高等教育去行政化路径研究

贾秀娟

(吉林工程技术师范学院国际交流处，吉林长春130052)

一、高校去行政化的必要性

(一)建立政府与高校新型关系的必由之路

高校在政府全面的管控之下，办学自主性越来越弱，对政府的依附性日益增强，高校学术、管理毫无自由而言，被迫成为接受政府管理、执行政府决策的办事机构，高校越来越像政府的组成部分，失去高校办学的灵魂和目的，高校成为培养统一标准“人才”的工厂。为适应时代需求，充分发挥其办学自主性，只有实现高校去行政化，赋予高校更大的办学自主权，真正实现大学自治，才能为高校的发展提供广阔空间，才能为国家培养出更多具有创新能力的人才。

(二)实现高校自治的必然选择

高校自治指高校依法自己独立处理内部事务，不受政府或其他势力干预，实行独立办学，以维护大学探究真理、传播知识，以及客观公正地批判和引导社会的神圣使命。大学自治主要是大学治理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会或学校以外的其他组织;大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由和管理上的自主;治理的目标是保障学术活动只服从真理的标准，而不服从任何学术伦理之外的约束。

(三)重塑大学精神的需要

中华民族自古重视人文精神的传承和发扬，《礼记·大学》开篇就认为“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”，即为学之最高境界和终极目标，显示着一种强烈的人文意识和人文精神。目前科层式、衙门化的管理体制和工具理性的评价机制催生的高校行政化，不断衍生出高校“官本位”思想及官僚化、功利化、工具化、庸俗化等风气，严重冲击大学人文精神，渐使大学失去应有的气质和风骨。

二、高校去行政化路径选择探析

法制化、合同化、合作化、科学化的道路是高校去行政化的必然选择。去行政化要从立法开始，进一步完善高等教育法、地方性教育法规等，使高校自主办学合法化。高校合法办学并不意味着完全脱离政府，就政府拨款而言，还要有一个监督的过程，明确政府与高校的工作分工，建立新型政府与高校的关系，即为合同化。合作化指政府与高校之间、高校之间合作办学，生存发展之需要。科学化的发展是追求自由自主办学的同时一定要遵循市场规律、社会发展状况，为人类的进步服务。

(一)完善《高等教育法》，通过法制途径去行政化

1.完善高等教育法。高等学校行政化的重要原因在于政府与高校之间尴尬的关系，以行政化方式来管理约束学术问题。保障高等学校办学自主权并不是要消除政府对高等学校的管理，而是转变政府管理方式，实现政府对高等学校过于细致的干涉向间接管理和宏观调控转换。首先，《高等教育法》明确规定高等学校为事业单位法人，不设置任何行政级别，政府与高等学校之间为服务和监督关系。其次，改革高等学校校长产生制度，规定校长由高等学校通过民主方式自主产生。最后，构建高等学校办学自主权保障机制，赋予高等学校对不适当的行政干预、检查的抵制权，建立高等学校办学自主权诉讼保障机制。

2.重构高等学校评价制度。当前，高等学校施行行政权力主导的评价机制，不利于合理评价高等学校的办学水平和教学质量，评价结果的公正性和科学性遭到质疑。高等学校学术研究的功利化与评价机制的行政化、简单化是分不开的。通过立法合理构建高等学校评价制度是保障高等学校健康发展的基础。

3.构建高等学校学生权利救济制度。维护学生合法权利是高等学校持续发展的基础，也是制约权力和规范权力行使的需要。完善学生权利救济机制是实现高等学校办学宗旨的要求，也有利于去行政化改革的推进。通过立法，构建高等学校学生权利救济制度，规定学生在教育、考试、学位等方面与高等学校发生纠纷时，可以先向学校教授委员会申诉或申请复议，还可以就复议结果对高等学校提起行政诉讼。以高等学校为主体提起行政诉讼与高等学校去行政化改革并不矛盾。

(二)高校去行政化关键在政府——走向管制治理

国家调控高等教育的要求及条件已经发生变化。政府干预的合法性、合理性正在受到广泛质疑，而完全放任又会损害高等教育的公益取向和某些学科的发展。行政管理体制的一端是干预主义，另一端是去管制。善治不是选择一端，合理的趋势是将管制和治理结合起来。当前的治理模式已经从前摄性的调控转向追溯性的监控。管制治理不仅强调降低政府对高校的干预，同时也强调设计良好的制度以划分政府与高校各自的责任和义务，对市场力量加以引导。

