苏北城乡统筹协调发展:政策路径与创新

陈学法

(江苏师范大学商学院，江苏徐州 221116)

一、江苏推进苏北城乡协调发展的政策演进与阶段性特征

没有苏北的小康与现代化，就没有江苏的小康与现代化。而苏北小康与现代化的关键，是农民小康与农业现代化。自改革开放以来，江苏省委省政府以“扶贫”为突破口，采取了一系列措施统筹苏北城乡协调发展，尤其是进入新世纪以来，统筹工作不断向纵深推进。

以扶贫及相关政策的制定与实施为例，20世纪80年代中后期，主要是财政资金扶贫，扶贫对象主要是农村的“五保户”与特困户。从90年代后，转向了“扶贫”与“开发”并重。1995年确定了扶贫开发“两步走”战略，并制定了“五方挂钩”的政策措施。1996年江苏省政府作出了“挥师北上，加快苏北高速公路建设”的战略决策，使统筹工作开始进入基础设施建设阶段。2001年，省委省政府就苏北工业化与城市化发展召开座谈会，成立了苏北发展协调小组;次年该小组召开第二次会议，就推进“四项转移”出台了8项政策措施［1］。在随后召开的加快苏北发展会议上，新型工业化被省委省政府确立为加快苏北发展的第一方略，从而使苏北统筹工作进入到了工业化推进阶段。2006年省里出台了“支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施”。2008年出台了“关于进一步支持苏北地区加快发展的支持意见”，编制“沿海开发总体规划”。2011年又出台了“关于促进苏北地区又好又快跨越发展的若干政策意见”。2012年春省委在苏北扶贫工作会议上提出，将扶贫标准提高到4000元，并提出要加快苏北新型工业化、城镇化与农业现代化同步发展。

从上述政策演进过程可以看出，江苏统筹苏北城乡协调发展的政策演变路径是:扶贫开发→“五方挂钩”→“四项转移”→南北共建开发区→推进沿海开发，实行“一市一策”等。统筹工作大体经历了以扶贫开发、基础设施建设、工业化推进为重点的三大阶段，统筹政策的演变带有以下几点规律性特征:

一是统筹的切入点是对农民进行扶贫，统筹工作重点是统筹经济协调发展，实质是统筹农村经济发展，统筹政策的重心是对农村、农业进行开发，整个统筹工作都是围绕“扶贫开发”这个中心展开的。起初主要是财政单一扶贫，然后在此基础上通过加大基础设施建设与加快工业化发展进行开发式扶贫。扶贫标准也不断提高，帮扶措施从派驻工作队、财政转移支付到科技项目帮扶、设施产业带动等。

二是统筹的主要工具是政策，且政策稳定、持续，并有所创新。统筹工作三个阶段是承前启后的，基础设施建设与工业化推进阶段是扶贫开发工作的深化。随统筹工作的依次推进，政策也从扶贫为主转向了以开发为主，且有所创新，主要体现在实施“五方挂钩”与“南北合作”帮扶机制、实施“开发式”与“救助式”并举的双轮驱动机制。

三是在统筹中通过政策创新推动制度变革。以南北共建开发区为例，它本身只是在“五方挂钩”与“四项转移”政策措施基础上又一个创新。这一政策创新，实际是在土地管理制度变革中打开了一个缺口，使苏南与外地资本、技术、产业等开始向苏北转移。

二、统筹苏北城乡协调发展面临的新特点与问题

通过统筹苏北城乡协调发展政策的不断推进与创新，苏北经济发展突飞猛进，主要经济指标增速自2006年以来已连续高于全国、全省均值，人均GDP现已超过5500美元，远远超过了“全面小康”所规定的指标，其他指标也多已达到或接近达到。工业化显著推进，第一、二、三产业比重已由2000 年的26.40:41.44:32.16 调整到2012 年的12.69:47.47:39.84;城市化率已由 2000 年的31.2%提高到2012年的54.7%;城乡收入差距也开始由2007年的2.55:1缩小到2012年的1.98:1。尤其在“十一五”期间，农民收入水平有了较大幅度提高，2012年人均纯收入达10502元，比2010年提高了36%。

