农民市民化进程中社会公共服务体系的逻辑构建

严蓓蓓 杨嵘均

(1.南京工程学院人文与社会科学学院，江苏南京 211167;2.南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210097)

公共服务就是一个公共团体所从事的、目的在于满足普遍利益需要的各项活动［1］。“公共服务可以从动态和静态两个方面来理解，作为动态的公共服务，是公共服务机构所从事的满足公共需求的活动;作为静态的公共服务，是活动的结果，在这个层面上公共服务也就是公共产品。”［2］具体来说，现代社会公共服务包含了可以用于保障个人在社会环境下从事基本的生存活动的社会保障服务，它包括医疗保健、失业救济、养老保险、再就业培训等，同时也包含各种有助于个体更好地进行社会生活的公共物品与制度措施，例如公共基础设施、环境建设、法律条款等。社会保障服务作为公共服务体系的重要支柱，能够起到维系个人最根本的生存的作用;而公共服务同时还为个人进行社会交往活动创造了有利的物质条件与措施，使得个人可以在公共服务的保障之下，形成社会交往网络进而构建关于个人多元化的社会生活。

一、农民市民化进程中社会公共服务的功能

在当前城镇化的推进过程中，公共服务之于市民化的农民具有两大功能，即公共服务能够保障农民在市民社会中维持自我的生存以及构建农民在市民社会中的生活体系并拓展其生活网络与活动空间。

首先，公共服务保障农民在市民社会中维持自我的生存。任何存在于某种社会环境之下的主体，首要考虑的是如何可以保持自身的存在，因为个体只有维持自身的存续，才能在此基础上开展其他相关的社会活动。而市民化进程中的社会保障服务就是要解决农民最为基本的生存问题，使其可以在进入与适应市民社会的过程中保证自身存在。所谓“市民化”，实质上就是农民融入到市民社会的环境中，而农民要融入市民社会就必须完成两方面的要求:一方面，农民在市民社会中必须从事相应的经济生产活动以维持自我的生存;另一方面，在保持自我存续的基础上进一步形成属于市民社会的生活方式。公共服务在维系个人存在与构建个人社会生活方面发挥着重要作用。由此看出，公共服务与农民的市民化必然发生联系，在以上两个方面公共服务可以对农民的市民化发挥相应的作用，解决市民化过程中农民所必然产生的需要，诸如医疗保险、养老保险、最低生活保障等一系列具体措施，都是保障农民个体能够在市民社会中生存的关键。可以说，公共服务最为基本的功能就是维持市民化过程中农民的个体存在。

其次，公共服务构建农民在市民社会中的生活体系，拓展其生活网络与活动空间。公共服务解决了个体基本的生存问题，使得个体开始思考如何在有所保障的基础上进一步开展社会活动，以此充分发展自身的社会性存在。基础设施的建立、生活环境的改善、法律规章的制订等公共服务都在为使个体融入社会、开拓生活空间而提供有利的条件。因此，公共服务可以帮助农民更为便利地开展关于社会生活的实践活动，以此可以与他人进行互动与交往，从而建立起复杂的社会关系网络，并且依据社会网络搭建起不同于农业社会的、关于市民社会的生活体系。因此，公共服务对于市民化的农民来说还担负着更为重要的构建社会性的功能。

