深圳经济特区“大职教”发展状况调研

张明德 翁晓波 刘大文

本文定义的深圳“大职教”，是指深圳经济特区建立以来，由市教育、人社、文体旅游、民政等各系统举办的，以培养各行各业技能人才为目标的，包括全日制、非全日制学历和非学历在内的公办、民办中高等职业教育及职业培训。深圳建市30多年来，职业教育的发展状况如何，职业教育对产业发展的贡献度多大，新形势下深圳职业教育如何改革发展，这些问题都需要我们弄清楚。本课题经深圳市政协主管领导批准，由市中华职业教育社立项并组织实施，采用实证研究方式，旨在系统摸清35年来深圳“大职教”发展的具体情况，重点聚焦深圳“大职教”的资源现状、发展特色、存在问题及成因，并在此基础上提出相关对策。调研计划由基础组和访问组分别实施。基础组主要运用历史调查法和文献调查法，辅以问卷和专题座谈的方式，先后向政府相关部门、企业和行业协会及典型学校发出调查问卷327份，在职工密集的宝安、龙岗和龙华新区组织了12场139人参加的小组访谈会。访问组重点走访了深圳第一职业学校、第一职教集团、第二职业学校、携创技工学校、海龙教育公司等单位，举办了全市职业学校校长调研工作座谈会，多维度丰富调查样本数据。此外，访问组还先后赴重庆、澳门和南京参观访问了近10家典型职业院校，作为本课题进行比较研究和借鉴的外部样本。整个调研活动历时半年，结果如下。

一、深圳“大职教”资源状况及发展特色

1.资源状况。截止到2013年，由深圳市政府投资建设的全日制高等及中等职业技术学校分别有3所和22所（含技工学校2所），3所高职院校分处南山、龙岗和福田，22所中职校分布在除大鹏新区之外的9个行政区，每区2～4所不等。由市行政主管部门批准的非学历职业培训和成人教育机构有702家，其中，属市、区两级教育局批准的非学历民办职教、成教机构419家，属市、区两级人社局批准的职业培训机构283家。近十年来，深圳政府对公办职业院校的基本建设投资有了大幅度提升。2005年以来，深圳市政府共投入40多亿元用于新建、改建和扩建职业院校，有中央财政支持建设的国家级实训基地30个，市、区两级财政支持建设的职业教育校外公共实训基地30多个。

调查表明，深圳全日制中高等职业教育总体发展平稳。第一，全日制公办职业院校年度招生规模增幅较小。以2012年为例，全市22所公办职业技术学校共计招生1.22万人，为全市高中阶段学校当年招生数3.75万人的1/3、全市普通高校当年招生数2.58万人的1/2。全市公办职业技术学校当年平均每校招生仅为545人，2012年前后年度数据基本与此数据持平。第二，在校生规模相对较小。2012年全市22所公办职业技术学校在校生规模总计为3.21万人，为全市高中阶段在校生总数10.97万人的1/3，高职学校人数占全市普通高校在校生总数7.56万人的1/2。第三，毕业生相对较少。2012年全市公办职业技术学校毕业生共计0.95万人，为全市高中阶段毕业生3.19万人的1/3，高职毕业生占全市普通高校毕业生总数1.83万人的1/2。上述数据表明，深圳中高等职业教育办学规模只相当于全日制普通教育办学规模的1/2左右。

2.发展特色。总体来看，深圳职教事业起步较晚，从无到有，在短时间内获得了长足发展，其中起决定作用的是政府对职教事业的高度重视。例如，深圳市政府去年批准实施的《深圳市中等职业技术教育改革和发展行动计划（2011—2015）》，不仅对职业教育的政策支持力度大，而且经费投入力度也越来越大，今后几年，每年年度新增的教育经费将超过50亿。雄厚的资金投入使深圳现有职教资源存量不断得到优化。“不求办多，只求办精”，在一定程度上不失为深圳职教发展的一个特色。

第一，学校数量不多但优质示范校比例较高。深圳现有的22所中职学校中，国家重点校5所，省级重点校2所；技工学校中的国家重点校2所，省级重点校2所。也就是说，深圳省级以上重点示范校为11所，占全市职校总数22所的50%；现有3所高职学校已有2所进入国家级示范校，占高职校总数的70%。深圳中高职学校重点示范校比例明显高于其他城市。此外，中央财政支持建设的实训基地已达到22个，组建中等规模的职教集团2个，这些资源在深圳职教改革中发挥了很好的作用。

第二，学校数量不多但职教品牌的创新较多。例如：闻名省内外的新鹏职高的“工学交替”模式；闻名全国电大系统的开放职校“双元制中职—电大直通车”模式；享誉全国中职系统的第二职校创维校区“厂中校”模式；被教育部命名的宝安职校“契约型、厂中校、六层推进、三方受益”模式；被全总命名的广东省唯一一家“全国总工会农民工技能培训示范基地”等。