随着经济快速发展与全面小康建设的深入推进，苏北经济发展的动力、路径正在发生深刻变化，出现了一些新的趋势，主要体现在:一是由主攻工业发展逐步向新型工业化、城镇化、农业现代化同步推进转变;二是由劳动力、土地投入为主逐步向资本、技术投入为主转变;三是由生产要素流出逐步向生产要素积聚转变;四是由相对封闭逐步向全方位开放转变;五是由经济发展洼地逐步向经济增长极转变。这些新趋势决定了江苏统筹苏北城乡协调发展工作的重点、思路、模式等必然发生变化，统筹政策也必须做出相应调整，下一阶段苏北统筹工作至少面临两个新的特点:

一是统筹苏北城乡协调发展工作已进入到了第四阶段，即推动苏北新型工业化、新型城镇化与农业现代化同步发展的新阶段。这一阶段统筹工作的特点主要体现在如何使城镇化与农业现代化相互促进、使工业化与信息化深度融合以加快苏北城乡一体化。

二是统筹苏北城乡协调发展工作的重点将由统筹经济发展为主向统筹政策或制度创新为主转变。因为改革已经进入深水区，容易改革的都已经改了，剩下的多是深层次的体制与制度方面的问题，这些问题不解决，靠财政输血维持经济发展将难以持续，经济发展方式也不能从根本上转变。所以，政策或制度创新将是下一阶段统筹工作面临的新特点。

在新的阶段，进一步推进苏北城乡统筹协调发展工作将面临很多问题，最大问题是苏北新型工业化起步比较晚，工业化和城市化水平落后，带动不了农村经济与小城镇发展，致使城乡发展仍然不够协调。自省委省政府把新型工业化作为加快苏北发展第一方略以来，苏北工业化得以快速发展，但总体水平仍然大大落后于苏南和沿海地区，而城市化水平不仅落后于其他地区，还远远落后于自身的工业化水平。要解决这些问题，没有政策或制度方面的创新是很难做到的。

三、统筹苏北城乡协调发展政策创新的几点建议

综上所述，前三个阶段统筹政策的推进与创新主要是围绕扶贫开发这个中心展开的，通过对农民扶贫与农业开发，使城乡逐步协调发展，取得的成效是显著的，但就统筹工作本身来说，还存在单项突击或缺乏整体推进的问题。下一阶段统筹城乡工作要跳出就农村来发展农村的圈子，把新型城镇化、新型工业化与农业现代化放在同一个层面上进行整体推进，并可在此层面上把苏北新型城镇化建设作为中心，且围绕这个中心来开展政策或制度创新以实现城乡协调发展。

首先，要把加快苏北新型城镇化发展放到统筹工作首位。新型城镇化不是土地的城镇化，而是人口的城镇化，只有走这种新型城镇化之路，才能加快农民市民化进程。只有大量农民逐步变为市民，农村人地关系紧张的矛盾才能得以缓解，农业现代化才能得以实现。也只有农民不断地转变为市民，才能满足工业化对人力资本的需求。因此，应把新型城镇化建设作为苏北实现现代化的首要战略，要实现这一战略，就必须加快苏北市场体系建设以使人口要素与土地要素自由流动，这就必须深化户籍与土地管理等方面的制度变革。

在户籍制度改革方面，为使农业人口有序向城镇转移，就要进一步放宽农民进城的相关政策，将户籍审批制改为登记制，尤其是要把粘附在户籍上的福利功能逐步剥离出来，使新老居民享受公共服务均等化。为此，可在苏北试行将土地财政的大部分用于进城农民享受公共服务均等化支出的新政策。

在土地管理制度改革方面，根据中共中央十七届三中全会精神，应制定农村集体建设用地进入市场交易的相关政策，并可试行农民(工)的宅基地在省域范围内随人口流动而流动的办法，以解决城市建设用地短缺的矛盾;按照《长三角洲地区区域发展规划》要求，设立盐城滩涂综合开发试验区，在试验区内可采用滩涂开发置换项目或异地置换土地指标模式;加快苏北乡村整合与土地整理、以及对工矿塌陷地的复垦与未利用土地的开发，并可借鉴浙江经验，建立土地整理与复垦指标库，然后利用市场机制，将折抵与复垦指标在省域范围内进行有偿调剂［2］。