从前者的功能来看，市民化进程中的公共服务的目的就是要维持农民在城市中的存在，实现关于个体人权中最为基础的生命权、健康权与安全权，为开展其他市民社会的活动创造可能性。前者必然是后者的基础，因为没有个体的存在也就无所谓个体生活体系的构建。然而维持生存，仅仅只是公共服务的基础目的。“现代公共服务不能停留在维护人的基本存续的生物意义层面(这实是将人等同于动物)，而是要在维系人的基本生存尊严权利(一种不证自明的权利)的基础上，强调公共服务对人和社会发展的建构意义。”［3］而公共服务对市民化农民的构建性意义，也就是公共服务所要达到的最终目的——促进农民自身的市民社会人格的发展。也就是说，农民自我的发展就是要求个体在市民社会的环境中增进自身的成长。而市民社会是高度公共化的生活环境，在这其中众多个体相互之间会发生交往从而建立各种社会联系，因此社会就是由复杂的社会交互网络所构成的生活空间。因此，作为社会动物的人类来说，“我们就处在社会关系的网络中”［4］。而所谓个体的社会性发展即是要搭建适应于社会环境的联系网络，而对于市民化的农民来说，无疑市民社会的关系网络是其自身所要建构的目标。公共服务实质上就是在帮助农民建立与调整交往关系，塑造公共化的社会关系网络。由于个体在社会化的交往过程中始终是以其本体的意愿来搭建关于个体自身的社会关系网络，所以公共服务就是在承认与尊重农民个体的主体地位的基础上，满足众多农民个体的多元化需求，进而为农民构建出多元化的市民社会的生活网络体系。正是在这种多元化的生活体系中，农民的需求得到了最大可能的满足，自身得到了最大程度的发展，自我的社会化存在也得以确认，随之农民的社会性人格日趋完善，最终成为在市民社会的复杂关系网络下的人格完整状态的社会化存在。

综上，市民化进程中公共服务的基础目的就是维持农民在市民社会环境下的自然存在，而其最终目的就是满足农民个人的多元化需求，以此创造出多元化的社会生活方式，从而构建出市民社会的交互网络，拓展农民个人的市民生活空间，最终促使农民个人的社会价值得以实现、社会化属性得以发展、社会性人格得以完善。

二、农民市民化进程中社会公共服务各要素之间的逻辑联系

在农民市民化进程中，公共服务的目的其实与农民的市民化改造的目标相吻合:公共服务的目的在于保障农民生存于市民社会之中成为具有完整市民社会人格的主体;而市民化的最终目标在于促使农民完成市民性格的塑造，以此真正转化成为市民。由此可见，两者都指向了最终的目标——作为具有完备社会性格的市民社会主体的市民。所以，市民化进程中公共服务在帮助农民个体完成社会化改造，从而促使农民适应市民社会生活，以此转化成为市民的整个过程中，公共服务、市民化进程中的农民与最终目标——市民，这三者都是农民市民化进程中社会公共服务的关键要素。以上三种要素之间发生着必然的互动关系，围绕着这些要素之间的逻辑关系建立起了关于农民市民化进程中公共服务体系的逻辑系统构架，在该系统内三种要素形成的互动体系不断地运作，从而使得整个市民化的公共服务体系得以有效发挥作用。而在公共服务、市民化进程中的农民以及完成改造的市民之间存在的逻辑联系，可以用下图来具体地阐述:

图1

如图1逻辑关系构架所示，在城镇化的推动下，相当一部分农民必然会失去或离开土地，而土地在农业社会不仅是确立物质资料生产方式的生产要素，同时还承担着更多的社会保障功能。农民通过土地可以持续性地产出物质资料，其持久性的经济价值维持着农民的社会生活，因而它是农民自身立足于农业社会的安全底线。农民通过土地在农业社会获得了一种稳定的生活方式，“财产，特别是土地给人以在这个世界上的一种稳定感”［5］。正是基于土地所带来的稳定感，个体发展出了一套自我保存的心理安全机制。但是由于土地的失去，农民无法维持以往那种可持续性的生活，同时也在心理上失去了安全保障。因而，农民在城镇化过程中产生了两种迫切需要:首先，农民渴望得到与土地等同的那种可持续性价值的物质利益，以此弥补失去土地带来的经济利益损失，从而可以维持其持久性的生计。其次，由于农民长期依赖土地生活，并且土地使他们获得了稳定感、安全感与满足感，也就促使农民自身发展出了一套基于土地的自我认同、自我识别的心理机制体系。然而土地的流失却使得农民内心世界所架构的心理体制随之崩溃，因此农民迫切地急需重新获得这种内心的稳定感与安全感。所以，农民在城镇化进程中所产生的需要既是物质上的又是心理上的。

