中国教育改革的社会治理体制支持

王有升

(青岛大学 师范学院，山东 青岛 266071)

如同当今中国社会整体改革事业一样，教育改革也已进入“深水区”。尽管我国的教育事业在外延发展方面已取得了令人瞩目的成就，但在内涵发展方面所面临的问题以及教育改革的理想与现实之间的差距仍相当突出，教育改革的进程日显艰深与复杂。

一般所说的教育改革进入深水区，具有两个方面的含义。一是就教育的内部领域而言，主要涉及教育教学实践领域的变革，核心是教育内在品质的提升。新教育理念已得到广泛认同，但原有教育实践形态却难以发生根本的改变，这样一种教育实践的深度变革可谓是教育改革所进入的“深水区”。二是就教育改革所可能涉及的外在复杂因素而言，教育改革与发展所追求的一些目标的达成并不只取决于教育自身内部因素，而是需要强有力的外在社会支持，尤其是在相应社会体制方面的变革。对于整个社会变革来说，牵一发而动全身，仅仅局限于特定领域的变革往往受到外在因素的重重制约。在这个意义上，我们说教育改革已进入“深水区”。本研究所说的教育改革进入深水区，主要是就后者而言的。旨在探索当今教育改革所需要的外在社会体制支持。

随着教育改革日益进入“深水区”，教育体制改革日益成为关注的焦点，对于教育体制改革问题的探讨已颇为丰富、深入与系统。但既往的研究更多是从教育改革的内部问题出发，探讨应如何因应外在社会体制的变化进行教育体制自身的改革。本研究则力求将视野进一步放宽，从外在社会体制应如何为教育改革提供有效支持的角度探讨教育改革的社会体制支持问题。

一、教育改革之社会体制支持的当下语境

体制问题无疑是当今整体社会改革的核心问题，也是教育改革的核心问题。不管是在官方还是民间，“体制”都是一个被反复提及的词汇*“体制”一词成为中国人社会生活中的一个核心词汇，只是近些年来的事情。对此，作家张承志曾有过这样的描述：“大约是在1984年，记得是一个文学杂志召开的会上。我发言时不知为什么几次提到了‘反体制’这个词。散会后大家坐在一辆面包车里，我听见后排两位老前辈在低声交谈：‘他说的是什么？反……旗帜？什么叫反体制？’”“那一刻的记忆一直未被我忘。虽然今天若说给人听，怕已没有几人会相信。那时在中国‘体制’一词尚听着拗口，我也不过是因为听多了冈林信康吼叫的歌，心里哼着‘我乃睁开了眼的反体制派’，发着言它顺口溜了出来。是的，哪怕经过全面战争的‘文革’，知识分子的体验，大都也只是体制内的悲欢离合。”“如今不同了。无论手机电脑，只要敲击tizhi，第一个蹦出来的就是它。如今，简直国民已被划分为体制内与体制外两大族群，从出租车司机到打工农民，对这个词的体会都入木三分。”(张承志：《 体制外的意味》，载《读书》2012年第4期。)。

“体制”已经成为铭刻在每个人日常生活中的一种力量，“体制改革”也已成为当今官方政策的主流话语，但若想对这样一个概念下一个非常确切的定义似乎并非易事，就像近年来在我国社会生活中所曾产生并流行过的一些核心词汇(如“素质教育”)一样。

在宏观领域，我们提到的比较多的有“经济体制”、“政治体制”、“社会体制”以及“教育体制”等概念，主要是指国家对社会生活不同领域的整体架构。在日常生活领域，当我们说“在现有体制中生存”、“游离于体制之外”或“受到现有体制制约”则主要是就与现实生活密切相关的组织制度而言的。在我们当下的语境中，“体制”从根本上来说是与国家的政治制度密切相关的，更多地来自于国家自上而下的制度设计，并且由国家权力赋予其合理合法依据。

《现代汉语词典》中对“体制”一词的解释是“国家机关、企业、事业单位等的组织制度”。[1]

在英文中，似乎很难找到一个词汇与“体制”概念完全对应。一般将“体制”一词翻译为“system”，但“system”的本义是“系统”、“体系”，其内涵要更为宽泛得多，并不能与“体制”一词完全对应。有时，“体制”一词会被翻译为“structure”，但“structure”的本义是“结构”，其所表达的意义似乎比“体制”一词更为客观，也缺乏一种相对动态的涵义，“体制”含有一种更强的权力运行的意味，而“结构”概念则没有。另外，英语中的“institution”有“制度”、“建制”之义，在一定意义上有汉语中“体制”之义，但其内涵显然比“体制”更为具体。