在新型城镇化发展的政策创新层面，还可在徐州特大城市建设基础上，把苏北其他地级市逐步纳入特大城市建设规划，并加快沿海港口城市群的规划与建设;改变传统城镇化模式，走农民自主的新型城镇化之路，可借鉴国内其他地方经验，加强小城镇与农村社区建设，推动有条件的农村就地城镇化。

其次，要继续推进新型工业化，建立以工促农、以城带乡的长效机制。城镇化的发展必须建立在产业发展的基础上，否则城镇化就会空心化，也难以实现自身循环。工业化不仅是城镇化的基础，也是吸收农业人口的重要载体，没有工业发展，服务业也难以发展，农业人口就不能源源不断地进入城市，新型城镇化就无法实现。所以，苏北新型城镇化与新型工业化必须同步发展。新型工业化要与信息化深度融合，尤其重要的是，它不是建立在剥夺农业基础上的，而是要通过工业发展来反哺农业，它要使工业与农业发展相互促进，这就要求必须建立以工促农、以城带乡的长效机制。

要推进苏北新型工业化加快发展，可在南北共建开发区基础上，扩大开发区以及滩涂开发的共建范围，将省内共建扩大到省外共建。还可利用苏北土地资源优势，制定新兴产业发展以及土地优化利用方面的政策，不仅要促进苏南资本、技术向苏北转移，还要吸引沿海与国外资本、技术向苏北转移。当然，这必须以土地制度、投融资体制等改革为前提。

要建立以工促农、以城带乡的长效机制，省政府可规定从全省每年的城市工业税收中拿出一定比例用于苏北农村公共品投资，以缩小城乡居民在基础设施、医疗教育、社会福利等公共产品消费上的差距。还可制定鼓励城市工商资本及国外资本到苏北进行农业经营的政策。另外，应借鉴苏南小城镇建设经验，统筹制定苏北小城镇及其乡镇工业发展政策，加快农民向小城镇转移的步伐，以带动农村、农业加速发展。

再次，尽早启动苏北农业现代化进程，把加快苏北家庭农场发展作为农业现代化和新农村建设的重要平台。城乡统筹协调发展的重点在城乡一体化，难点在农村、在农业，要做好统筹城乡协调发展工作，既要加快城镇化的发展，也要加快新农村的建设。新农村建设的核心是农业现代化，农业现代化发展的关键是要突破基于平均分配土地条件下的家庭分散经营制度，建立家庭农场、合作组织以及农业龙头企业集中经营的制度。就苏北目前情况而言，发展家庭农场是比较明智的选择。

家庭农场的规模可大可小，形式也可多种多样，既可承包或租赁他人土地进行独立经营，也可采用土地股份合作形式经营，还可采用生产、加工、贸易一体化形式经营。无论采用哪种形式，都要创新土地政策。要尽快出台扶持苏北家庭农场发展的相关政策;建立农村土地流转市场，加快土地流转，并可在苏北试行农民进城落户放弃土地耕种但可不放弃土地权益的政策，实现农民从“离乡不放土”向“放土不放权”模式转变;明晰农村土地产权，在承包地、宅基地和集体建设用地确权登记后，允许其产权转股权，进一步推广农民土地股份合作制，尽快出台鼓励苏北发展农村土地股份(合作)制以及允许农民用宅基地置换城镇住房与社会保障政策，以推动农民向城镇及二三产业转移。

(本文写作修改中参考了东南大学徐康宁教授的意见，在此特向徐康宁教授的精心指导表示衷心感谢。)

［1］沈正平、欧向军:《改革开放30年的苏北发展》，江苏人民出版社，2009年版，第93－95页。

［2］汪晖、陶然:《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要意义》，《管理世界》，2009年第8期。