衔接·配套·协调——教育改革和发展的政策支持之要领

程天君

(南京师范大学 教育社会学研究中心，南京 210097)

一、问题说明与概念界定

多年来，我国教育改革和发展的历程与实践屡屡表明：教育改革和发展不仅仅是教育自身的问题，而且往往更多的是复杂的社会问题，因此它不可能在教育内部获得完整把握和妥善解决，全面推进与深化教育改革和发展需要有力而系统的社会支持。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)明确要求，要充分调动全社会关心支持教育改革的积极性，形成全党全社会重视、关心、支持教育发展的良好氛围。中共十八大报告提出了“深化教育领域综合改革”的总体要求，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化改革的重要领域和关键环节作出重大部署，明确了“深化教育领域综合改革”的攻坚方向和重点举措。对于已经进入“深水区”、“攻坚期”的教育领域综合改革来说，需要的不是残缺的社会支持，而是“完整的社会支持”[1]；其中，政策支持至关重要，甚至无妨这么说，政策支持的重要性是无论如何强调都不为过的。这，便是“我国教育改革和发展的社会支持系统研究”这一课题(吴康宁教授主持)的立意所系；也是其子课题“我国教育改革和发展的政策支持”(笔者负责)设立的缘由所在。在这里，笔者有必要结合总课题组的研讨与论证、个人的体会与推敲，首先对相关概念进行界定与说明。

1. 教育改革和发展——本(子)课题中的“教育改革和发展”，是作为“社会支持系统”支持对象的一个领域和事业。在思想上，以理想的或成功的教育改革和好的教育发展为前提；在现实中，则以《教育规划纲要》为蓝本；在重点上，不对“教育改革和发展”本身及教育改革和发展的“内部问题”进行过多过细研究，而侧重于教育改革和发展的外部“社会支持”要素，特别是“政策支持”的研究。

2. 社会——社会学是研究“社会”的科学，但在社会学中存在着多种基于各种不同原则和理论而制定的“社会”概念的定义，许多社会学家也指出定义这一概念的困难，或认为“社会”概念没有得到充分的研究[2]。甚至，由于耽溺于研究“技术”，社会科学中所强调的往往只有“科学”而无“社会”了[3]3-10。不过，从操作性定义和约定俗成的意义上来讲，“社会”虽是一个多义词，但不外三种含义：[4]第一种是“大社会”概念，这里的社会，就等于国家整体。如毛泽东在《新民主主义论》中说：我们的目的，“在于建设一个中华民族的新社会和新国家。在这个新社会和新国家中，不但有新政治、新经济，还有新文化”。第二种是二分法，例如我们制定的五年计划叫作第N个国民经济和社会发展计划，把经济发展之外的领域都归为社会发展。通常讲的经济社会要协调发展，这个社会就是二分法的，是“中社会”概念。第三种是专属意义上的社会，是“小社会”，是与经济、政治、文化、科技等并论的社会，如政治、经济、文化、社会四位一体中的社会建设。照此来说，社会主义和谐社会中的“社会”是大社会，是第一种含义上的社会；社会建设中的“社会”是小社会，是第三种含义上的社会；而“教育社会学是研究‘教育与社会’关系的学科”这一说法中的“社会”，当是二分法意义上的“中社会”*教育社会学研究对象观上的“关系说”，认为教育社会学主要是研究教育与政治、经济、文化等其他社会现象或要素之间的关系。譬如，包括阿特巴赫、冈伯特等在内的一流学者(leading scholars)所著《21世纪美国高等教育》一书的副标题便是“社会、政治、经济的挑战”，该书作者基于“大学是社会机构——被包含于较大的社会之中，并且以不同的方式受到社会限制性因素的影响”这一共识，以前所未有的广度对“高等教育与社会”关系主题下的种种议题进行了前沿研究(cutting-edge research)。见Philip G. Altbach,Patricia J. Gumport,Robert O. Berdahl. American Higher Education in the Twenty-First Century: Social, Political, and Economic Challenges, third edition, Johns Hopkins University Press, 2011.。同理，“我国教育改革和发展的社会支持系统研究”中的“社会”当然也是二分法的，是第二种含义上的社会，即“教育之外的”领域——无妨称之为“剩余社会”*“剩余社会”这一概念，系由吴康宁教授于2012年1月13日在南京师范大学召开的“我国教育改革和发展的社会支持系统研究”总课题组研讨会上提出。在此前后，他也曾多次强调，类似“教育与社会”这样的表达，多是出于研究与行文的需要和方便，将一些原本联系在一起的东西从思想上、逻辑上切割、划分开来，而这些东西往往是“你中有我、我中有你”的。这一观点极类波兰尼的“嵌入”思想。关于“嵌入”思想，可见卡尔·波兰尼著，冯钢、刘阳译：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，浙江人民出版社2007年版。(撇除教育之外的其他领域)；由此，影响教育改革的“社会支持”要素大致包括“政府的职能”、“经济与非政府组织的作用”及“公众与社会群体的影响”等三个基本层面。[1]