公共服务作为提供相关公共物品与服务行为，以此满足普遍的公共需要的活动，其自然是农民这种双重需要的受理方。公共服务的基础目的(维持个体的社会存在)也正是要解决社会个体为了维持自我生存所产生的物质需要，以及由此衍生的心理需要。因而公共服务在接收到双重需要之后，通过推出医疗保健、最低生活保障、失业救济、养老保险等一系列社会保障措施，以此为农民构造出维持自我存续与心理安全的防护网。作为回应诉求的相关公共服务的具体举措，其实质上也就是在发挥外化与内化的两种作用:一方面，公共服务的外化作用通过帮助主体创造出一切有利于其自身的生存与发展的现实条件，从而营造出适合于主体生活的外部客观世界，满足主体维持生存的物质需要。另一方面，公共服务的内化作用则是帮助主体自身形成自我认同、自我确认的心理机制，从而完成主体心体与性体的建立，最终构建出完备与成熟的内在世界，以此满足心理上的需求。

通过公共服务的外化与内化的回应，在解决农民基本的社会生存的同时，也是在建立农民的个人信心。个人信心是主体对自我身份的识别与确认，是确定性与安全感的演化结果。通过个人信心的树立，农民不仅恒久取得了自我认同，而且对社会也产生了归属感，对生活充满了希望。在强大的个人信心的支撑下，农民开始对新的社会活动产生兴趣，且表现出对于参与社会实践的愈来愈积极的意愿。农民以积极的意愿参与到各项社会实践活动(包括公共服务)之中。由于农民在进入市民社会后，实际生活保障与心理安全机制都是得益于公共服务，同时，农民积极参与公共服务充分展现出了尊重与承认农民的意愿与主体性，所以农民对于公共服务活动自然抱有心理依赖与亲和感。此外，农民在市民社会的可持续性生计都要长期依靠公共服务才能实现，出于维护自身利益的考虑，农民自身也更加愿意参与到公共服务体系的构建活动中，从而可以确保自身的长期需要与持久利益得以满足。

通过积极地投入到公共服务活动，农民将自我的意愿、自身的需要以及参与公共服务这个活动本身相结合，使得公共服务体系可以针对他们的各自需要及时加以调整，使公共服务趋于合理化与多元化，从而朝着更为完善与全面的方向构建。也就是说，在以上情境下公共服务体系自身不断地得到发展，处于一种不断完善的状态中。

完善状态的公共服务由于自我趋于合理与完全，因而其本身不会仅仅停留在初级的层面(即保障个体的生物存续)，而是会朝着更高层面(即促使个体的社会性发展)来进行完善化建构。可以看出，公共服务体系在更高层面的发展，其实也就是在完成自身的终极目的——促进人的社会性发展:不断地建构农民的社会生活体系，创造属于农民自身的多元化生活方式，扩大农民的生活空间，促使农民的社会关系网络的形成。这也就意味着公共服务是在帮助农民完成社会化，促使农民适应并融入市民社会，塑造农民的社会性人格。因此在完善状态的公共服务的构建性作用下，农民此时已经拥有了适应市民社会的人格，且由于公共服务在其生活的多个方面对农民进行了社会化的调整与改造，其社会人格也就获得了完整意义，那么农民本身也就发生了根本性转变——即从农民完成了市民化过程，从而也就真正地成为了拥有完整人格的市民。

以上所展现的是农民市民化进程中公共服务体系各要素之间所应发生的逻辑关系，而在当今市民化的过程中，实际情况是农民的需求长期得不到满足，公共服务的供给基本处于停滞状态。在缺乏公共服务的条件下，农民无法适应市民社会，难以完成市民身份的转变，取而代之的是经过异化转换的结果——失地农民这样一种身份的出现。因而在此情况下，原先作为关键要素的市民被失地农民所替代，其与农民、公共服务这两种要素之间实质上发生了异化的逻辑联系，建立起了另一种逻辑系统架构，并且该系统也同样在运作进而影响着公共服务体系。而公共服务、农民与失地农民之间的逻辑关系又呈现出如下图所示的情况:

图2

由逻辑关系构架图2可知，在农民失去土地发出相应的物质与心理需要之后，公共服务部门应当提供相关的公共服务与公共物品以此解决要求，然而公共服务却无法有效保障农民得到生存与心理防护的迫切需求。究其原因，一方面是由于我国处于经济建设飞速发展时期，为保证在有限的资源与精力的条件下实现最大的整体效益，因而在公共服务体系的总体设计方面比较偏重效率因素。这样虽然公共服务的总体成效有所保证，但是对于某些社会特殊群体(如市民化进程中的农民)，却无法使他们平等地享受到公共服务。同时，由于受城乡二元体制的影响，农民即使在城镇化之后也没有被纳入到公共服务的服务对象中，农民在公共服务体系内的地位未得到确定。由于以上缘由，对于城镇化过程中的农民而言，公共服务实际上是处于停滞状态的，从而公共服务无法对农民的物质与心理需求产生有效的回应。

缺乏公共服务的回应致使外化与内化的作用无法发挥:农民在现实的外部客观世界，由于有利于其自身存在与发展的措施无法落实，致使其生物性存续无法得到保障，在生存受到严重的挑战时，内心的安全感与稳定感也就无法获得，内在化自我保存的心理安全机制也就随之无法建立，农民对于自我认同、自我确认发生了辨识困难，心理活动体系基本处于混乱无序状态。而心理活动机制的崩溃直接导致个人信心也基本处于瓦解状态:在自我生存发生问题时，主体无法对自我的存续进行可预知的确认;同时当个体的生存受到威胁时，安全感同样也是无法产生的。当主体不再拥有确定性与安全感时，主体对于自我的存在开始产生怀疑，对于自身是否归属于某个环境无法进行判断与确认。最终个人信心在主体对自我的否定过程中，逐渐地被分解成为碎片化的状态，无法凝聚成某种力量来支撑主体的社会活动。由于公共服务对于农民需求的忽视，没有作出有效的回应来满足这些诉求，因而公共服务与农民之间的关系便发生了断裂:作为服务方的公共服务没有将农民视作为服务对象，而理应作为接受方的农民在享受不到服务时，便不可能参与公共服务活动。这样，两者之间无法产生亲和感，在实际生活中表现为农民对于公共服务的漠视，不去主动参与公共服务体系的构建活动。

在缺乏农民积极参与的情况下，及时获知其意愿与需要就变得不可能，从而公共服务体系也就无法针对这些需求的变化及时地对自身作出调整，公共服务所提供的内容将越来越变得不符合现时的需求，进而作为接收方将得不到想要的服务与产品，这样也就影响到了公共服务的合理性。如此，公共服务愈加陷入一种匮乏状态，缺乏有效、合理的公共服务供应，体系建设与发展进入缓慢与停滞的阶段，无法建立起一套完善的体系。

匮乏状态下的公共服务不仅无法承担起构建社会生活体系的任务，而且还会消解个人的社会存在。农民从传统的农业社会过渡到市民社会，也就是将自身以及属于自身的财产转移到市民社会。其中个人财产是保障个体社会存在的基础。阿伦特认为:“私人财产给人一种实实在在的、持久的位置感和归属感。”［6］也就是说，通过财产个人不仅可以维持生计，还可以凭借它获得存在于某种社会环境的理由。在农业社会中土地是农民最为重要的财产，因此土地给予了农民社会存在的现实条件，以及使他们获得社会存在的归属感。农民在市民化进程中土地的流失并未导致其财产的丧失，土地以其他方式被保存到了市民社会中。这种保存形式起着与土地同样的作用，其可以保障农民在市民社会中同样可以维持自我的生存，同时为个人开展社会活动解决后顾之忧，而这种保存形式就是公共服务。因此公共服务是市民化进程中作为农民财产(即土地)的一种新的转换形式。但是在匮乏状态下“公共服务的不足、不均和不便，不仅仅使个人权利得不到实现，而且还有可能消解个人存在的理由。”［7］这样，市民化过程中的农民财产实际上已经在转换中消失了或是处于冻结状态。既然农民得不到作为土地财产的转换形式——公共服务，那么农民也就难以在市民社会维持生存，并且无法找到与自身相应的社会位置以及获得相应的社会归属感，从而农民在市民社会的存在基础也就自然地被消解了。

