以章程建设推进现代大学治理的程序公正

俞姝 方守湖

大学章程被喻为大学的宪法，为大学的自主办学提供法律依据。建立大学章程和遵循程序公正原则是保证大学依法科学治理的重要条件。大学自治作为现代大学制度的核心，归根结底是依章程而治。大学章程事关大学治理。在大学治理的各元素中，科学决策是重要前提，只有在决策活动中最大限度地满足大学本质属性与公共利益需要的治理结构，才是最理想的治理结构。决策是否公正、民主、透明影响着高校决策层的凝聚力，对于高校生存和发展起着关键作用。高校实现科学决策，关键在于坚持决策的程序化，健全和完善决策程序是实现科学决策的保证。近年来，教育部出台了一系列政策措施，旨在构建中国特色现代大学制度，重点改革高校内部治理结构，推动高校依法自治。从2011年教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）到2012年的《全面推进依法治校实施纲要》，再到2013年的《教育部关于深化教育领域综合改革的意见》（教改［2013］1号），均将章程建设作为改革的切入点和载体，大学章程建设成为当下推进大学治理变革的重要举措。

一、大学章程是完善现代大学治理的重要依据

（一）多元利益主体对现代大学治理提出挑战

随着社会主义市场经济的发展以及教育体制改革的深化，我国高等教育管理体制改革进入了关键时期。高校内部曾经高度一致的利益格局不复存在，不同利益主体并存、相互博弈的局面逐渐形成。基于多元利益主体的生成对现代大学的挑战，我国高校内部治理结构和现代大学制度模式必须重新调整和设计。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》（教改［2013］1号）提出“完善高校治理结构”“规范高校内部权力运行，推进科学民主决策”的要求，完善高校内部治理结构被提上了重要议事日程。

（二）科学民主决策机制期待大学章程的回应

2012年，教育部发布了《全面推进依法治校实施纲要》，提出“加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系”，再次强调了以章程建设推进依法治校的重要性和紧迫性。《全面推进依法治校实施纲要》要求高校依据《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）制定或修改章程，且必须经过教育部或省级教育行政部门核准这一程序，核准后的章程应当成为学校改革发展、实现依法治校的基本依据。《全面推进依法治校实施纲要》同时提出：“依法健全科学民主决策机制。要依法明确、合理界定学校内部不同事务的决策权，健全决策机构的职权和议事规则，完善校内重大事项集体决策规则，大力推进学校决策的科学化、民主化、法治化。”可见，承载依法治校、科学决策这些重大使命的高校章程，其建设任重而道远。

二、程序公正的缺失制约着现代大学依法自治

实体公正与程序公正如一枚硬币的两面，在现代大学制度构建中缺一不可、互为依存、有机统一。程序公正和实体公正的统一是大学制度的效度的表现，它们共同保证大学制度发挥应有的作用。程序公正是大学制度公正的外在表现形式，它不仅体现在大学制度的制定过程和执行过程中，还体现在其表达方式上。绝对的实体公正是做不到的，只有做到制度程序公正，其执行结果才能产生较高的威信。在制定大学制度的过程中，利益的涉及方是否充分享有表达利益的机会，各方的主张是否都得到了尊重以及是否在充分协商的基础上达成了共识，都极大地影响着制度的公正性。

受中国法律制度环境重实体、轻程序的传统影响，我国高校内部治理中的正当程序理念缺失。高校管理中轻视正当程序的现象普遍存在，管理随意性和功利性矛盾突出，这都严重制约着现代大学制度建设的进程。

（一）程序性制度不完善

程序是现代社会制度治理的一个关键要素，制度的执行有赖于程序，没有具体程序的制度可以说是无意义的制度。大学制度的程序公正，是由平等对待、民主参与、公开、科学、效率、稳定等原则构成的完整体系。但是，在我国大学制度的发展历程中，程序缺失现象比较严重，许多大学制度没有明确规定程序性条款，制度执行缺乏具体的操作规程，在实施过程中经常发生程序混乱现象，这极大地阻碍了大学制度功能的正常发挥。