3. 政策支持——(1)广义与狭义之取舍：本研究中的“政策”采取广义而非狭义的政策，它包含法律、法规，故不再采用“政策法规”之说。“文件”*无论是战争年代还是社会主义建设时期，“文件”始终是贯穿中国体制运行的最基本工具之一。作为当下治国理政的主要手段，一份“红头文件”的起草、传达、落实过程，更是理解中国政治的绝好切口。很多学者均阐述了文件特别是“红头文件”的研究价值。中国人民大学教授毛寿龙这样定义，“红头文件”指的是“我国除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件，是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，是仅次于法律、法规、规章的政府文件。”清华大学教授张小劲认为，文件是观察和理解中国政治的一个好角度，其课题“政治文件与文件政治”研究发现，“政治文件是中国改革开放进程得以持续发展的关键。由于制度的阻碍和桎梏，突破已经固定化为法律法规的陈旧制度和习惯做法的改革，几乎全部是由特定的政治文件启动的。”清华大学教授景跃进认为，文件在中国政治中享有象征和行政两个维度的权威，文件是要通过大家讨论、反复修改形成的，所以最后文件要综合方方面面的利益。景跃进在他《中国的文件政治》一文中说，“在这个意义上，文件制定的过程是政治领导合法化的过程，也是权威的自我合法化过程。”参见《红头文件里的“政治”》，http://www.infzm.com/content/101424。、“规章”、领导“重要讲话”等也包含在本研究所说的“政策”之内。*中华人民共和国教育部官网“政策法规”一栏，就包括“政策法规”和“文件”两大部分。其中，“政策法规”涉及“宪法”、“教育法律”、“教育行政法规”、“教育部门规章”、“其他相关法律”及“其他相关法规”等六类教育内部及外部的法律、法规；而“文件”则分为“中央文件”、“教育部文件”及“其他部门文件”等三类教育部门的文件(系属于本文所说的“教育政策”)及非教育部门的文件(系属于本文所说的“社会政策”)。见http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_191/list.html。(2)内部与外部之偏重：本研究中的“政策支持”是指作为教育改革和发展的“社会支持系统”的一个要素。它强调，教育改革和发展的政策支持不仅需要教育内部政策(简称“教育政策”)的支持，更需要、甚至主要取决于教育外部的其他社会政策(简称“社会政策”)的支持，故本研究侧重于“社会政策”。(3)静态与动态之并举：对教育改革和发展的政策文件和文本的研究固然重要，但对政策的执行和落实研究更需加强。教育改革和发展中种种问题的解决，端赖完备的政策体系及其协调运行，做到政策文本及其执行的并重并举。(4)正向与负向之兼顾：本研究所说的政策“支持”，可从正向和逆向两方面理解。从正向说，政策支持的含义是要充分发挥教育外部的社会政策对教育改革和发展的有利、正向、促进作用；从逆向说，政策支持的含义则是要有效克服教育的外部社会政策对教育改革和发展的不利、反向、阻碍作用。因此，政策“支持”研究并不意味着只研究政策的“推进”作用，而是也要研究如何克服其“阻碍”作用。以下就教育改革和发展的各级级政策、内外政策及各类政策的支持问题逐一探讨。

二、教育改革和发展之各级政策的衔接

在影响教育改革和发展的“社会支持”要素(包括“政府的职能”、“经济与非政府组织的作用”及“公众与社会群体的影响”等三个基本层面)中，政策支持属于政府的职能。我国教育改革和发展的政府支持主体有中央、省(直辖市)、市、县、乡镇等五级，相应地，也就有五级政府的“对口”部门。当然，随着我国1994年分税制改革以来“项目治国”这种新的国家治理体制的运作，[5]中央政府及其职能部门(委)通过“项目制”的方式，将政策直插市、县乃至乡村等地方与基层的做法日益常见。但无论如何，从纵向上来说，教育改革和发展各级政策支持的要领在于“上下衔接”，即教育改革和发展的各级政策要上下一体而确保教育改革和发展政策法力的“一统”，即形成一个有机系统；各级政策衔接运行，不能搞“一刀切”、“朝令夕改”，也不能搞“上有政策、下有对策”。这就是说，教育改革和发展既要“有法必依”、“违法必究”，确保教改政策的畅通执行和令行禁止，并避免执行过程中的走样、变味；同时也要因地制宜、因情制宜，避免“一刀切”、“一阵风”，形成教育改革和发展之政策支持的“有机”系统。问题是，在我国教育改革和发展的实践中，“有法不依、违法不究”和“一刀切”、“一阵风”这两方面的问题都很突出。