(三)高校去行政化的路径选择— —订立行政合同

高校是国家发展教育事业的重要组织，基于高等教育事业的公益性，国家必然要对高校加以必要的监管。政府的监管与高校的自主权是一对矛盾体，过多的监管会扼杀高校办学自主权，过分地放权又难以保证国家教育职能的实现，因此必须在政府监管与高校自主权之间寻求一个最佳的契合点，既能实现政府对高校的宏观监管，使其不脱离社会主义教育方向，又能保障高校自主权。实现二者有机结合的有效途径就是订立行政合同。政府与大学建立契约关系，是实现政府目标、保障学术自治、维护各自职能的一种有效而可行的方式，政府对大学的管理转变为契约型管理模式，意味着大学不再是政府的下属机关，而是相对平等的伙伴关系。

(四)制定高校去行政化章程，从学校内部做好去行政化的工作

1.高校制定去行政化章程。应该明确规定学术权力由教授委员会行使，设置相关的教学、科研、评议等专业委员会，从人员构成到职能、任期做出明确的规定。适当扩大高等学校学术权力的行使范围，规定高等学校学术权力除了在学科专业设置、教学科研计划方案、成果评定等方面具有审议权和决定权外，还在关系到学校发展的重大事情上具有审议权和决定权。规定行政权力主要负责教授委员会和教师代表会做出决议后的执行和学校的日常管理工作。健全教师民主管理权利，明确规定由全体教师或教师代表大会选聘校长。其他行政领导人员和教授委员会成员，对于不称职的行政领导人员和教授委员会成员具有罢免权，并规定校长向教师代表会负责，定期汇报学校工作。目前，有部分重点大学已经重新修订了学校章程，章程中很大程度上体现了高等教育去行政化的法律诉求，这是我国高等教育去行政化迈出的可喜一步。

2.重构党组织和学校权力关系制度。党组织是高等学校坚持社会主义办学方向和党的领导的基本保障。高等学校党组织应该定位于领导全校师生的思想政治工作、德育工作并监督学校行政权力和学术权力的行使。合理界定高等学校党组织的功能和地位，实行党政分开，也是去行政化改革必须解决的问题。为了确立行政权力和学术权力的良好互动关系，应以立法的形式剥离学校党委的内部机构设置权力和内部组织机构负责人决定权，由学术委员会和教代会共同行使，为实现高等学校权力之间相互制衡奠定基础。取消高等学校党委书记及其他党组织工作人员的行政级别，明确其高等学校政治工作人员的地位，规定高等学校所有党政工作人员实行职员制。

三、高校去行政化过程中应注意的问题

第一，在改革方式上不要陷入极端主义。一方面，要认清行政化确实阻碍了大学学术精神的发展;另一方面，也要认识到行政管理体制的必要性，以及对高等教育发展的贡献。高校去行政化的本质，是在坚持高等教育公共性的基础上最大限度地解放高校，提高办学效率，培养创新人才，而不是为了去行政化而去行政化。

第二，在具体实施的问题上，要立足我国国情制定和实施政策，保留和借鉴我国高校行政化管理体制的精华，尤其是在计划体制下形成的有效方式，已经成为塑造政府与高校互动方式的基石。对于西方的成功经验，我们则是立足于如何改革高校行政化管理体制的弊端，向这些国家广泛学习和借鉴而不是直接的照搬照抄，盲目崇洋媚外。

第三，在去行政化改革策略上要坚持我党一直坚持的局部试点、逐步推进的原则，不要盲目地全面推开，全国各高校具体办学情况也存在较大的个体差异。“牵一发而动全身”的改革，改革不可急躁冒进，切忌还未充分准备就全面推开。要做好充分论证和设计，鼓励一些区域和高校进行试验，给予特殊支持、特殊环境和特殊对待，在与现行规章制度有所冲突的地方也要坚持改革创新的原则。

第四，高校去行政化的制度改革要求公民社会的积极全面参与，高校去行政化是全社会的事情，不仅仅是高校内部、政府或者某个群体的事情。公民社会是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总合，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。

［1］龚 放．大学“去行政化”的关键:确立大学行政管理的科学［J］. 探索与争鸣，2010，(11).

［2］张春霖．公共服务提供的制度基础:一个分析框架［M］.中信出版社，2005.

［3］国家教育发展研究中心．2009年教育绿皮书:中国教育政策年度分析报告［R］．北京:教育科学出版社，2009．

［4］戴晓霞，莫家豪，谢安邦．高等教育市场化［M］．北京:北京大学出版社，2004．