（二）民主参与不够

民主参与是现代大学治理的一个重要特征，而在我国大学治理的实际运行中，多元利益主体的民主参与还得不到保障。首先，教师在大学制度程序中受到了极大的忽视。教代会制度是高校教师参与民主管理的基本途径，但由于制度设计上的缺陷，实际作用发挥受到很大局限，存在形式大于功能的倾向。其次，学生在大学多元利益主体中处于弱势地位，其参与大学制度程序的权利尤为薄弱，哪怕是与其学业休戚相关的教学管理、学生管理等制度方面，也几乎没有话语权和申诉权。最后，高等教育机构其他层面的利益相关者，如政府、学生家长、用人单位、校友等在学校管理决策中也没能获得相应的发言权。

（三）有失公开透明

信息不对称现象广泛存在于各类社会组织中，大学这一组织也不例外。校内不同的部门和主体之间往往缺乏及时有效的信息沟通，制度执行程序中的信息不对称现象在所难免。虽然绝对的信息公开是不可能实现的，但在我国大学中由于程序不公正而造成的信息不对称现象普遍存在。在政策制定过程中，普通教师和大学生的知情权、参与权往往被忽略，只能在政策出台后被动执行，申诉权等权益也得不到保障。

三、以章程建设推进大学治理的程序公正的途径

科学决策是决策合目的性与合规律性的统一。决策程序除了可以提高决策效率外，还可以提高决策的科学性，促进决策主体自我完善和自我约束，确保利益相关主体的利益诉求，保证专家学者的智慧得以运用，并接受群众监督，营造决策的科学、民主氛围。

高校章程从性质上来讲虽然不是国家的法律法规，但对于高校自身来讲具有“内部法”的绝对效力，同样具备法制品质。让章程为大学决策权结构中各方利益有效表达提供制度性、程序性的框架，通过多元利益主体参与以及各主体之间的协商合作机制，将决策控制权按照实际需要，合理分布于不同的治理主体手中，并使不同主体之间产生权力依赖和制约关系。

（一）健全决策中枢程序

高校自主管理的合法性，不等于其实施的具体管理行为具有合法性。高校自主管理权的行使是否公正与合理，要依靠相应的正当程序作为保障。重视程序首先能促使权力行使方谨慎地做出行政行为，其次能为相对人在权益可能受到侵害前主动制约权力滥用提供制度保障。因此，在大学章程的建设过程中，在符合法律、不与法律特别是上位法相抵触，满足行政合法性原则的前提下，尽可能地完善程序性条款，通过程序公正来保障实体公正。

第一，明晰学术权力与行政权力的分配。通常认为大学这一组织存在两大权力体系，即学术权力和行政权力，这两大权力体系维系着整个系统的运行。当前，高校改革呼吁去行政化，要求强化学术权力，不妨通过章程建设来明确行政权力和学术权力的边界，处理好两者之间的关系。通过章程建设，明晰学校的决策系统和决策程序，严格细致地区分和界定决策系统的组织形式、议事范围、议事程序，形成相互制约的机制，确保各类决策组织分工科学、责权清晰、衔接得当、运行有序。

作为“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的重要途径——学术委员会，要充分发挥其“教授治学”的作用，明确规定学校学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，保障学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制订、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性。

促进高校学术权力的价值回归，必须使学术权力和行政权力既相对分离又相互支撑，在校内治理中共同发挥积极作用。近年来，不少高校对此进行了有益的探索。例如，复旦大学等多所知名高校的校领导先后退出学术委员会，以减轻行政权力对学术权力的干预；中南财经政法大学实行学者的职称评聘分离，学术委员会所代表的学术权力负责评议，校长代表的行政权力负责聘用；吉林大学在章程中明晰了党委领导和校长负责的协调运行机制，建立了校长向学术委员会报告学术工作的制度，规定了校级领导和职能部门管理人员不能担任学术组织的负责人。以上高校都已启动了大学章程制定工作，并将各自在校内治理方面的改革与探索以章程这一“基本法”的形式固定下来，使学校的各项改革实践有法可依、有章可循，同时，也为其他高校的章程建设工作提供了实践范本。