一方面，诸如教育改革和发展的“三个增长”、“三个优先”及“4%指标”等重大方针政策均历经多年而未能实现，或者勉强达标。在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称“85决定”)和1993年中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》(简称“93纲要”)的基础上，1995年全国人大颁布的《中华人民共和国教育法》进一步明确提出了“三个增长”的法条：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”2007年国家主席胡锦涛在全国优秀教师代表座谈会上的讲话中又提出了“三个优先”的思想，要求“以更大的决心、更多的财力支持教育事业，经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要”。而财政性教育经费支出达到4%*“4%”研究起始于1982年，成果形成于1986年，7年后的1993年才转化为政策目标；期间经历了从研究到政策的漫漫长路，从1988年原国家教委接受到其他各部委激烈争论及最高层并未达成一致意见、再到写进1993年中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》，终于成为“国家的政策”。参见闵维方、文东茅等著：《学术的力量：教育研究与政策制定》，北京大学出版社2010年版，第33-43页。成了一个“承诺”20来年才勉强兑现的“运动”：“93纲要”提出到2000年实现财政性教育经费占国民生产总值(GNP)的比例达到4%的目标；2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006—2010年)规划纲要》和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》先后作出相同承诺：“保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例达到4%”；2010年《教育规划纲要》再次重申财政资金要优先投入教育的承诺，明确规定要在2012年实现4%目标；2011年和2012年，温家宝总理在《政府工作报告》中又两次重申了这一承诺。但是，“三个优先”、“三个增长”和“4%承诺”均未得到及时、完全落实，乃至根本未能兑现。虽然1995年就立法要求“三个增长”，但据相关统计，每年都有一些省份没有做到教育经费“三个增长”中的第一个增长，即便在立法十多年后的2005—2008年，还分别有11、12、2、4 个省份没有做到预算内教育拨款(不含城市教育费附加)增长速度高于财政经常性收入增长速度，分别有23、18、6、15 个省份预算内教育经费支出占财政总支出的比例下降了。[6]至于“4%目标”，提出20年来一直未能兑现，并且历年教育经费还在该目标以下波折起伏。为此，国务院“动了真格”，决心在2012年也即温家宝总理任期的最后一年实现这一目标，以免再次“言而无信”，国家教育体制改革领导小组为此还专门成立了“落实4%工作办公室”，掀起了轰轰烈烈的“4%运动”[7]。由此可见，党和国家领导人讲话、中央重要文件甚至国家法律对于教育改革和发展的重视、强调、规定，并不意味着教育改革和发展政策的执行、贯彻、落实。“言未必信”、“行未必果”、“有法不依”、“违法不究”可谓一种颇具中国特色的突出问题。*当然，“有法不依、违法不究”不仅仅体现在教育改革和发展上，在“不能闯红灯”、“不能在公共场所吸烟”，甚至在“不能随地吐痰、不能乱丢垃圾”等各个细小方面都难以做到(以至需要“中国中央电视台”不断制作和反复播放劝诫这类行为的“公益广告”)。这类情况举世罕见；国人出境游时的这类举止也屡遭世人诟病。

事实上，自中共十二大至十七大，教育的战略地位日益受重视，反复被强调：十二大首次将教育确定为经济发展的三大战略重点之一(“一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点”)；十三大强调“必须坚持把发展教育事业放在突出的战略位置”；十四大明确提出“必须把教育摆在优先发展的战略地位”；十五大再次强调“要切实把教育摆在优先发展的战略地位”；十六大重申“必须把教育摆在优先发展的战略地位”；十七大作出关于“优先发展教育、建设人力资源强国”的战略部署，明确把教育列为以改善民生为重点的社会建设之首(“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”)；十八大提出“深化教育领域综合改革”的总体要求，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革的重要领域和关键环节作出重大部署，明确了“深化教育领域综合改革”的攻坚方向和重点举措。教育的重要性和战略地位不仅在五年一届的党代会及历届三中全会上隆重强调，也在历年的《政府工作报告》中有“格式化的”专章论述：从1956年《政府工作报告》将教育列入文化教育领域中至改革开放以后，特别是2000年以后，历年《政府工作报告》都会给出专门段落对教育问题进行“政府意志的表达”[8]。应该说，历届党的代表大会及历年《政府工作报告》对教育战略地位的强调和政策方针的阐述越来越深刻、越来越全面、越来越迫切；“从政府的政策话语来说，全世界很少有像中国政府那样把教育提高到那么高的程度”[3]161。但这本身就说明，教育的战略地位在现实中还没有得到应有落实，所以需要一再阐述；也说明教育事实上还没有得到优先发展，所以需要反复宣讲；还说明教育改革的政策还没有得到深入贯彻和综合推进，所以要深化教育领域综合改革。