“体制”是一个在当下中国语境中被赋予了丰富涵义的较为独特的词汇。当今的中国正经历着一场必将具有根本意义的社会转型，这场社会转型在一定意义上可以说是人为设计的结果，来自于一场自上而下发起的持续的改革。改革的推进充满了理念与体制之间的张力，当改革的理想遇到了原有体制的重重阻力时，当经过了新思想洗礼的个人遭遇了既有体制的重重束缚时，体制问题成为社会关注的一个核心问题。

教育领域似乎从来都是新思想的冲锋陷阵之地。一方面，新思想很容易最先在教育领域被接受，另一方面，教育领域中的体制束缚似乎也尤其顽固。观念上的“进步性”与体制上的“保守性”在教育领域往往形成鲜明的反差，也使新思想倡导下的教育改革时常陷入进退维谷之境。

近年来主导我国教育改革的价值诉求大致包括素质教育、教育公平、民主参与、提升教育领域的专业性(如对“教师专业发展”、“教育家办学”、“学校去行政化”等的强调)等方面，这些价值诉求的有效实现并不仅仅取决于教育内部的体制状况，而是需要整个社会的体制状况作出相应的改变。

应当说，迄今为止，中国社会已就教育体制改革的重要性与紧迫性形成了广泛的共识，社会普遍期待通过教育体制的变革实现教育事业的质的飞跃。但教育体制层面的变革往往步履缓慢，“雷声大，雨点小”往往成为近年来相关改革的常态。究其原因，我们会发现，在教育领域自身内部，进行体制改革的可能空间相当有限，体制问题盘根错节，更多地来自于教育领域之外，从根本上来说，取决于整个社会的体制状况，包括经济体制、政治体制以及特定意义上的社会体制*所谓“特定意义上的社会体制”是指，在宏观社会体制中，不能被划归到经济体制或政治体制之中，主要是相对独立于经济或政治力量的一种民间社会力量的运作。如一些公益性社会组织的发育与运作等。本研究所说的“社会体制”主要是就宏观整体意义而言的。。

中国社会自20世纪80年代以来的改革是以经济体制改革为核心的，经济体制改革赋予中国社会以前所未有的活力，也为教育事业的发展带来挑战与机遇。以经济体制改革的方式来变革教育体制一度被教育改革所追捧，典型如90年代中后期的“教育产业化”风潮。另外，教育财政体制改革与经济体制改革也具有较大的关联。但从根本上来说，教育体制更多的是国家政治体制的一部分[2]，因此，教育体制改革需要在政治体制改革的整体框架内展开，制约教育改革的体制问题其根源往往都需要追溯到政治体制本身。这里所说的“政治体制”可大致区分为“国家政权体制”与“社会治理体制”两个方面。“政权体制”关系到国家政治的根本性质，轻易不能改变，当今语境中的政治体制改革一般都是就“治理体制”而言的。

关于这一点，现任职于新加坡国立大学的中国问题研究专家郑永年曾引述一位观察者的观点指出：“中国语境下的政治改革，并不是通常意义上的有关拥抱公民自由和扩大民主基本信条(例如：人民主权、政治平等和多数统治)这样的事情，而是改革那些最受关注的领域，这些领域与公共部门的改革有关。如果暂不考虑一个特定国家经济体制的性质或政治改革重点的性质的话，那么如下的公共服务就是重要的：它应该是有能力的、专业的、诚实的，以及对公众的需要能更快地做出反应的。如果改革能够产生这样的公共服务，在广义上它就可以被认定为是政治改革，它更有助于在全中国推动更深入和更广泛的改革努力。”[3]85

鉴于“政治体制”是教育体制的最根本决定力量，在当今中国社会具有举足轻重的重要性，本研究主要从政治体制的角度展开。考虑到当前中国的政治体制改革主要是就治理体制而言的，本研究主要探讨与教育体制改革最为密切相关的社会治理体制的几个基本方面。主要包括在我国社会生活领域影响最为深远的“户籍制度”、“干部人事制度”、“行政管理制度”等。这些方面是近年来中国教育改革的真正“瓶颈”所在。

