德国高职办学模式及其对河南高职教育的启示

汤敏骞

十八届三中全会提出，要全面深化改革，加快我国现代职业教育体系建设，深化体制改革，增强高职院校的办学活力，培养高素质的职业人才，为建设创新型国家服务。国务院2014年5月2日发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发［2014］19号）提出，加快发展现代职业教育，建设现代职业院校制度，创新职业教育办学模式，进一步提升职业教育服务国家发展战略的能力。众所周知，德国高职教育发达，形成了独具特色的高职教育办学模式。1987年时任德国总理的科尔指出，德国经济发达的两条原因是德国人的文化素质和发达的职业教育，所以高职教育堪称德国经济振兴的“秘密武器”。河南省当前正举全省之力加快推进国家粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区“三大国家战略规划”的实施，要求高职教育推动国家职业教育改革试验区建设，打造全国重要的职业教育基地，为中原崛起提供强有力的技术技能人才支撑。因此，深入研究德国高职教育办学模式的特点和经验，分析和解决以河南省为例的中国高职教育办学模式的问题与不足，对推进我国现代职业教育体系建设、培养高素质技术技能型人才具有重要意义。

一、德国高职教育办学模式概述

在当前我国加快建设现代职业教育体系的背景下，办学模式引起众多学者广泛的讨论，但人们对办学模式的理解不统一。我们认为，办学模式有宏观和微观两种理解：从宏观来说，办学模式指一个国家或地区为适应经济社会发展水平和需要而建立的教育组织体系、管理体制、经费安排等；从微观来说，办学模式指学校内部的运行方式。本文对办学模式取宏观意义的理解。德国高职教育之所以成为德国经济起飞和稳定发展的助推器，源自其高效的办学模式，其中包括办学质量优异的应用科技大学和“双元制”职业学院两类高职教育主体、以州为主的管理体制和充足稳定的教育资金支持。

（一）德国两类高职教育机构的基本情况

德国没有“高等职业教育”这一概念，与我国高等职业教育机构大致对应的应用型高校包括应用科技大学和“双元制”职业学院两类。①起初，应用科技大学德文是Fachhochschule，简称FH，1998年德国各州文化部长联席会议决定将FH的英文译为University of Applied Sciences。根据我国政府有关部门的规定，FH与中国的学士水平相当，所以早期人们将FH翻译为中文“高等专科学校”（简称“高专”）并等同我国的大专，应属误解，②我国现将其翻译为应用科技大学。1971年德国各州将一部分3年制高级专业学校（Höhere Fachschule）和工程师学院（Ingenieurakademie）充实组建FH，1980年前后将学制由3年6个学期延长为4年8个学期。德国各州法律一般认定FH和Universitöt（可授博士学位的大学）具有“同等地位”，是“另一种类型”的高等教育。FH实行“3+1”人才培养模式，③强调实践教学，学生在学习期间有2个学期的实习，每年有1～2周的集中教学时间用于外出考察或专题学习，所以学生的实践能力较强，受到企业等用人单位的欢迎。应用科技大学是目前德国数量最多、地位仅次于综合性大学的第二类高校。

“双元制”职业学院（Bemfsakademie，简称BA）。1972年罗伯特·博世有限公司、戴姆勒-奔驰股份公司、洛伦兹标准电气设备股份公司主动和斯图加特行政与经济学院合作，将中等职业教育层次实行的“双元制”引入高等教育领域，校企联合创办新型高等学校——职业学院，实行“1+2”人才培养模式，学生有1/3的时间在学校学习理论和技能，2/3的时间在合作企业进行实训。1974年10月，巴登—符腾堡州政府试点建设职业学院，职业学院从此成为州立学院。1982年，巴登—符腾堡州议会通过《职业学院法》，职业学院成为与大学、应用科技大学并存的州立第三级教育机构。1989年、1995年巴登—符腾堡州教育部门、各州文化教育部长联席会议先后认定职业学院的毕业证书与应用科技大学等值，毕业生与应用科技大学毕业生享受同等待遇，1997年这一决定更在欧洲范围得到承认。目前德国共有包括巴登—符腾堡州等9个州开设职业学院（包括办学点）59个，参与合作的企业有4100家，为经济和社会事业机构培养4万多名高素质应用型人才。2008年11月3日巴登—符腾堡州政府通过《巴登—符腾堡州双元制大学建立法案》，2009年3月1日“双元制”职业学院更名为巴登—符腾堡双元制大学（Die Duale Hochschule Baden-Württemberg，简称DH），成为德国第一所以“双元制”命名的大学，可颁发学术性文凭。2012年4月该学校成为德国大学校长联席会议（HRK）的新成员，④标志着它与大学和应用科技大学拥有平等的学术地位。