第三，学校数量不多但技能大赛所获殊荣不少。在近几年全国职业院校系统技能大赛中，深圳成绩屡居全国前列。例如：2012年获得一等奖14项19人次，二等奖20项21人次，三等奖27项40人次；在2012年全国职业院校学生技能作品展洽会上，深圳荣获一等奖4个、二等奖8个、三等奖7个、优秀奖24个。

第四，学校数量不多但民办职业培训机构数量庞大。从民办培训机构的调查结果来看，深圳民办职业培训撑起了深圳“大职教”的半壁江山。目前，经市、区教育、人社、文化、民政等部门注册的培训机构（含成人学校）中，44%为公民个人举办，45%为民营企事业单位举办，约11%为行业协会和大型国企举办。在市人社局注册的222家培训机构，年培训量高达70多万人次，占全市年培训总量近50%。深圳民办职业培训的特点是不限户籍，不论身份，面向人人，体现了职业教育的本质属性。

二、深圳“大职教”的问题及原因

1.深圳职教资源严重不足，对产业发展的贡献率极低。一是中高职院校数量较少，规模偏小。深圳现有22所中职学校中，市教育局主管的19所中职校是深圳职教行业的主体，中职技能人才年平均贡献率约为1.6%。2011年，深圳高等职业院校招生15141人，毕业12429人；中等职业学校招生22925人，毕业12833人，深圳中、高职每校对社会技能人才贡献率分别为0.1%和1%；深圳高职院校只有3所，在校生38811人。按年需求高技能人才10万人计算，深圳目前高技能人才自给率约为12%，社会贡献率依然处于低水平。二是职业培训能力不足。深圳职业培训机构的绝大多数规模小，实力弱，层次低。从办学规模来看，年培训量在500人以下的占40%；500～1000人的占20%；1000人以上的占39%；万人培训量以上的约占1%。从教学场地来看，500平方米以下的占37%，500～1000平方米的占29%，1000～5000平方米的占28%，5000平方米以上的仅为6%。

2.专业设置偏离产业需求，同质化、普教化、碎片化倾向严重。调查显示，在3所高职院校已开设的近80个专业中，计算机、电子、通信、市场营销、媒介、设计、消费品生产、物流等近10类专业的重复率为100%；管理、人力资源、行政、汽车、工程机械等5类专业重复率为70%；22所中职校有近八成学校重复开设计算机、通信、电子、市场营销、媒介、设计、消费品生产、物流等10个专业；近五成学校开设财会、金融、动漫、珠宝等六个专业，普遍不开设或很少开设生产一线所需要的车工、焊工、裁剪、电工、模具等专业。调查还发现，有的中职学校还开设了所谓的“国际班”，其实是为了满足少数有国（境）外教育消费需求、希望获得国（境）外大学文凭的户籍家庭子女提供的有偿教育服务。还有些学校内设“高考补习班”，为参加高考的学生提供“恶补”服务。上述教育形式在多数培训机构不同程度地存在。例如龙岗区的培训机构培训量每年达到40000人次，而实际为一线技术工人提供的培训每年不足2000人次。

3.深圳职校在省一类、国家一类和世界技能大赛中处于落后地位。国家级技能大赛分为国家一类和国家二类，国家一类指跨行业（包括各级各类工业企业、服务行业、科研院所、职业院校）举办的大赛；国家二类指国务院某个部门单独举办的大赛。深圳近年来获得的全国技能大赛奖项属于国家二类技能大赛奖项。2012年广东省职业技能大赛（省级一类大赛）有63个职业、77个组别，深圳职教界获得前三名的仅3人，而广州市职业院校获得前三名的共64人，远超过深圳职业院校获奖人数。2012年世界技能大赛中，广州职业院校获3项奖，深圳职业院校获奖为0。2013年德国莱比锡第42届世界技能大赛中，广东省职业院校参赛者获奖8人，其中6人为广州市职业院校学生获得，深圳职业院校获奖仍然为0。

4.民办职业教育受歧视，发展前景堪忧。民办职业院校在建校申报校名时屡受阻碍，师生没有享受与公办院校师生同等的待遇，人员培训也受阻。此外，民办职校受歧视还引发办学内讧。调查中也发现，2013年有23%的民办教育机构得到了政府资助，但额度只占民办教育机构总收入的2%。此外，民办职业院校在缴纳税收、经费投入方面与公办学校不平等。