“有法不依”、“违法不究”的主要原因在于，不少教育政策的责任主体不明，通常只笼统提到“国家”或“各级人民政府”，这种责任主体缺位的政策显然是无法执行的。“事实上每一年从中央政府到各级地方政府，教育法规定的各项增长指标落实不了的情况比比皆是”，“但从未有哪一级政府或政府官员承担过责任，受到过处罚”。[7]综合来看，行政命令和法律约束往往“双重失效”的原因在于目前中国并没有一个完善的政策体制和可行的政策运行机制，尤其是没有做到政策文本与政策实施的并重并举，没有教育改革和发展各级政策的衔接运行，更多的是政策流于口号或者“上有政策、下有对策”，因而造成一轮又一轮的教育改革，尽管提出过许多美好的理想和郑重的承诺，却一再流于空谈，严峻地考验着政府的信用和法律的尊严。[9]

从另一方面来说，确保教育改革和发展政策法力的“一统”强调的是“有法必依”、“违法必究”之基本原则和底线要求、政策文本与政策实施的并重并举以及各级政策的衔接运行。而不是说，要在幅员辽阔、情况复杂的中国社会实行“大一统”和“单一化”的教改政策。恰恰相反，“一刀切”、“一阵风”、“一边倒”式的教育改革政策是需要反思和警惕的。这类行政化、命令式、“一窝蜂”型的教改政策及其推行，无论在历史上还是和现实中都有着十分沉重的教训。“行政化的一个最大的中国特色就是‘大一统’”，“挣脱大一统是中国各领域共同面临的问题”[10]。民间就有人这样揶揄：中国的足球搞不好是因为有足协，教育搞不过是因为有教育部，餐饮业搞得很好是因为还没有“餐饮部”。征诸历史确实不难发现，中国历史上两大文化繁荣和私学勃发的时期分别发生在“周室衰微”的春秋战国之时与“命运多舛”的晚清民国之际；相反，1952年的院系调整和20世纪90年代初刮起的“综合大学”风，跨越四十年的两场运动——取缔与合并，内容貌似不同，其实没有带来一丁点的多样化，完全是大一统自上而下的生硬逻辑[10]272。现如今，经过“一刀切”式的政策导向及“一窝蜂”式的政策推行，“民办教师”消灭了，“中师”蒸发了，“大专”难觅了，“学院”大都升级为“大学”了，“学前教育”却一窝蜂地遍地开花了。难怪有人如此质问、进而忧虑：环顾世界各国，哪个国家不是包容着无数类型的教育机构？大一统造就单一，单一带我们走上绝路，越走越窄；并这样怀想、进而绝望：假如我们保留着公办、民办、大规模、小规模、超小规模、男校、女校、混校、综合大学、专科大专、各类职业学校，等等，即使不是刻意的实验，它们的实践天然地构成无数实验型学校。若全部学校是一个模式，想开创新路就必须实验，而每一次小规模实验后的经验在全国付诸实践都是天大的挑战。其结果是，一个模式经久不变，最终成为活着的僵尸。[10]269-270

需要特别强调的是，“一刀切”现象并不能完全归咎于中央政府或其职能部门的政策，地方政府“一窝蜂”式的施政惯性和“上有政策、下有对策”的行政逻辑常常是导致“一刀切”现象最直接的动因，往往是地方把中央的经念歪了。譬如，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第13条提出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”但随后十年掀起的“撤点并校”运动狂风暴雨般地席卷了广大农村，致使全国乡村小学数量由2001年的41.62万所减少至2012年15.5万所；甚至在国务院的这个决定发布以前，“撤点并校”运动就已经开始，从1997年至2012年的15年间，全国乡村小学数量减少了35.80万所，减幅达到69.79%，这意味着平均每天就要消失65所乡村小学，平均每一个小时就有3所乡村小学在消失。[11]尽管在这十余年间，中央政府及其部门先后高密度地发布了《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》(2002年)、《财政部关于印发〈中小学布局调整专项资金管理办法〉》的通知(2003年)、《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》(2006年)、《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》(2009年)、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见第》(2010年)等多个政策文件进行规管、“纠偏”；但面对一窝蜂“撤并”运动带来严峻的问题，最终只得于2012年通过《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》“叫停”了这项运动。而这种“叫停”，同样又是通过格式化的文件予以了事：“成绩是主要的——但同时也存在一些问题”(其表述为：“农村义务教育学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重，并带来农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题。有的地方在学校撤并过程中，规划方案不完善，操作程序不规范，保障措施不到位，影响了农村教育的健康发展)，并无什么问责。事实上，无论是国务院原则性的、因而也就是有弹性的政策导向还是各地疾风骤雨式的撤并运动，均有悖于《中华人民共和国义务教育法》法力的“一统”，特别是违背了1986年《中华人民共和国义务教育法》第9条、2006年《中华人民共和国义务教育法》第12条关于“就近入学”之规定。因为按照2000年全国人大通过的《中华人民共和国立法法》第79、87条之规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，“上位法优于下位法”是法律适用的三大原则(也是首要原则)之一。