匮乏状态下的公共服务在消解个人存在的社会基础时，也使得农民无法在市民社会开展社会交往活动、创建相关的生活方式、搭建社会关系网络，从而也就不可能构建起市民社会的生活体系。这样农民就无法发展与完善自身，进而形成适于市民社会的社会属性。所以，匮乏状态下的公共服务无法帮助市民化的农民塑造出完整的社会人格，其自我也就无法适应市民社会，农民只会转化成为社会人格缺失的失地农民。

三、农民市民化进程中社会公共服务体系的互动循环

我们发现，公共服务与城镇化过程中的农民之间并非简单的单向度线性关系，两者之间是互相促进、互为因果、互动发展的双向度互动关系，而且实质上两者之间存在着两个层次的循环互促过程。首先，市民化进程中的农民向公共服务发出物质与心理需求的信号，而公共服务在接收到信息后作出回应满足需要或是缺乏回应漠视需要。公共服务与农民之间这一次互动过程构成第一个层级的循环关系，这层循环互动主要是围绕农民为维持生存而产生的诉求而展开的，由于解决的是在纯粹个人意义层面上的基本生存问题，我们可以把它称为“初层循环”。初层循环会产生两种迥然不同的结果:要么解决了农民生存与心理安全的问题，随之农民的个人信心得以建立，产生对自我的认同以及对社会的承认，从而有了社会交往、参与社会活动的积极意愿;要么农民的生存与心理需要不能得到满足，确定性与安全感因而无法获得。农民的个人信心也因此瓦解，农民无法辨识自我是否归属于市民社会，其自我认同与自我确认的心理机制无法运行，从而对于自身的社会存在产生疑问，最终导致农民没有信心与意愿去参与任何社会活动。

初层循环的结果直接引起了下一个层面循环互动的再次发生，而且两种结果造就了两种不同类型的再循环过程:首先，在前一个初层循环结果的影响下，农民以积极的意愿参与社会实践活动(包括公共服务活动)，由于农民主动参与其中，公共服务体系就不断地进行调整以此使自身适于普遍的需求，从而体系建设更加趋于完善。完善状态的公共服务进一步向着完善的最终目的(即促进人的社会性发展)进行建构，因此公共服务构建出了社会生活体系、拓展生活空间、搭建社交网络。这种类型的循环互动由于是建立在纯粹个人意义层面基础之上的关于个人的社会意义层面，而且是在公共服务的完善状态下成功赋予了农民存在的社会意义，我们把它称为“完善的高层循环”;其次，后一个初层循环结果直接导致农民个人信心的瓦解，使其没有意愿去参与社会实践，漠视公共服务活动，而在缺乏农民参与的情况下，公共服务体系本身不能进行完善化构建，也就不能及时依据需要作出调整，公共服务将越来越变得缺乏合理性，进而陷入匮乏状态。在匮乏状态下，公共服务出现供应不足、服务不均、获取不便等情况，直接导致农民在失地之后无法完整地享受到作为土地财产转移形式的公共服务。个人财产是个人社会存在的基础，公共服务缺失也就意味着农民财产的流失，从而造成了个人存在的基础的消失，因而匮乏状态下的公共服务消解了农民的社会存在，农民最终没有完整地获得自身社会存在的意义，我们把这个过程称之为“匮乏的高层循环”。