二、户籍制度与教育公平的限度

在我国，户籍是决定一个人的可能的受教育机会及能否享有优质教育资源的最重要的先决条件，在很大程度上关涉到当今中国社会对教育改革过程中教育公平诉求的达成。

户籍制度作为我国社会管理中的一项基础性的社会制度，是资源短缺年代实现资源有效配置的工具，在急剧的利益分化时代，也被用来作为实现社会区隔的一种基本工具。随着国家整体经济实力的日益壮大以及社会财富的涌流，改革与发展的红利如何普惠到每一个人是我国当前的社会政策所面临的紧迫问题。然而既有的利益格局一旦形成便一时难以打破，甚至会不断地自我强化，借助既有的户籍制度等手段加深社会的等级壁垒。

中国城乡二元的户籍制度是20世纪50年代中后期在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步确立起来的。它是根据中国工业化赶超战略需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能，是在短缺经济情况下的制度安排。用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的社会群体，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。[4]

近年来，随着城市化进程的加快，城乡二元的户籍制度逐渐被打破，但因社会两极分化的加剧以及区域发展差距的拉大，户籍制度依然成为中国社会等级区隔一种重要屏障。由于户口类别定义了一个人的国民地位，因此户口也被视为“中国第一证件”。[5]在公共产品短缺的时代，户籍制度除了被用于居住登记之外，还被地方政府用于界定公共服务对象，成为有选择性地配置公共资源的简单、直接的筛选机制，助力地方政府实现地方利益。近年来的地方户籍制度改革，更多地呈现出户口门槛化、货币化、利益化等倾向。地方的落户政策往往基于地区发展、吸引人才和提升城市竞争力的考量，只向少数“有才”或“有钱”者开放，而“公民平权”及“迁徙自由”的理念对绝大多数国人来说，只是一种神话。[6]

教育是地方社会一种最重要的公共资源之一，而中国当前公共教育资源的配置往往呈现出明显的等级差异特征，户口成为能否享有优质教育资源的基本凭证。当今我国教育领域所呈现出的备受关注的教育不公平问题，基本都直接与户籍制度有关。这种教育资源配置的差异不仅仅存在于城乡之间，而且存在于同一个城市内部以及不同城市或地区之间。自20世纪90年代以来愈演愈烈的择校问题其核心在于“就近入学”政策背后所隐藏的公共教育资源配置巨大的不公平性以及这种差异配置与户口的捆绑，致使户口不在优质教育学区的学生家长不得不不惜代价择校。农民工子女入学及异地高考问题也使优质教育资源配置的巨大不公平性尖锐暴露出来。当前以户籍为指标的高等教育招生模式，使大量部属重点大学严重地方化，招生名额过度向大城市尤其是所在城市倾斜，导致一些人口密集但高等教育资源相对贫乏的省份及边远地区大量优秀孩子考不上好大学，而大城市的孩子却能轻易上重点。[7]造成这些问题的根本症结显然不在教育领域自身之内。而是与我国当前的户籍制度存在千丝万缕的联系，诚如有人所说“教育有公平则户籍无意义”[7]。

作为中国教育改革与发展的一种重要理念追求的“教育公平”的真正实现，需要户籍制度方面的真正变革。我们需要自觉确立宪法的尊严与神圣，即维护每一个公民平等的受教育权利与机会。需要尽最大可能地实现差异性公共资源配置与户籍制度的剥离。

三、干部人事制度与教育专业性及民主性的困顿

与户籍制度一样，干部人事制度是我国社会管理中的另外一项基本制度，对于教育事业的改革与发展来说，同样是一种重要的前提性与制约性的力量。

新中国成立后的干部人事制度是在革命年代的干部制度基础上形成和发展起来的，与高度集中的计划经济和集权体制相适应，曾经为政权的巩固和社会主义建设起到了重要的保证作用[8]。但随着经济与社会建设事业的发展，其弊端也逐渐涌现出来。

改革开放以后，为了适应经济体制改革及现代化建设事业的需要，干部人事制度改革有了一些突破性的进展，着力于改变权力过于集中的现象。“一是下放干部管理权限，实行下管一级、分层管理，层层负责的管理体制。二是调整和改进干部管理办法，改变条块分工不合理、层次头绪过多、任免手续繁琐、职责不清、互相扯皮的现象，提高干部管理效率。三是改革干部管理体制，确立了干部分类管理的思想。四是提出了干部队伍‘革命化、年轻化、知识化、专业化’的方针，开始建立后备干部制度，进一步促进新老干部交替。”[9]“干部分类管理”及干部队伍的“知识化、专业化”思想的提出标示着对不同领域干部“专业性”注重的开始，干部管理权力下放则赋予基层社会更大的自主与活力。