（二）德国高职教育的管理体制

德国注重立法并逐渐完善高等职业教育管理。《德意志联邦共和国基本法》规定，联邦政府对教育文化事务不享有专门的立法权，只负责对高校基建和重大科研项目提供财政补助；对职业教育的学校部分不具有管理权，但联邦政府掌握经济和劳动事务权，故而对职业教育的企业培训具有管辖权。州享有教育立法和独立教育行政权，几乎所有德国高校都由各州创立，分设职业学院管理委员会和专业委员会分别负责职业学院的设置等事项审批和教学组织。各类行业协会作为准公共机构，在地区一级负责监管企业培训和职业资格鉴定。在德国“双元制”职业学院中，代表企业利益的行业协会是职业教育办学的主体，企业占据主导地位，按照《联邦职业教育法》授权行事，但职业学校不属于《联邦职业教育法》范畴，只作为州立政府设施充当辅助机构，在教学上仅有的有限设计空间至今如此。⑤

（三）德国高职教育的经费来源

依据德国《联邦职业教育法》及其他相关规定，高职教育由多个部门分工协同管理，经费由联邦政府、州政府以及企业分担，形成公共财政和私营经济共同负担的混合经费供给模式。各类学校的运转经费来自所在州与地方政府，州政府承担学校全体教职工的工资和养老金等费用，地方政府主要承担校舍、设备的建设与维修管理以及相关人员的工资等费用。企业的职业教育经费完全由企业自行负担，除培训设施、器材等费用，还包括支付学生在培训期间的生活津贴及社会保险与实训教师工资等。学生上学无须承担或者少量承担教育费用。⑥“双元制”职业学院办学成本昂贵，经费以企业直接资助为主要渠道，所以学院的发展和企业培训岗位的提供受制于企业的生产经营状况，具有不稳定性。⑦

二、河南省高职教育的办学现状与问题

（一）河南省高职教育机构的举办情况

河南省在2013年以前只有河南科技学院一所独立设置的高校承办本科层次高等职业教育，而且它所举办的职业教育性质属于高等职业技术师范教育类，主要为河南省中等职业学校培养职业教育师资，并非直接面向行业企业等用人单位。2013年河南省启动应用技术类型高校试点工作，两年内共遴选出15所普通本科高校向应用技术类型高校转型发展，举办本科层次职业教育。河南省举办专科层次高等职业教育始于20世纪80年代初期，当时主要有中州大学、洛阳大学、开封大学、焦作大学、安阳大学、平原大学等六所地方政府举办的短期职业大学。改革开放后，河南省高等职业教育实现跨越式发展。根据教育部批准的高等学校名单、新批准的学校名单，截至2013年6月21日，河南省普通高职院校共计77所，在公布的全国31个省（自治区、直辖市）中排在第三位，占全国普通高职院校总数的5.8%，⑧与河南省作为全国人口第一大省的省情基本相符。在河南省设置的77所普通高职院校中，有公办学校57所、民办学校20所。在57所公办普通高职院校中，有高等专科学校10所、高职院校47所。据统计，在河南省设置的47所公办普通高职院校中，河南省教育厅举办6所高职院校，占河南高职院校总数的13%；河南省14个有关业务厅局（院）举办16所高职院校，占河南高职院校总数的34%；18个省辖市政府举办23所高职院校，占河南高职院校总数的49%；两家国有（股份制）企业各举办1所高职院校，占河南高职院校总数的4%。⑨