初层循环与高层循环的内部以及它们互相之间关系是处于流动状态的，公共服务与农民之间的循环互动是从初层循环内部两者间的初次互动出发，而后才流向高层循环内部两者之间的再次互动。由初层循环与高层循环所构成的循环互动的总体系统，直接反映出公共服务与农民之间是双层级的循环互动关系，同时包含着层级间的因果促进联系，其中初层循环是发生高层循环的直接原因。然而两图所展示的是两种不同类型的循环互动系统，经过双层级互动循环之后，两种循环系统最终形成两种不同的结果:由“完善的高层循环”所组成的循环系统可以塑造出完全意义上的社会人格，农民经过这种循环系统就会转化为具有完整人格的市民;而由“匮乏的高层循环”所构成的循环系统，由于其消解了农民个人社会存在的基础与理由，因此无法赋予农民以完整的社会人格，农民在这样的循环系统下则会转化成为人格缺失状态的失地农民。

两种类型的循环互动系统之所以造成显然不同的两种社会人格状态，原因还是出现在两者的初层循环过程中，因为两者初层循环的结果推动了两种高层循环的发生进而导致最终结果的产生。通过比较发现，在初层循环的过程中，差别始于公共服务是否回应农民的物质与心理需求，是否积极解决农民的诉求，因此，正是公共服务漠视农民的需求才最终导致失地农民人格缺失状态的产生，而正视城镇化进程中农民在物质与心理上的需求，并且依此作出回应、解决需要，最终才能促使拥有完整人格的市民的出现。所以，重视与尊重农民的需求与意愿，表现了公共服务与农民之间正确的逻辑互动关系;而漠视农民的需求，就会造成公共服务与农民之间关系的断裂。

这两个层级的循环互动分别对应着公共服务两个层次的目的，初层循环解决了农民基本的生存问题，同时也就完成了公共服务的基础目的，接着在此循环互动的基础上产生了更高要求，高层循环因而开始运作，其最终赋予农民以完整的市民社会人格，随之也就达到了公共服务的最终目的。由于该系统最终促成了完善化人格的市民，因而整体的循环体系就是“完善化的循环系统”。

然而，公共服务与农民之间也会产生另一种类型的同样具有两个层级的循环互动体系。由于初层循环没有解决农民基本的生存问题，既有的运作目标也就没有达成。而循环系统仍在继续运作，只是发展路径发生了本质的不同。在初层循环所造成的农民个人信心瓦解的基础上，从农民没有积极的意愿参与公共服务活动，到公共服务无法进行完善化构建进入匮乏状态，从而消解了农民个人的社会存在的基础，最终无法赋予农民以完整的社会人格，以上过程又形成了两者间的第二层级的“匮乏的高层循环”，这层循环互动的结果阻碍了农民的社会性发展，造就了失地农民处于人格缺失的状态。

综上所述，根据“完善化的循环系统”与“异化的循环系统”，我们可以清晰地看到公共服务与市民化进程中的农民之间所发生的具体的互动联系。在城镇化进程中，我们应当避免由于公共服务不到位而造成的“异化的循环系统”的层级运行，在城镇化过程中努力遏制处于人格缺失状态的失地农民的大量出现。公共服务部门必须始终依据“完善化的循环系统”所显示的互动流程，以此来处理公共服务与农民之间的关系，从而推动两者之间正确的逻辑互动关系的连锁发生，有效推动农民市民化目标的达成。

［1］袁曙宏:《服务型政府互换公法转型——论通过公法变革优化公共服务》，《中国法学》，2006年第3期。

［2］刘星:《服务型政府:理论反思与制度创新》，中国政法大学出版社，2007年版，第156页。

［3］［7］杨清望:《公共服务的“意义”探析与内容重构》，《西北政法大学学报》，2012年第4期。

［4］(美)查尔斯·J·福克斯、休·T·米勒:《后现代公共行政》，吴琼译，中国人民大学出版社，2002年版，第113页。

［5］俞可平:《西方政治学名著提要》，江西人民出版社，2000年版，第355页。

［6］(美)汉娜·阿伦特:《人的境况》，王寅丽译，上海人民出版社，2009年版，第138页。