1987年党的十三大进一步确立了全面改革干部人事制度的指导思想、具体内容和当前重点。即，“改变集中统一管理的现状，建立科学分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的人事管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”并且强调“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。分类管理继续受到强调，这意味着不同领域干部的“专业”特点应予以更多的考虑。与此同时，“民主”与“法制”受到空前的重视。这确立了此后干部人事制度改革的基调与方向。2000年中央颁发的《深化干部人事制度改革纲要》以及2010年颁发的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，进一步强调了“坚持民主、公开、竞争、择优方针”，“坚持科学化、民主化、制度化方向”。

教育作为一项重要的国家事业，教育领域中的干部人事制度直接取决于国家整体干部人事制度状况，并在很大程度上将会决定着教育事业发展的水平与质量。当今教育事业发展所面临的一些突出问题在一定程度上也与当前的干部人事制度密切相关。

当前制约我国教育事业发展的一个很重要的问题是，教育管理干部队伍专业性的欠缺。教育事业需要懂得教育的人来领导，这是一个基本的常识，但在当前的干部人事制度之下，这一点似乎经常很难达到。自改革开放以来，经过三十多年的改革和发展，我国教育事业已经取得了长足的进步，教育事业的健康发展迫切需要一支专业化、高水平的管理队伍和实施队伍。但在现有的干部人事制度之下，这往往面临着许多问题。例如，据有关调查，我国市、县教育局长中没有教育教学实践经历的、来自于外行的比例达到了60%；而普通高中学校中，也有相当比例的校长来自于教育部门之外；至于高等学校中，一些主要领导的任命来自高校之外的也屡见不鲜。当然，其中不乏素质高、能力强的人，但在实际工作中，由于他们缺乏教育实践经历与教育专业知识，往往会沿用管理经济或政府机关的方法管教育，而忽视教育教学的自身规律。[10]造成这种状况的原因一是由于现有的干部任命制度缺乏足够的教育专业性考量，二是由于行政级别等级制的制约。很多地方对教育局长，甚至学校校长的任命，所优先看重的是该岗位的行政级别及可能具有的权力，而很少考虑教育工作的专业特性，把一些不熟悉教育工作的人提升到教育局长岗位，或安排到学校校长职位。在现有的干部人事制度之下，除了教育行政机关干部具有明确的行政级别等级外，几乎所有的高等学校乃至中等学校都有相应的行政级别等级。由此造成教育管理队伍的日益官僚化，而教育工作的专业特性则受到忽略。行政官僚管理教育往往更多地借助于外显化的评量指标，而无从关注到教育的内在品质。这种对外显化的评量的强调，往往诉诸于“科学化管理”的修辞，而却与教育内在的专业性相背离。

在我国，关于教师的专业资格标准早已形成共识并早已有相关文件的颁行，但关于教育管理人员的专业资格问题却迟迟没有列入议事日程。为此，需要尽快建立教育管理干部的专业资格标准，在教育干部的选拔和任命方面，在执行“党管干部”原则的同时，也要坚持专业标准。

另外，在教育干部的选拔和任命方面，在加强专业性方面的考量的同时，还需真正认真面对当今社会对于“民主化”的呼声，尤其对于基层学校的校长乃至基层教育行政领导来说，能否具有较为广泛的民意基础是领导工作能否产生真正业绩的先决条件。在现有的干部制度之下，基层学校校长的权力来自于上级权力的赋予，而非来自一线的教师及学生，这样任命的领导首先要为赋予其权力的人负责，即对上级负责，而作为下属的教职员工乃至学生则往往处于被漠视的地位，上级领导所注重的与其说是教与学的内在品质及师生的切身利益，不如说是能被外化为“政绩”的东西，校长的首要任务便是应对这些来自上面的对政绩的考评，而教师往往需要为此疲于奔命，应付形形色色形式主义的东西，甚至无暇更好地投身于自己的教学。学校生活由此而被严重异化。相反，真正民主的学校生活则需要一线教师成为真正的主人，校长的任命应是大家推选的结果，校长并不仅仅是要对上级负责，更应为本校师生负责。这需要一种真正民主的制度的建立，而非仅仅期待凭借偶然机会任命的校长的德行。当然，学校作为国家教育事业的基层单位，需要贯彻执行上级的政策，需要有来自于上级的权力赋予与认同，但来自于内部的权力赋予与认同更应该是不可忽略的。