三、教育改革和发展之内外政策的配套

教育改革不仅仅是教育自身的问题，而且往往更多的是复杂的社会问题；教育改革不是就“教育本身”、就“教育内部”来进行就能取得理想成效的。这一点被越来越多的学者如下见解所认同：教育有问题，但不仅仅是“教育问题”[12]；大学是“社会机构”，通常与它们所属的社会具有正反并存的关系——既是入世的，也是出世的；具有服务性，也具有批判性；需要社会支持，也是社会所需要的[13]；“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”——这个“钱学森之问”不是问大学，而是问社会[14]。的确，纵观我国60多年来的教育改革历程，也可以说大致经历了两大时期：改革开放前30年间的重大教育改革多由政治统领，其后30年间的重大教育改革则常以经济主导；60年间也不乏政治、经济双重取向的改革，可统称为“作为政治-经济改革的教育改革”。[9]作为政治-经济改革的教育改革，要么沦为政治的工具，要么用于经济的筹码，或者受二者钳夹，效果堪忧。[15]这就提出了一个十分要害性的问题：即如何处理教育改革和发展的内部政策(教育政策)和外部政策(社会政策)的关系？这里不妨以具有中国特色的高校的“省部共建”问题及与其密切相关的“创新人才培养”问题为例予以探讨。

与“每个州对所有级别的教育都有基本的职责”[13]151——因为根据1791年宪法第十修正案，“本宪法未授予也未禁止各州行使的权力均由各州或各州人民保留之”[16]——这一“美国的传统”不同，中国的高校、特别是重点高校大多归中央政府及其部委管辖。即便在1999年《国务院关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》——提出除教育部、中国科学院、外交部、国防科工委、国家民委、公安部、安全部、海关总署、民航总局、国务院侨务办公室、体育总局、地震局等部门和单位继续管理其所属学校外，国务院其他部门和单位原则上不再直接管理学校——实施之后，中央及其部委仍直属管理118所高等院校，其中教育部直属75所(国家政治中心北京24所)，其他部委43所(国家政治中心北京8所)。虽然118所中央高校只占全国普通高等学校(不含独立学院)2 198所(截至2013年6月21日)的5%[17]，但中央部委直辖高校的原则可谓“抓大放小”、“抓重放轻”、“抓主放次”，有三点足以说明。

第一，39所“985工程”高校均为中央部委(主要是教育部)所属，112所“211工程”高校中，中央部委所属高校81所，高达72.32%。第二，我国大学的行政级别划分：由中央组织部任命书记、校长职务的大学被称为“副部级大学”，1992、2000、2003年先后指定了14所、7所、11所，共计32所副部级大学，其中包括39所985高校中的32所(东北大学、湖南大学、华南理工大学、华东师范大学、电子科技大学、中国海洋大学、中央民族大学7所985大学除外)；厅局级：除去32所副部级的所有一本院校和二本院校，包括112所211高校；副厅局级：高职高专院校；独立学院有公办民助的性质，级别一般是副厅级；民办高校一般没有行政级别。第三，进入新世纪以来与日俱增的“省部共建”高校。“省部共建”称谓最早是指教育部和地方省级政府共同建设教育部直属高校，但是从2004年教育部与中西部地区签署省部共建地方高校后，省部共建的含义发生了变化：现在教育部与地方省级政府共建教育部直属高校是称为“部省共建”，即是教育部建设管理为主、地方省级政府为辅的方式；而“省部共建”高校则是直接指中西部地区和教育部签署了省部共建协议、以高校所在的省政府为主、教育部为辅而共同建设的地方性高校。据教育部官网统计，2004年以来，省部共建地方高校已达36所，省部、部(中央多部委)共建高校已达8所，而且目前尚未设置上限。省属高校虽不能加入“部省共建”中的中央部委所属高校的行列，却乐于将“省部共建”活动开展得轰轰烈烈，一定意义上不妨说是高校自身(连同地方政府)主动向中央政府的一种依傍和靠拢，寻求“帮助”与政策支持。需要强调的是，能够获得“省部共建”高校资格的，绝大多数为本省省属高校中的“佼佼者”，或者是省内“重点高校”。总之。“行政级别”待遇的三六九等，国家财政投入往往以百倍计的悬殊差距，使得部属院校、地方院校、民办高校分别成了“亲儿子、干儿子和野儿子”[7]。