国家级和省级示范（骨干）高职院校是教育部、各省从全国、全省高职院校中按照严格的标准遴选、建设和验收而确定的，领导水平、办学实力、服务能力较高，代表全国或一省高职院校较高的办学水平。在教育部和财政部从2006年起实施的国家示范性高职院校建设计划中，黄河水利职业技术学院、平顶山工业职业技术学院、商丘职业技术学院和河南职业技术学院4所高职院校先后被遴选、建设、验收确定为国家示范高职院校。2010年河南工业职业技术学院、河南农业职业学院和郑州铁路职业技术学院3所高职院校被教育部、财政部联合确定为国家骨干高职院校立项建设单位，开始项目建设工作（至今仍在建设中）。河南省教育厅联合财政厅启动实施河南省级示范性高职院校建设计划，2008年遴选河南职业技术学院等12所高职院校立项建设河南省级示范高职院校，2011年遴选濮阳职业技术学院等10所高职院校立项建设河南省级骨干高职院校，初步形成以国家示范（骨干）高职院校为引领、省级示范（骨干）高职院校为支撑、各高职院校特色发展的格局。

（二）河南高职教育的管理体制

以中共中央、国务院1963年5月21日印发的《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》规定为基础，在计划经济体制下，中央教育部直接管理一部分高等学校，各业务主管部门创办并直接管理一批为本行业、本部门培养人才的高校，各省、自治区、直辖市高教（教育）厅、局直接管理一部分高等学校，有关业务厅局也创办并直接管理一批为本地区、本部门业务服务的高校，形成了条块分割办学并直接管理的体制，高等教育的举办者、管理者和投资者基本统一，经费投入都来自国家，形式上的两级政府办学实质是国家单一主体办学，形成“国家供给型”办学体制和“国家控制型”管理体制。1985年全国教育工作会议和随后颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》启动高等教育管理体制改革，提出实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制。目前我国的高等职业教育实行中央和省两级管理、以省统筹为主的管理体制。中央层面对高等职业教育的管理，以教育部宏观管理为主，在教育部原归口高等教育司负责，2011年年底划归职业教育与成人教育司负责。河南省于2000年9月25日印发了《关于我省审批设置高等职业学校实施意见的通知》，提出省管本科、市管专科的原则，高等职业学校以省辖市办学为主。对河南省域国家级、省级示范（骨干）高职院校举办主体的统计数据反映，省辖市政府举办的高职院校总数、示范（骨干）院校数量所占比例较大，而国有企业举办的高职院校总数、示范（骨干）院校数量都偏少。这一状况说明，中共河南省委、河南省人民政府制定的《关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的实施意见》和《河南省人民政府办公厅转发省教育厅关于我省审批设置高等职业学校有关问题意见的通知》提出的河南省高等教育条块分割、部门分散办学的状况有了明显改善，高等职业学校以省辖市办学为主的局面基本形成。河南高职教育管理体制中存在的主要问题是：一是河南省公办高职院校多头管理，部门协调困难；二是企业尚未成为高职院校的重要举办主体。