当前，关于校长职业的专业化已经受到越来越多的强调，很多地方已经废止中小学校长的行政职级，而代之以校长职级制，这无疑对于校长职业的专业化发展具有重要的促进作用，但同时也取消了校长进一步到教育行政部门任职的可能性，教育行政官员只能在行政系统内部产生，由此，也就切断了行政与业务之间的职业生涯关联，教育行政领导的专业性缺失由此也就会变得更为严重。这种行政与专业业务的分离本身对中小学教育的去行政化并增进教育事业的专业性无疑具有积极的意义，但在中国目前几乎行政主导一切，行政领导往往僭越为专业权威的情况下，教育行政领导的专业素质问题也就尤为凸显出来。或许，教育领域中行政与专业的分离是干部人事制度改革的大势所趋，但这应建立在行政自身的职能重新定位，明确划分行政事务与专业事务的边界，赋予专业领域更大的自主权的基础上，由此，才可能达成教育改革的真正愿景。

四、行政管理体制与学校教育的过度行政化困境

如果说，干部人事制度决定着什么样的人领导与管理教育事业，那么，行政管理体制则在相当程度上决定着教育事务的日常运行状态。

行政管理体制在纵向上主要表现为从中央到地方各级政府之间的职能划分与关系状况，以及政府与基层社会单位之间的关系状况，在横向方面则主要表现为不同政府部门之间或基层行政部门之间的分工与关联状况。其中纵向关系起着更根本的决定性作用。

就纵向关系而言，如何处理中央与地方的关系始终是中国历次宏观改革的焦点所在。

新中国成立后，成功地建立起了一个人民民主专政政权，并实现了对地方社会的完全管理。然而，由于中国庞大的规模和庞杂的政治体系，高度集权制度往往会限制基层社会的活力，并且未必能保证权力运行的切实有效，反而会滋生官僚主义。在探索建立与完善现代国家制度的过程中，如何处理中央与地方的关系始终是改革的一个核心议题。“如果我们回顾一下历史，不难发现，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。从中央-地方关系寻找改革的动力，早已成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。”[3]中文版序第一页

中国的历次大规模改革都是在集权与放权之间寻求恰当的平衡，既要确保国家能力的足够强大，又要使地方社会充满生机与活力。当国家能力受到威胁时，集权在所难免，而当集权带来的问题逐渐暴露，放权会进一步激发出活力，释放出更多的地方及社会自主空间。伴随着20世纪中后期分税制改革的实施，中央政府的能力逐渐重新加强，中国的社会事业发展也呈现出了新的面貌。

教育行政管理体制作为整个国家行政管理体制的一部分，必然会随着国家整体行政管理体制的变革而发生相应变革，但我国的历次行政管理体制的变革大多主要是针对经济事务的，而教育则属于公共事务，其行政管理体制的变革也呈现出自身的一些轨迹。

新中国成立后，主要学习苏联模式，我国确立起了整个教育事业的计划管理体制，教育事业得到了快速发展。但经过“文化大革命”之后，原有的秩序荡然无存。“文化大革命”结束后，教育事业的计划管理体制全面恢复，在短时期内带来了秩序和效率，教育事业蓬勃发展。但随着教育事业的进一步发展，计划管理体制的弊端也逐渐显露出来。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》拉开了全面改革教育体制的序幕，与当时整体行政体制改革相一致，强调中央向地方放权，政府向学校放权。《决定》指出，政府有关部门对学校“统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该管理的事情，又没有很好地管起来”。在中央与地方对于发展教育事业的职能划分上，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，提出“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观政策规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。这种中央向地方的教育放权，一方面是为了调动地方发展教育事业的主动性，另一方面也是由于中央财政的吃紧，不可能负担得了全国的教育事业发展费用。

进入新世纪后，随着对教育公平与质量的吁求日趋强烈，社会对于政府在教育事业中的职能定位有了更高的期待。在“科学发展观”的总体要求下，责任政府、服务政府、法治政府成为政府改革的主调，进一步转变政府行政职能、改进政府与学校的关系、切实深化学校内部管理体制改革成为当务之急。2003年教育部下发的《2003—2007年教育振兴行动计划》要求“切实转变政府职能，强化依法行政，建立公共教育管理与服务体系。规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权。健全重大决策的规则和程序，建立科学民主决策机制。继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度，探索建立现代学校制度”。政府在发展公共教育事业方面的责任得到明确与大力强化。[11]