无论是中央政府把顶级大学尽收囊中，还是按照行政级别把高校分成三六九等，或者高校主动依傍和靠拢政府、特别是中央政府，这些都与1998 年颁布的《中华人民共和国高等教育法》关于“依法自主办学”的法律精神相去甚远，也与“去行政化”、“教授治校”*很多大学或者研究者提出了不同于“教授治校”理念的“教授治学”、“教授治教”等花样概念。但治学、治教的肯定是教授而不可能是官员，“教授治学、教授治教”毋庸置疑，其中不含有任何信息，他人(官员、农民、工人等)不可以越俎代庖，不必用它来平衡“教授不能治校”；况且，撇开“治学与治教”不谈，径直来讨论谁来治校的问题，是政府还是校长；如果是校长，他贯彻谁的意图，他对谁负责。这些问题的答案不言而喻。参见郑也夫著：《吾国教育病理》，中信出版社2013年版，第261页。以及“加强创新人才培养”等大学理念与社会呼吁扞格不入。学校与官场本应是独立的两个系统，不必贯彻同一个等级逻辑，但是由于大学的行政化分等，官本位的思想在“现任校长”心中达到了固化的程度——是大学领导而非普通大学教授才会有大学取消行政级别后的重重顾虑。[10]2722010年“两会”期间的三个事例足见这种固化程度。一是时任清华大学校长顾秉林接受采访时认为，取消学校级别有必要，但去行政化不是说把行政级别去掉就完事，应该有配套的制度。他举例说，如果不要现存的行政级别，那么将来政府部门需要学校里的人去当司长，或要调出一个副省长，这种情况下怎么跟现实中的用人制度相衔接？二是时任中国人民大学校长纪宝成接受采访时认为，在去行政化这个问题上，包括学校在内的全社会的企事业单位都应该取消行政级别，单独取消学校的行政级别而又没有新的制度安排，最终受到贬损的是教育。三是就连时任国务院总理的温家宝也像常人一样无奈地呼吁：“我们现在的教育确实存在许多问题：一是教育行政化的倾向需要改变，最好大学不要设立行政级别；二是让教育家办学，我这里所说的教育家他们可能不是某些专业的专门家，但是他们第一热爱教育，第二懂得教育，第三要站在教育的第一线，不是一时而是终身。如果两、三年一换，那么哪一所学校都不可能办好。”[18]大学校长们的顾虑，说到底乃是其自身以及大学的行政级别。

这里不难看出，是教育外部的人事制度、干部任免制度、官员调动和升迁制度等社会政策与社会逻辑，凌驾乃至取代了“大学之为大学”的逻辑。加之市场经济大潮的冲击和量化管理考核，高校被政治、经济等社会政策与逻辑所裹挟，造成了大学的两大突出问题：“行政化”和“商业化”，而“创新人才培养”难以提上日程，自然也就难出效果。具体而言，正如有学者所分析的那样：[3]143-150第一，中国的大学校长和党委书记首先是“政治人物”，是官僚，而非教育家。高校(学院、系、所甚至一个班)首先是个“政治官僚单位”，而非教育科研单位。这就决定了高校领导者的最重要的议程就是履行其行政职能所赋予的政治任务，尤其是不出“政治事情”，而人才培养和产生新知识根本不可能提到他们的议事日程上来。并且，这种行政化和政治化的逻辑人为制造了党、政纠纷，校长、书记谁也别想做正事；对教员和学生来说，搞关系比用功研究和学习重要的多。第二，大学校长和书记的第二个身份或者认同是商人和企业家，校长、书记、院长、系主任、教员甚至学生都要去搞钱，去搞很多项目，一些大学现在就像个商场，(“很多教员也不差钱，很多人都有多套住房，这种情况在国外有，但很少见”)而忽视了高校应有的人才培养、传播和创造知识的功能。其结果是：[3]160-181一是大学缺少专业主义。“今天的中国，中国教育界和知识界，除了专业主义，什么都不缺。中国的大学以权力为本，以培养了多少政治人物为荣。看看中国的大学，有太多的领导职务为退休下来的政治人物和官员所担任。中国的大学以利益为本，以培养多少亿万富翁为荣。唯独缺少的就是规定大学本质的专业主义。所以，中国无法回答钱学森质之问，即‘中国为什么出现不了大师？’道理很简单，中国的大学的目标不是培养大师”。 二是知识与政治的边界被模糊。一方面，政治对知识界的干预无处不在，政治、行政逻辑凌驾、扭曲、取代乃至折腾教育及教育改革的事例屡见不鲜。另一方面知识界要么通过“依赖权力”要么通过“反对权力”来追求权力、谋求利益，荒唐的是，“教育界内部几乎出现了无政府状态。除了批评政治，中国的教授和学者是全世界拥有最大自由的一个群体……除了没有专业主义精神，他们什么品德都有了”。以至于知识分子(特别是所谓“公共知识分子”)总是抢政治家的工作，热衷于“改造世界”而不是“解释世界”——后者才是知识分子和教授首先应该做的研究和创新工作。