第二，界定党委领导与校长负责的权限。自1989年我国高校实行党委领导下的校长负责制以来，这一领导体制一直是高校的决策“中枢”。《中华人民共和国高等教育法》和有关法律、法规也对党委领导和校长负责的职责范围做了相应规定。但是，在具体实践中，不同高校对于“三重一大”（重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）等问题存在不同的理解和具体的操作。建立健全决策的程序化，是完善高校党委领导下的校长负责制的基础性、程序性和规范性工作。

2011年教育部发布的《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）进一步提出：“章程应当依照法律及其他有关规定，健全中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见，规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。”可见，以《高等学校章程制定暂行办法》（中华人民共和国教育部令第31号）为指导进行章程建设，首要任务之一就是通过规范议事程序把握党委和行政的定位，处理好决策与执行的关系。在实践层面，江苏省近期出台的《坚持和完善党委领导下的校长负责制的若干规定》提出了“党委领导重在决策，校长负责重在执行”，明确界定了党委书记和校长的职责，规范了党委全委会、党委常委会和校长办公会的程序规则，系统地提出了保障党委领导下的校长负责制有效实施的六项工作制度。以上制度建设成果无疑为高校的章程建设工作提供了新的思路。

（二）强化决策咨询程序

民主决策是运用民主的方法和程序，保障群众对决策的参与和监督，促进决策满足多数人的意愿。科学决策与民主决策的运行机制虽不完全一致，但又相辅相成，共同的目标指向使决策更加合理，进而推动事业的发展。对于大学这样存在多元利益主体的机构，更需要充分发挥师生的主体地位，发挥师生在民主决策中的积极作用。

第一，高校教代会在决策咨询中的作用。决策咨询是现代行政决策体制的重要组成部分，其作用是以建议、参谋等形式为决策机关和行政领导者服务，向他们提供科学的决策方案，并发挥决策过程中的辅助性作用。行政决策中枢系统的科学决策，离不开决策咨询系统向其提供服务。如果把“党委领导下的校长负责制”比喻成“决策中枢系统”，现实中的教代会就相当于“决策咨询系统”。高校教代会制度是《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等法律法规赋予广大教职工参与高校民主管理、行使民主监督权利的基本形式。高校要实现民主决策、科学管理，就必须充分利用教代会这个教职工参政议政的平台。

第二，通过章程建设完善教代会制度的构想。随着依法治校理念的深入推进，我国高校教代会制度在实践中得到了不同程度的创新与发展。代表性的制度成果有：教代会代表提案责任制度、院（系）二级教代会制度、教代会代表巡视制度、教代会代表列席重要会议制度、接待教代会代表日制度等。其中，教代会代表提案责任制度是指代表以提案的方式对学校改革发展及教职工关注的重大问题提出意见建议，并以一定机制保障落实提案的责任人、时限和成效检验；院系二级教代会制度是指学校内的院系选举出各自的代表组成院系教职工代表大会，讨论制定本院系的重大决策，以此加强院系层面重大决策的规范化和制度化；教代会代表列席重要会议制度在不同的高校有着不同的实施，如中国政法大学实行教代会代表列席校长办公会制度，即校长办公室根据不同议题邀请相关教代会代表参加会议，代表通过列席会议、发言、提出意见或建议来参与校务工作并进行民主监督，这赋予了作为普通教职工的教代会代表更多的参政议政权。

以上各项制度创新缺乏相关的法律法规予以支持，因而不能在更大的范围推广。章程建设正好为教代会制度的改革创新提供了良好的制度平台，各高校应完善学校章程，在大学章程中明确教代会职能的法律地位和操作程序，加紧研究建设教职工代表的选举、议事、表决、监督、责任追究的程序与规则，使其制度化、规范化。在教代会立法现状短期内不可能根本改善的情况下，通过章程完善教代会制度，制定高校的教代会“示范法”，不失为一种理想的途径。