新型城镇化视域下高职教育资源配置优化探析

丁正荣

一、问题的提出

作为实现经济发展方式转变的重点和全面建成小康社会的载体，新型城镇化被列入2013年中央经济工作重点。依据党的十八大和中央经济工作会议的精神，可以将新型城镇化的战略内涵做如下归纳：新型城镇化战略是工业化、农业现代化、信息化和城镇化四大战略的协调产物，是促使农村地区产业集聚以形成产城融合效果的必然结果，是延续农村文明的应有之义；新型城镇化战略要求实现与农村及城镇产业布局相适宜，能有效促进城乡经济发展的建设目标；新型城镇化要求建立符合和谐社会主义理念和包容力的新型城市与乡镇，确保农村劳动力的有序转移和城市化公共服务的协调发展，最终实现城乡居民在社会人文和经济领域的全面发展。新型城镇化的本质是人的内在素质和外在能力的城镇化。人的城镇化最终又可以表现为科技与人文的进步推动区域经济的产业结构升级，进而提高区域经济生产力总水平和劳动生产效率。这要求高职院校在制定高职教育办学目标时，从高职教育所处的宏大时代背景和国家发展战略需要出发，培养大批掌握专业化知识和技能的实用技术型人才，为我国新型城镇化发展战略的实现提供人才和技术支持。

二、新型城镇化视域下高职教育资源配置的问题

（一）新型城镇化视域下高职教育资源配置的制度障碍

1.高职院校职业教育规模结构呈现非理性扩张模式与小微化模式并存的非均衡发展态势，偏向于规模化发展的办学目标定位影响其教育资源配置效率。大学扩招促使高职教育呈井喷式发展，部分高职院校将办学重点定位为规模扩张，而忽视了对高职教育质量的必要关注。改革开放以来，我国高职教育事业在迅猛发展的同时也暴露出了盲目扩张办学规模的问题。高职院校为争夺生源而展开无底线的博弈，而生源相对丰沛的高职院校为谋求短期经济效益也超办学能力招生，导致职业教育质量滑坡，为高职毕业生就业难埋下伏笔。与此同时，处于落后地区的高职院校因专业教育资源匮乏而处于小型化、低水平发展状态。该类高职院校的小规模发展路径导致规模不经济问题，浪费了有限的高职教育资源。

2.教育产业化促使高职院校偏向于盈利化办学目标定位，从而影响高职教育资源的配置效率。在高职学科建设方面，部分高职院校热衷于发展与热门职位对口的热门专业，而忽视平衡发展其他非热门专业。高职教育的产业化发展战略有利于高职院校运用市场规则和市场工具来优化高职教育资源的组织形式，但过于重视产业化特征甚至将其视为高职教育资源的唯一组织形式，必然背离高职教育的发展规律。高职院校应当高度重视高职教育的文化属性和政治属性，在充分运用教育市场运作规律以实现高职教育产业价值的同时，充分挖掘高职教育的文化价值和政治价值。这要求高职院校在制定其办学目标时兼顾盈利目标和公益目标，将其教育资源更多投向新型城镇化建设所需人才的培养上。

（二）新型城镇化视域下高职教育资源投资问题

1.高职院校的教育资源投资模式与新型城镇化战略的快速发展节奏不相适应。第一，地方政府对高职院校的财政支持力度不足导致优质生源流失。高职办学经费虽呈现逐年增长的态势，但高职办学经费的购买力增长水平却低于预期。当前我国高职院校秉持以学生缴费为主、政府补贴为辅的经费政策，主要通过收取学生学费的方式来支撑高职教育事业。高职教育的高收费加重了高职学生的家庭经济负担，将优质生源驱离高职教育，从而使得高职生源质量难以满足新型城镇化建设的高级技术型人才需求。同时，高职教育偏重于对学生实用技能的培养，其生均办学经费支出很大一部分是用于实训设施与设备投资，但由于部分地方政府财政困难，对高职办学经费投资力度不足，导致高职院校实训设备技术水平低于城镇化进程中的产业技术进步水平，从而限制高职院校培养高级技术人才的能力。第二，高职院校缺乏面向社会主动筹措办学经费的意志和能力。由于我国长期秉持以政府财政拨付为主的高职教育举办体制，在行政力量主导下成长起来的高职院校缺乏自主办学的内在能动性，缺乏与热心教育事业的社会各界力量进行积极沟通的经验和渠道。这使得高职院校过度依赖政府财政拨款，难以及时跟进市场化导向下新型城镇化对高职教育提出的新要求。