2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”在转变政府教育管理职能方面着重强调，“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。还进一步明确了我国教育体制改革的总体目标：“到2020年，努力使教育基本公共服务体系进一步得到完善，中央与地方、部门与部门、政府与学校之间关系更为顺畅，各级各类学校更具活力；实现政府科学、民主决策并依法宏观管理，多种办学形式共同发展，学校依法自主办学，社会力量广泛参与教育；建立健全与全面建设小康社会新要求相适应的公正高效、开放多元、权责一致、规范有序、充满活力的中国特色社会主义教育体制。”

这可谓是一种非常美好的愿景，但学校教育的日常现实却往往与此形成强烈的反差，并且会使我们感到实现这种美好愿景的艰难，受制于现实体制的制约，有些方面无异于画饼充饥。在学校教育的日常现实中，政府部门对于学校的“超强控制”，学校教育的“过度行政化”，已成为我国教育改革的瓶颈。“政府部门常常将教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色集于一身，导致学校难以真正成为教育改革的主体，不受限制的权力，是政府部门得以对学校超强控制的主要原因。”[12]

在庞大的行政架构之下，学校办学的自主空间相当有限。“学校所受到的行政干预太多，诸多检查如洪水般涌至学校，学校一项重要的工作便是迎检，自主发展的空间少之又少。校长的权限不大，尤其是在诸多‘条杠’中充分发挥其课程领导力，实在需要有在夹缝中生存的能力。……行政干预过多消磨了校长改革的魄力。”*研究者对某城市小学校长的访谈记录。这代表了当前绝大多数中小学校长的心声。不仅基层校长感受到了来自行政部门的强大压力，作为地方教育行政部门的领导对这方面的问题也往往了然于心。“就管理体制来说，学校没什么权力，什么事都得请示。政府机构太大，现在××市教育局行政编制过百，加上事业编已超过三百人，处室几十个，每个处室为了有政绩都要安排学校做事，学校只能疲于应付。我们是大政府。前些年，我曾到台湾考察，高雄市在台湾属第二大城市，但他们的教育局却只有三十几人，让我们感到惊讶，他们教育局的职责很明确，一是审核预算与决算，二是进行教育评估，三是任命校长。”*研究者对某市教育局一老领导(已退休)的访谈记录。

就整体社会治理方式而言，自改革开放以来，中国社会经历了从“总体性支配”到“技术治理”的转变。随着市场经济的逐步建立与发展，基层社会逐渐释放出更大的活力，与此同时，政府作为推动经济发展的直接责任主体，直接参与到经济事务中，逐渐成为一种经营性的政府。自2004年以来，中央政府致力于将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法制化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。但行政机构臃肿问题依然严重，由于政府的行政范围过大，职能范围过宽，技术治理进而“派生出更大规模的行政结构及其经营场域”[13]。这也就使作为基层社会单位的学校处于政府的重重控制之下。当前社会对体制改革的强烈吁求，国家对教育体制改革的宏伟蓝图，与教育行政管理体制改革所面临的现实困境之间还存在着较为强烈的反差。

这势必期待着更深层面的行政管理体制变革，并且涉及到行政领域官僚文化的重新改造。

当今中国社会的经济基础已经发生了结构性变革，面向全球社会的更为深度的开放已成为不可阻挡的趋势，社会整体治理方式也必须不断地做出调整与适应，甚至需要在某些方面做出根本性的变革。自建国以来逐渐确立起来的户籍制度、干部人事制度以及行政管理制度作为我国社会治理的几项基本性制度已深入到我国社会生活的方方面面，产生着深远的影响，形塑着日常社会生活的基本面貌。但这些制度在许多方面显然已落后于当今时代的改革诉求，成为制约改革的社会体制瓶颈，并屡屡成为社会问题的焦点所在。教育改革做为社会整体改革事业的一部分，尽管在一定程度上可以做到“理念先行”，并在自身领域内寻求改革的突破(当然，这种突破更多地体现在教育的专业领域)，但教育改革深入推进所面临的体制瓶颈如今显然已成为改革的焦点所在，而这，需要期待并呼吁社会整体改革事业的进一步突破。

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