（三）河南高职教育的经费状况

河南省把对高职教育的投入作为政府公共财政支出的重点，在各项高职教育文件中都提出要加大省政府财政投入力度。河南省教育厅制定的《河南省高等职业教育“十一五”发展规划》提出，增加政府对高职教育发展的投入，制定高职教育的生均经费标准，到“十一五”末，示范性高职院校生均预算内拨款达到同类普通本科院校的生均预算内经费标准，形成以政府投入为主、多渠道筹措高职教育经费的机制；积极推动办学体制改革，鼓励、引导、支持企事业单位、社会团体及公民个人投资办学，公办高职院校吸纳民间资本和境外资金，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。中共河南省委、河南省人民政府2010年12月17日发布的《关于印发〈河南省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）〈的通知》指出，坚持教育的公益性，建立健全以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制，依法增加政府教育投入，进一步强化政府在教育投入中的责任，实行以政府投入为主、高等教育以举办者投入为主、其他多种渠道筹措经费，保障公办学校办学经费的稳定来源与增长，确保财政拨款增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，保证按在校生数逐步增长人均教育费用。河南省教育厅、河南省发展和改革委员会2012年9月14日发布的《关于印发〈河南省教育事业发展“十二五”规划〉通知》进一步提出，基本建设以政府和举办者投资为主，多渠道筹措经费。在高职院校办学经费方面，河南省财政支持总体薄弱，生均教育经费偏低。据统计，2010年我省公办高职院校生均财政拨款3188.88元，在办学经费来源中占37.74%，而学费占37.58%。同年，普通本科院校生均财政拨款5120.56元，在办学经费来源中占39.89%，而学费占27.66%。高职院校生均财政拨款的绝对数及其在办学经费来源中的比例都低于普通本科院校。

三、经验与启示

（一）准许高水平高职院校举办本科层次高职教育

德国联邦和州政府对高职教育的办学主体资格管理审慎，但也敢于打破陈规，提升办学机构的教育层次，使教育政策在稳定的基础上保有相应的灵活性。德国承担高职教育任务的应用科技大学和“双元制”职业学院两大主体均来自对较低层次的职业教育机构的大胆改造和层次升级。与德国稳定而又灵活的高职教育办学主体政策相比，我国对高职院校的管理僵化有余，灵活不足。我国高职教育从20世纪80年代初中心城市举办地方短期职业大学起步，经过1999年专门多拨10万新增高职院校招生计划从而推进高等教育大众化，再到2006年教育部出台《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》明确指出“高等职业教育”是“高等教育发展中的一个类型”，我国高职教育的办学成绩突出，社会服务效果显著，从外延到内涵已经独立成熟。但是，我国高职教育从问世起即因“不包分配，不发教育部印制内芯的毕业证，不发毕业生就业派遣报到证，高收费”的“三不一高”政策深受社会舆论质疑。由于屡次受到“专科层次的职业院校不升格为本科院校”政策的限制，高职教育始终被严格限定在专科层次。2005年11月9日《国务院关于大力发展职业教育的决定》，2010年7月教育部、财政部印发的《关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》和2014年6月22日国务院印发《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等文件一再重申，专科高职院校不升格为本科高校。事实上，国家示范性高职院校建设计划先后遴选的200所全国示范、骨干高职院校经过严格的遴选、建设和验收，体现了雄厚的教学、应用科研实力和较高的社会服务水平，对所在区域乃至全国高职院校提升办学能力发挥了示范、带动作用。因此，有关部门应突破“一刀切”的思路，允许部分坚守高职教育阵地、办学思想成熟、办学实力优异的高职院校试办四年制本科高职教育，授予合格毕业生相应的学位，并与更高层次的高等教育衔接，使学生在职业教育系统中获得高级学位，增强了高职教育服务经济社会的能力。