2.地方政府在进行投资高职教育决策时忽视高职教育事业的人才与技术的外部经济性，从而削弱其增加高职教育投资的意愿。高职教育的外部经济性实质是指政府在高职教育事业上的投资并非通过产业化后高职院校的盈利来补偿，地方政府在高职教育领域的投资可实现地方经济实体纳税能力的增加，从而弥补其在职教领域的投资。各地政府偏好于将有限的教育经费投放于少部分重点高职院校，弱化对新型城镇化建设具有显著拉动作用的县域高职院校的投资力度。这使得县域经济实体企业难以低成本地获取必要的技术人才，从而制约县域企事业单位产业转型和技术升级战略的实施，进而抬高新型城镇化进程中的经济运行总成本，削弱新生代农民工通过高职技术培训进入现代经济体系的能力。

（三）新型城镇化视域下高职的内部教育资源配置问题

1.高职院校的专业教育资源配置与新型城镇化建设进程中的支柱性产业战略发展方向失调。高职院校在专业建设所需教育资源投入上缺乏横向合作关系建构，未能通过强化专业群建设的方式来为新型城镇化战略的一系列产业人才需求提供解决方案。新型城镇化建设战略并非凭借一家企业之力来拉动整个县域经济发展，而需通过建立一系列相互依存的产业体系来系统性解决农村剩余劳动力向现代工业社会转型的问题。这要求高职院校通过将支撑专业建设的人、财、物等资源进行整合的方式来完善专业群建设，有效激活专业集群的整体效益，实现高职院校的专业集群战略与支持新型城镇化建设战略的产业集群相融合。但是，当前高职院校内部院系之间教务管理权的条块化分割严重，各院系之间缺乏有效的专业资源整合制度规范，从而制约高职院校专业集群资源的优化重组。

2.高职院校缺乏柔性化管理理念和方法来落实其专业资源优化配置方案。新型城镇化战略的推进要依托实体产业的发展来实现，而实体产业的管理与工程的持续性技术进步不断提高其对高职人才的技术要求。这要求高职院校建立柔性化专业建设体系来适应外部人才需求的持续性变动趋势。但是，当前我国高职院校缺乏建立柔性化专业建设体系所需的必要条件，校企间信息共享水平不足，校企间虚拟整合力度有限，使得高职院校的柔性化专业建设体系难以与企业的人才需求体系接轨。部分高职院校缺乏为社会提供高职教育服务的意识，缺乏针对农民工的专门职业培训，无法满足城镇化的劳动力需求，在一定程度上影响着城镇化的整体进程。高职院校未能及时跟踪新型城镇化进程中不断涌现的新行业、新职业和新岗位，脱离新型城镇化进程中的产业结构调整战略趋势来制订专业调整方案，从而降低了专业建设适应新型城镇化人才需求的能力。

（四）新型城镇化视域下高职的外部教育资源配置问题

1.高职院校在整合企业等外部教育资源的过程中缺乏合作主体间的协调性。高职院校与新型城镇化进程中的企事业单位展开合作的过程实质是合作双方利益交互的过程。但是，由于校企间的教育资源整合需要在跨组织合作环境中实现，而组织之间的运营目标和运作模式的差异导致合作各方的教育资源整合效果难以达到预期。一是处于激烈市场竞争压力下的企业肩负沉重的生产任务压力，而高职院校的主要任务是通过教学活动实现人才培养目标，高职的教书育人目标与企业通过生产满足市场需求的目标之间存在难以调和的矛盾。二是高职教育的教学过程要求遵循知识获取规则来实现，其教学过程讲求知识的求新性与求异性，重视培养学生基于已知知识来学习未知知识的能力，从而实现学生对庞大知识体系的持续性探索，而企业则重视对成熟技术的专业化应用，其生产过程更多重视通过单调性专业技能的运用来生产具有同一质量的产品以满足市场需求，这就导致逐层推进式的高职教学过程与重复单调性的企业生产过程之间的冲突。三是高职教学过程与企业生产工艺实现过程之间存在矛盾，高职院校通常按照学科知识体系建构的内在规律来组织其课程内容，而企业的生产工艺通常汇聚多门课程知识来实现，二者组织模式的差异导致高职教学内容与企业生产实践间难以建立同步实施关系。

