大项目的规划和政策制订过程中，应当将战略环评的理论和方法付诸实践。政府在做出有关水电开发项目决策之前，应当从战略角度考虑，尽量避免或减轻因为决策失误而对自然环境和少数民族文化造成不良影响。应当通过多学科协同交叉的方法，深入考察1-2个流域开发中的自然环境战略影响评价和民族社会环境战略影响评价，把战略环境因素纳入全省国民经济与社会发展的综合决策之中，根据自然环境资源承载能力和民族社会环境保护的要求，政府在制定水电产业政策和区域、流域重大开发规划等方面，应做到更加科学合理。

2.确定“适度开发”方针

摒弃水电开发“对环境无害”的错误常识，遏制毫无节制的开发行为。确立水电资源“适度开发”的方针，应把江河流域自然环境和少数民族人文社会环境的可承受程度作为临界尺度。从江河流域整体和更大的时空角度，统筹考虑生态环境保护与民族文化保护。

3.保护少数民族文化，应当追加“民族社会环境战略环评”元素

一般地说，战略环评是关于资源开发对自然环境影响的全局性、整体性评价，未包括资源开发对少数民族人文社会环境影响的评价。为了保护资源开发区民族文化，理应追加“民族社会环境战略环评”元素。根据贵州水电开发区涉及移民人口多，其中少数民族移民占有一定比例，水电开发对民族社会环境及其文化影响很大的具体省情，完全有必要对战略环评的内涵进行丰富、完善——追加“民族社会环境战略环评”的元素，从理论上创新“战略环评”概念。将“民族社会环境战略环评”运用于水电开发的实践，促使水电开发的规划和政策有利于保护民族文化。具体地说，包括以下几点。

(1)水电开发的规划和政策应涵盖“民族社会环境战略环评”

少数民族社会环境，由少数民族的社会结构特殊性、经济结构特殊性、人文条件特殊性、民族文化特殊性、移民意愿特殊性等五大特殊性构成。[9]对少数民族社会环境的保护和延续起关键作用的规划与政策，应通过大量调查、分析、预测与综合评估，进行“民族社会环境战略环评”的论证之后，方能确定。应充分考虑水电库区淹没，使少数民族原有社区结构解体，尤其是大型水电工程的兴建，导致原有行政区划、村落结构肢解，对少数民族社会、文化、文物的深层次影响。应当关注水电开发对民族社会环境过去、现在、将来的影响。通过深入调查，研究和制订将水电开发对民族社会环境造成的宏观影响、间接影响、二次影响、累积影响等降到最小化的政策对策。

(2)对少数民族移民，尽最大可能实行整体搬迁

水电开发区的各级政府、职能部门和企业，应采取必要措施，关注和保护少数民族移民的人文社会环境。采取以农以土为主的方式，进行少数民族移民安置。制订少数民族移民搬迁规划的时候，优先考虑以民族村寨或者村民组为单位，进行异地安置，从而避免对少数民族移民原有社会生活“圈子”的损坏。最好做到将异地安置的民族村寨或者村民组，搬迁到同一民族相对集中的区域，以便保障其原有社区结构和民族文化，不至于因为搬迁到新的地方而瓦解或衰落。

(3)对搬迁到异地的少数民族移民，实行民族社会环境重建

水电开发区少数民族原有的宗教活动设施——宗祠、教堂等，以及公共社交场所——对歌场、斗牛场、赛马场、跳花场等，既是少数民族社会环境的重要内容，又是少数民族文化能够存在与传承的基础。这些设施和场地，因为修建水电站而被征用。应当根据在少数民族移民安置地恢复相应设施和场地的价格，进行足额补偿。同时，提供在少数民族移民安置地进行重建的条件，从而保护少数民族文化在安置地的恢复与传承。[8]

[1] 高丁博.洪家渡水电站——西部大开发从这里拉开序幕[EB/0L].http://www.china.com.cn/chinese/difang/890018.htm， 2005-06-15.

[2] 段宁，程胜高.环境影响评价研究的发展方向[J].安全与环境工程，2007(01):57-60.

[3] 朱坦.战略环境评价[M].天津：南开大学出版社，2005：7.

[4] 毛文锋，张淑娟.战略环评与项目环评整合的理据及问题分析[J].环境科学动态，2004(04)：46-48.

[5] 刘文国.贵州“十二五”末电力装机容量将达到4 510万千瓦[EB/0L].http://www.gz.xinhuanet.com/，2014-02-28.

[6] 周松柏，胡晓登.贵州省水电库区民族传统文化加剧衰落问题与对策[J].贵州民族研究，2005(03)：100-105.

[7] 罗小勇，陈蕾.流域综合利用规划环境影响评价有关问题探讨[J].水电站设计，2005(3)：78-80.

[8] 张犁.浅析少数民族文化的保护和发展[J].贵州民族大学学报，2013(6).

[9] 周松柏，胡晓登.西南水电资源开发中少数民族移民问题与对策[J].贵州民族研究，2001(01)：30-36.