因此，如果要进行任有意义的教育改革，那么首先必须回答教育界和知识界“什么是大学？”“大学的目的是什么？”和“什么是大学应当做的，什么是大学不应当做的”等一些基本的哲学问题；因为在大学的本质“异化”的条件下，不管什么样的改革都会无济于事。[3]167为此，本文提出的一个教育改革政策的要领是“内外配套”，即教育改革和发展的内部政策和外部政策要相互匹配而形成教育改革和发展政策推力的“二合”，即形成一股强劲合力；尤其不能以政治、经济等社会政策扭曲、取代、牺牲甚或折腾教育及教育改革，要发挥社会政策对教育改革和发展、对创新人才培养的良性支持与促进作用。与此同时，创新人才的培养也需要因其“拒绝任何依附”而有胆量与硬度、有脊梁的大学；更需要“有力量的”大学联盟，特别需要“龙头大学”勇于担当。[19]

四、教育改革和发展之各类政策的协调

如上所述，对于教育改革和发展，不仅要注重各级政策的衔接，也要注重内外政策的配套；但教育改革和发展的复杂性与艰巨性在于，教育改革特别是一些重大改革和疑难问题的解决往往涉及各级政策、内外政策等各种各样的政策，这就要求协调各类政策。现实中，往往是各类政策不能协调运行，甚至相互冲突或扯皮推诿，导致教改政策在不同类型、不同地区、不同层次、不同人群的教育之间支持失衡、失当、失协，造成一些疑难问题难以解决。这里以“减负”及其关联问题“规范社会补习机构”为例进行说明。

“减负”是一个老大难问题。九十多年前鲁迅就呐喊“救救孩子”。从新中国成立至今，教育部门推出了56个“减负令”：1949—1967年推出37个，1977—2000年推出12个，2000—2013年推出7个；但现行教育制度导致“不可能减负”的悖论：只要有人想上名校(无论是美国的哈佛大学、日本的东京大学，还是中国的北大、清华等)，就不可能实现减负，公平而不是“减负”才是教改的真正重点——因为相较于美国依据“财富制”、日本依据“公平制”，中国生源分流是独特的“特权制”。[20]所以，倘若不解决现行教育制度和体制问题，不解决各类教育改革和发展政策的“公共性、公正性、公平性”缺失或不足问题，不解决各类教育改革和发展政策对不同类型、不同地区、不同层次、不同人群支持的失衡、失当、失协问题，仅仅靠教育部门推出再多的“减负令”也无济于事，充其量是治标不治本，比如限定学生在校时间、限定家庭作业量、甚至限定书包重量，等等。但是，“校内”限制阻挡不了“校外”转移，学校“减负”带来的是社会补习“加压”，“学业负担过重”问题最多是“地下化”、“转移化”了。铺天盖地的补习机构和教辅市场势头不减，并大有在与学校教育的斗争与联合中愈演愈烈之势[21]，这便是明证。为此，《教育规划纲要》提出：“各级政府要把减负作为教育工作的重要任务，统筹规划，整体推进。”同时提出要“规范各种社会补习机构和教辅市场”。

但是，当我们梳理关于“补习机构”的各类政策时，发现了诸多不协调、不一致甚至相互抵触的地方，这又让“规范各种社会补习机构和教辅市场”这一政策的执行困难重重、举步维艰。

例如，《教育法》第27条规定：学校及其他教育机构的设立、变更、终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或备案手续；第25条规定：任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。以此来看，补习机构的存在不具有合法性。但补习机构却能从工商部门到认可与相关资格批准。《民办教育法》第66条规定：“在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”这二者之间的冲突，导致现实中“挂羊头卖狗肉”现象(补习机构按公司形式注册，却在经营以营利为目的的教育活动，开展课程辅导和培训)的存在。通常，禁止补习是就“主流教育体制内部”而言的，但根据《民办教育法》的相关规定，补习机构主要是受到工商部门的管理与监管，而不受教育部出台的一系列禁补政策的管束。补习机构在工商行政管理部门注册登记，形式上就属于营利性组织，应该遵守《公司法》等相关法律、法规的规定。这与《教育法》第25条也存在矛盾之处。