2.利益分配机制缺位削弱高职院校对整合外部教育资源的战略执行力。高职院校利用外部教育资源的能力取决于高职院校和合作方企业的合作意愿及合作能力。合作方企业与高职院校建立合作关系的目标是把握招聘高素质技术人才的先机和获取高职院校的应用型科研成果。企业的校企合作目标与高职院校的合作目标之间既有交集又有一定程度的偏离，这为二者在合作过程中的冲突埋下伏笔。高职院校的人才培养周期较长，投资回报具有较强的不确定性；而合作方企业则偏重于追求短期合作绩效，热衷于获取可迅速转化为正现金流的高职院校技术和人才资源。合作过程中的校企双方均面临着合作项目投资收益期限错配的风险。同时，新型城镇化视野下的校企合作项目肩负着解决农村富余劳动力就业问题的使命，而校企联合体在赢得新型城镇化建设政治价值的同时，势必打乱合作方企业按照经济运行规律来合理配置资源的计划，削弱企业应得的经济收益。这使得利润最大化目标驱动下的企业缺乏与高职院校展开校企合作以推动新型城镇化建设的能动性。当前，我国高职院校评估体系重视教师的国家纵向课题申报而忽视企业横向课题研究，重视获取科研经费和技术研发而忽视技术转移与技术价值实现。在现行高职教育质量评估体系引导下所形成的利益分配机制使得高职院校缺乏整合外部教育资源的能动性，对新型城镇化建设过程中的现实问题漠不关心。

三、新型城镇化视域下高职教育资源配置的优化策略

（一）新型城镇化视域下高职教育资源配置的行政功能优化

1.高职院校应结合新型城镇化战略来创新高职办学体制。高职教育主管部门应当理顺政府与高职院校之间的监管关系，强化高职院校对教育资源配置决策的自主权。发达国家政府对高职教育行政管理的成功经验揭示，政府职教主管部门应当将其自身权力限定在宏观调控领域，不过度干预高职院校的内部具体事务。当前我国教育主管部门掌握高职院校关键领导岗位的人事任免权，控制高职院校的办学经费拨付权，进而影响高职院校的专业设置、课程建设、教学设施与设备投资等具体教育资源的配置。究其根本，在于教育主管部门对于行政权力与高职院校的自主办学权之间的关联性与差异性缺乏有效的认识。高职教育主管部门应当把与高职院校之间的关系定位为政务服务关系，通过财政拨款和政策支持等方式来为高职院校提供良好的办学政策环境和经费保障。教育主管部门应明确教育管理执法权的归属和使用边界，删减繁琐的教育执法程序，确保高职院校将主要精力放在提升教育质量上。地方高职教育主管部门转变行政职能，摒弃对高职教育具体事务的过度干预型行政方法，转而通过强化政府对高职教育资源配置的宏观调控力度，建立符合新型城镇化战略目标，有助于促进高职教育持续健康发展的服务型行政管理体制。

2.高职教育主管部门应结合新型城镇化战略来制定高职整体发展规划。支持新型城镇化的高职教育资源整合战略是大型系统工程，需要结合各地新型城镇化战略的具体实施特点来统筹规划。高职教育主管部门应当在把握地区宏观经济战略发展目标的基础上制订高职教育资源配置方案，以确保高职教育资源投放领域与新城镇化产业发展战略方向相一致。考虑到各地的资源禀赋优势有着显著差异性，地方政府应结合本地经济发展特色来确立若干支柱型产业，并制定配套的政策措施来鼎力支持该类产业的快速发展，以提高本地区新型城镇化战略的整体落实水平。高职教育主管部门应当根据地方支柱型产业的人才需求来调整区域范围内的高职专业资源配置和师资力量结构，以有效增强高职专业课程及师资力量配置与地方支柱性产业人才需求的关联度。

（二）新型城镇化视域下高职教育资源投资策略优化

高职院校应当积极创新高职教育投资新机制，为充实高职教育所需办学资源开辟新资金来源。

1.立法机构应当与职业教育主管部门联袂完善高职教育相关法律法规，有效化解制约民间资本参与高职教育投资活动的制度性障碍。立法机构应当着手启动《高职教育促进法》的立法工作，积极引导民营资本进入高职教育领域展开投资，有效弥补当前高职院校过度依赖财政资金办学的不足。《高职教育促进法》可在借鉴《民办教育促进法》的基础上，重点强化职业教育投资人身份甄别制度，将具有合法身份和合理办学目的的营利性组织和非营利性组织都纳入高职教育投资者管理体制中。同时，高职院校应当建立面向以民营资本为主体的高职院校办学质量评估制度，由地方政府教育主管部门来稽核并认可其高职教育的教学质量。通过完善面向民资的高职教育办学质量评估，可以有效保障民办高职院校学生接受合格高职教育的权利。