（二）推进高职院校管理体制改革

高职教育直接服务于区域和国家经济社会发展和技术创新，支撑经济增长和产业转型升级。德国高职教育改革与发展的根本动力不是来自教育部门，而是来自经济和就业部门。教育部门与就业部门、经济部门、雇主组织的密切合作是德国高职教育举办体制的主要特点。教育不单是教育管理部门的领地，而应由就业部门、经济部门、雇主组织等各方面力量共同参与，形成良性循环、协调发展的态势。前文笔者对当前河南省高职院校举办主体的分布结构分析说明，中心城市政府有适应地方经济社会发展需要举办高职院校的积极性和相应的财政能力，应当给予支持和鼓励；省级业务厅局发挥自身工作职能的优势举办相关专业科类的高职院校，体现就业需求部门对行业特色类高职院校人才科类、层次、数量的要求，符合国外职业教育改革动力来自经济等部门而不是教育部门的共性趋势。因此，应发挥省级业务厅局作为高职院校所属行业管理部门的积极性和资源优势，鼓励举办行业特色类高职院校。国有（股份制）企业举办高职院校数量不多，说明河南省国有企业对人才与企业效益的关系认识模糊，国家法律的缺失和无力纵容企业坐享学校的人才培养成果。借鉴德国经验，我国可以在企业参与高职院校教育教学方面出台和完善法律法规，调动企业主动发挥对高职院校教育的指导和推进作用。河南省教育厅作为教育管理部门，可通过调研现状和完善制度对高职院校主要进行宏观管理，或通过提升职业教育管理部门的管理级别，扩大管理职权，增强政府对高职院校教育事务的协调能力。

（三）省级政府要承担发展高职教育的经济责任

高职教育属于准公共产品，政府的相关职责是发展高职教育，为社会尽可能提供优质教育，满足社会对高职教育的需求。目前河南省高职教育的经费来源主要有国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠经费、事业收入（主要是学费和杂费）以及其他教育经费，其中，国家财政性教育经费和事业收入是教育经费来源的主要渠道，国家财政性教育经费在总投入的比重保持在60%左右。河南省高职教育存在的主要问题是，河南省高等职业教育经费总量指标虽然在全国排名靠前，但由于生源规模较大，造成生均教育经费指标偏低，这项指标在全国排名落后。通过学习德国高职教育投入的经验，我们可以细分中央、省和地方三级政府投资主体，对于省教育厅和其他业务厅局举办的省属高职院校而言，省级政府是高等职业教育主要的投资主体，应在高等职业教育资金投入上发挥主渠道作用；中心城市政府应对所举办的市属高职院校发挥办学投资主渠道作用，承担主要的财政责任；企业应加大在省属、市属高等职业教育投入方面的作用和力度，对自己举办的职业培训直接承担全额培训经费。此外，应逐步降低直至减免向90%来自中低收入家庭的学生收取学费的比例。鉴于高等职业教育具有明显的效益外溢性特点，中央政府应加大对河南高等职业教育的财政转移支付力度，支持河南发展高等职业教育，促进区域间高职教育的均衡发展。河南省应充分利用这些政策“利好”，吸收和借鉴德国高职教育的先进经验，积极探索举办体制改革，提高高职院校的办学水平，为河南发展和中原经济区建设服务。

［注释］

①张建荣.德国高等职业教育的特征及其启示［J］.高等工程教育研究，2006（1）：75-76．

②董大奎.德国FH教育及其在中国的实践研究［J］.职业技术教育，2007（1）：22．

③朱绍中.德国高等专业学院办学模式分析［J］.同济大学学报：社会科学版，2000（6）：83．

④HRK nimmt Duale Hochschule Baden-Württemberg als Mitglied auf［EB/OL］.http://www.hrk.de/presse/pressemitteilungen/pressemitteilung/meldung/hrk-nimmtduale-hochschule-baden-wuerttemberg-als-mitglied-auf-955/，2012-04-24.

⑤杨玉宝.对德国“双元制”职业教育的新认识［J］.比较教育研究，2002（3）：38．

⑥（美）汉斯·N.维勒.政府与市场——高等教育改革的竞争性范式［J］.戈鑫，译.中国高教研究，2009（2）：36．

⑦陈莹.对德国职业教育“发展动力”的研究［J］.河北师范大学学报：教育科学版，2012（5）：78．

⑧教育部.教育部批准的高等学校名单、新批准的学校名单（截至2013年6月21日）［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_634/201306/xxgk_153565.html，2013-06-27.

⑨河南省机构编制委员会办公室.2011年度河南省直事业单位法人年度检验结果公示［EB/OL］.http://www.hnsbb.gov.cn/info/news/info/5872.htm，2013-09-29．