又例如，2006年，教育部《关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的若干意见》要求，学校和教师不得占用节假日和休息时间组织学生上课和集体补课，不得要求和统一组织学生参加各种学科辅导班和学科竞赛。2012年教育部、国务院纠正行业不正之风办公室、监察部、国家发展和改革委员会、财政部、审计署、国新闻出版总署等联合颁发的《教育部等七部门关于2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》第五条明确规定：深化公办中小学有偿补课乱收费治理：各地要针对当地情况，加强制度建设，出台政策措施，严格执行国家教学计划和课程标准，不得在正常教育教学计划之外组织有偿补课活动。各地要结合实际，研究化解有偿补课的举措，指导学校和教师切实提高教育教学水平，提高课堂教学效率，从整体上减少学生对补课的依赖。严禁公办中小学举办或与校外机构合作举办有偿补习班。严禁公办中小学教职工组织或参与有偿补课，凡是组织或参与有偿补课的，一律取消当年评优、评奖、晋升、职称评选等资格，并严肃追究纪律责任。教育部办公厅在《关于做好2013年中小学生暑期工作的通知》中对补习进行制止，要求“各地教育行政部门和中小学校要严格落实国家有关规定，禁止组织学生集体补课、有偿补课”。 诸如此类的政策，其束缚对象多为体制内的学校及在职教师。

但早在1994年全国人大常委会通过的《中华人民共和国劳动法》(简称《劳动法》就规定：劳动者有权根据自己的意愿、自身的素质、能力、志趣和爱好，以及市场信息等选择适合自己才能、爱好的职业，即劳动者拥有自由选择职业的权利。教师作为劳动者，同样拥有自有选择职业的权利。如此看来，教师在进行学校教育之余，似乎可以选择在补习机构进行兼职。补习机构为教师提供为学生补习的空间，也为教师提供了一个安全的“堡垒”。教师不可自行组织补习，但可以在辅导机构兼职为学生进行补习。再者，学生和家长作为消费者，购买教育服务是一种消费行为，是一种“买卖”，他们有自由选择的权利。全国人大常委会1993年通过、2009年、2013年修正的《中华人民共和国消费者权益保护法》第9条规定：“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。消费者在自主选择商品或者服务时，有权进行比较、鉴别和挑选。”

由此来看，教师在自己本身工作时间之外从事其他劳动若被禁止，似乎侵犯了教师的权益；这在一定意义上也可以说是与作为消费者的家长与学生自由选择权有一定的冲突，造成了间接的侵犯。鉴于此，当教育部“禁止教师补习”的规定遇上《劳动法》，根据“上位法优于下位法”的法律适用原则，应当以全国人大常委会通过的《公司法》而不是教育部制定的规章为优；但若根据“特别法优于一般法”的法律适用原则，则似乎应当以教育部制定的规章而不是全国人大常委会通过的《公司法》为优，这就是说，此时“特别法优于一般法”的原则优于“上位法优于下位法”的原则。但《立法法》83条就“特别法优于一般法”、“后法优于旧法”这两个法律适用原则有着明确的规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”显然，“特别法优于一般法”并不适用于调整“全国人大常委会”和“教育部”这两个“不同机关”(且不说“机关”与“机构”的区别)制定的法律和规定。在司法实践中，“上位法优于下位法”与“特别法优于一般法”原则存在着大量冲突；法与法之间也存在“不一致”而难以解决的问题*关于此点，可参见王双石：《上位法优于下位法与特别法优于一般法的冲突》，载《新学术》2007年第5期，第126-127页；顾建亚：《“特别法优于一般法”规则适用难题探析》，载《学术论坛》，2012年第7期，第124-128页。(譬如，《义务教育法》与《民办教育法》关于是否收费的问题)。正因教育改革之各类政策不协调或抵触，助长辅导机构遍地蔓延，教辅市场如火如荼。各类政策之间的相抵或某些政策的缺失，导致了各部门之间的权责不明，相互抵触或者推诿扯皮，对补习教育的禁止和教师的限制效果不佳，诸多禁令成了一纸空文。这样，很多时候，教育部门的“减负令”与其他社会政策产生着实效的相抵，“学业负担过重”依旧，只是负担部分地从校内到转到了校外的“补习”而已。

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