2.高职院校的教育投资体系建设应当健全投资退出机制。金融管理部门应当完善教育产权场外交易市场，为教育产权投资者提供顺畅的投资退出渠道。运用场外教育产权交易市场来为教育产权投资者提供投资退出服务的优势在于，场外教育产权交易市场的交易制度相对灵活，无需接受较为严格的金融市场监管者提出的诸项产权交易监管规则，从而为内部财务管理制度相对不规范的教育产权投资人提供便利。但是，由于场外教育产权交易市场的市场交易价格形成机制相对不完善，市场管理者需要借助网络化产权交易技术来降低交易者的价格谈判成本，为促成产权交易提供制度和技术便利。为保障教育产权交易的顺畅进行，产权交易的运行主体还应促进与之配套的产权评估机构的功能完善，以确保教育产权交易标的物的价值与价格相统一。

（三）新型城镇化视域下高职内部教育资源配置策略优化

1.高职院校应当通过教育资源置换的方式来激活学校存量教育资源，优化高职院校紧缺教育资源的配置方案。高职院校的教育资源存在分布领域不均衡的问题，教学设施与关键教学设备所需资金极为紧张，而教学用地等资源相对富余。高职院校应当密切关注其存量资产中具有较高价值的土地资产的利用效率，通过土地置换的方式来盘活土地存量资产。高职院校可与地方政府展开协商以获得土地用途变更批文，并利用土地级差地租原理来高价出售市区土地并低价购入郊区土地。高职院校可在教学用地总面积不变的情形下获取较高的土地置换套利，并将该项收益转投到教学工程建设与教学设备购置领域，从而有效化解高职教育资源不足的困局。

2.县域高职院校可以通过构建以受教育者为导向的高职教育平台的方式来实现高职教育资源的校内共享。高职院校内部管理制度体系存在部门间管理权限条块化分割问题。高职院校可打破横亘在教育资源重组面前的部门和院系藩篱，探索以学生的求学需求为目标来重新组织教学资源，实现高职教育从传统“教书”为本向“育人”为本的转向升级。高职院校应结合自身资源优势和服务对象，在综合分析学校已有的特色、优势以及发展态势的基础上整合资源，集中力量建设具有显著办学优势且符合新型城镇化发展方向的特色专业。

（四）新型城镇化视域下高职外部教育资源配置策略优化

高职院校应当立足于新型城镇化的人才需求，依托具有较强职业训练能力的高职院校来强化对新生代农民工的培养工作。高职院校可与地方政府、企事业单位及其他社会培训机构展开合作，建立覆盖范围广的青年农民技能培训网络体系。

1.高职院校应当着手推进高职院校间教育资源共享。为有效克服县域高职教育的资源投入短板问题，高职院校间应当展开多层次合作。发达地区高职院校可通过互联网通讯技术来与县域高职院校共享优质教育资源，在不损害自身办学能力的前提下提高高职教育资源的整体利用效率。发达地区高职院校可通过设置县域高职教师访问学者项目的方式来鼓励县域高职教师进驻发达地区高职院校展开全日制脱产学习，为县域高职教师访问学者项目投入优秀的师资力量来帮助县域高职院校提升其教师水平，从而确保县域高职院校教学内容与发达地区高职院校保持同步。

2.高职院校应当着力推进校企间教育资源共享。高职院校和地方企事业单位可以联合打破行业界限，实现区域经济范围内的高职教育资源整合。校企间教育资源整合战略可以围绕核心高职院校来展开，通过整合教育、生产与科研等业务的方式来实现教学硬件设施与软件资源的分享。高职院校可以借助企业的闲置生产设施来完成配套实训教学工作，降低校方在教学设施与设备领域的投资负担，增加设备的利用效率，可以外聘企业的熟练技术员工来校从事教学工作，以有效克服高职院校“双师型”教师力量的不足，可以与企业合力建构有利于校企人才无障碍流通的制度体系，并建立实训与顶岗互补、师资共享、校企双向技术服务等制度，为实现校企人力资源的共享提供制度保障。