出现以上问题有以下原因：一是用普教的理念办职教。调查发现，一方面，技能人才缺口较大，职业院校毕业生数量不足；另一方面，中职毕业生缺乏顺畅的上升通道，难以进入高职院校深造。二是过分依赖“人口红利”。深圳产业起步于“三来一补”的简单加工业，普通农民工都可以胜任这类工作岗位。充裕的劳工资源使深圳“依赖人口红利”，加上受“重普教，轻职教”“重学历、轻技能”“重白领、轻蓝领”等观念的影响，“普高热、大学热、出国热、白领热”蔓延。经济学家厉以宁认为：“低人口质量的持续将会衰减人口红利。我们已经从技工时代步入高级技工时代，普通技工已经越来越不适应新型产业需求。只有通过教育培训和再培训，才能使人口红利水平得到维持。”三是利益大于公益。职教行业存在强劲的逐利行为，即在专业、课程、教材等技术层面出现以模仿、抄袭为代表的低投入、高效益、小风险的发展方式，导致职教办学同质化、企业连年“技工荒”。行业的逐利行为使政府部门利益获得了合法土壤，导致部门分割、各自为政。四是体制制约活力。公办学校一直沿袭政府“行政化编制”和“体制化管理”，教师成为“准公务员”式的特殊群体，师资队伍丧失了更新机制和活力。教师绝大部分来自普教，缺少必要的职教理论素养和实践经验；行业交流、技能比赛和教育教学研究风气淡薄，缺少全市统一规范的专业评价机制、评价标准以及开放透明的社会化、大众化监评机制和途径等。这些造成深圳职教总体资源存量偏小，能量不足，质量一般，社会影响力偏低。

三、加快深圳“大职教”发展的对策建议

1.整治存量，规划增量，逐步扩大职教资源总量。建议摆脱“以户籍人口（200多万）为职教发展规划依据”和“规划部门化”倾向，面向近千万常住人口，以“大特区、大产业、大视野”规划“大职教”，从源头和顶层解决深圳职教“存量偏小，能量不足、质量一般”和发展不协调、不可持续问题，将职教增量重点放在人口和新产业密集的新兴工业区（功能区），实现深圳职教的大手笔、高起点、跨越式发展。

2.放开限制，积极引导社会力量投资办学。职教资源采用市场配置模式，一是可以激发办学热情和投资热情；二是有利于增强公办学校的责任感和危机感；三是可以提高职教资源的利用效率和办学效益，避免政府教育投资的浪费。建议积极引导和支持民间资本投资办学，特别将专科起点、万人规模的大职校作为发展重点。政府采用“负面清单”方式行使审批、监管和服务职能。应切实转变对民办职教的态度。具体来说，在教育用地、资金分配、教师薪酬、师生补贴、人员编制、职称评定、评优奖励、税费征收等方面停止使用“双重批准”；清理废除“土政策”，并以“正面清单”的方式，严格约束政府监管行为，用制度保障公办与民办共同发展。

3.构建管、评、办分离的“大职教”监管体制。调查发现，多年来政府部门多头管理造成管理混乱，上级部门对于招生计划、专业设置、教师配置、课程标准、质量评估甚至教研教改等都要用“红头”（文件）或“口头”（指令）加以干预，不利于职业教育的健康发展。为此，建议全市建立由职教专家组成统一的督导评估委员会，为学校提供指导、帮助和咨询服务。

4.积极试验探索“产教深度融合”和“现代学徒制”新经验。实践证明，我国校企合作的最大难点是政府与社会各方包括行业、企业、学校、社区组织的职能定位、权利义务和法律责任不明晰。为此，建议政府适度放权，还权于社会各方，充分利用特区“先行新试”的有利条件，在现有两个职教集团框架内大胆颠覆传统思路，进行校企联合招生、工学交替和现代学徒制的创新性试验，为全国职教深度改革提供校企合作方面的新鲜经验。

5.建议以“大学生回炉”方式逐步改善深圳人力资源结构。每年涌向深圳求职的内地大学生不下20万，可以对这部分大学生进行长、短不同学制的“回炉再造”，好处如下：一是有利于改变深圳现行劳动力结构，提高企业技能人才的匹配精度，增加作为经济发展重点城市的人力资本存量；二是有利于加大新兴技术职业的开发力度，催生智力密集型产业成长；三是有利于发展应用性高职教育，倒逼中职教育进一步端正办学方向；四是有利于城市管理者树立全面人才观和城市发展观；五是有利于大学生就业。

6.以地方法规形式，保障来深农民工及其子女接受职业教育和培训。建议政府以新型城镇化、城市化、现代化为契机，重构深圳现代化“大职教”体系，即在投资建设职业教育和培训实体的同时，顺应“大数据”时代要求和广大来深圳的建设者的需求，运用无线网和云技术，积极构建深圳职业技能网络学校、网络课程和网络视频学习平台，为来深圳的建设者创造学习新天地。与此同时，应加快完善进城农民工学习培训的若干优惠政策和法规保障，积极推进教育公平，加快构建劳动者终身学习体系。