广西农村中小学撤点并校政策实施的效益分析

朱进喜 吴卓平 周海飞

(1.广西大学行健文理学院 广西南宁 530004;2.大连理工大学人文与社会科学学部 辽宁大连 116024;3.广西大学公共管理学院 广西南宁 530004)

2001年正式实施的“撤点并校”是一场对全国农村中小学重新布局的教育改革，其主要内容是大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到城镇学校上学。据教育部2010年12月公布的教育统计数据显示，从2001年到2009年，全国小学从49.12万所撤并成28.1万所，减少了21.11万所，初中从6.55万所撤并成5.61万所，减少了0.94万所，二者共计减少了22.05万所［1］。撤点并校政策的出发点是优化农村义务教育资源配置，实现规模效益，降低办学成本，提高办学效率。同时，通过优质教育资源的整合，实现校际间教育均衡。然而，撤点并校政策实施以后，由于部分地区操作不当，出现了教育资源浪费、辍学率升高的现象。因此，撤点并校政策的正确性受到了舆论的质疑。2012年9月，国务院办公厅下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出暂停农村义务教育学校撤并。本文以公共财政理论和“委托—代理”理论为分析工具，对广西农村中小学撤点并校政策的实施效益进行分析，旨在分析政策实施的成功经验，找出存在问题的根源，为进一步完善撤点并校政策探寻更为科学合理的对策建议。

一、广西农村中小学撤点并校总体实现了教育财政支出的经济效益

撤点并校政策制定的初衷是把一些生源不足的学校撤并到乡镇中心学校，保证中小学合理的办学规模，充分利用稀缺的教师、校舍、教学仪器和图书资料等教育资源，实现办学的规模效益。同时，通过实现优质教育资源共享，解决偏远农村学校或教学点教育资源不足和教学质量较差的问题，实现教育公平的社会效益。

(一)撤点并校稳定了中小学校均规模，总体实现了办学的规模经济

受学龄人口变化影响，广西中小学在校生近些年总体呈减少趋势。根据广西教育事业统计报表，2012年与2007年相比，广西普通小学在校生数减少了5.75%，减少数量为260，007人;普通初中生在校生减少了11.42%，减少数量为253，558人①。经过撤点并校，广西普通中小学学校数量也呈现不断减少的态势:2012年与2007年相比，广西普通小学学校数减少了9.00%，减少数量为1338所;普通初中学校数减少了13.17%，减少数量为282所①。撤点并校政策的实施，使广西普通中小学学校数量的减少与学生数量的减少相匹配，保证了校均规模的稳定:广西普通小学校均规模2007年为304.23人/校，2012年为304.97人/校;普通初中校均规模2007年为1036.30人/校，2012年为1057.10人/校①。校均规模是评价办学规模效益的一项重要指标，也是衡量撤点并校政策实施效果的一项重要内容。在学龄人口下降，普通中小学在校生数量不断减少的情况下，学校数量的减少冲销了在校生数量的减少，使得校均规模基本稳定在相对合理的水平，说明广西撤点并校政策的实施实现了办学的规模效益。

(二)撤点并校稳定了中小学生师比，提高了教育人力资源的利用率

撤点并校实现了教师资源的共享，不仅提高了人力资源的利用效率，也促进了农村学校校际间的教育公平。撤点并校前，广西有不少乡镇学校存在相当多的代课教师，授课内容和方式比较单一。撤点并校后，综合原来各学校的教师资源，充分发挥高水平教师的优势，带动并指导教学水平暂时较弱的教师，在一定程度上提高了教学的整体质量。生师比不仅是反映教育人力资源利用效率的指标，也是反映教育人力资源充足的指标。在中小学在校生数量不断减少的情况下，撤点并校政策的实施，可以减少代课教师数量，使普通中小学生师比处于一个合理的、稳定的水平，不仅可以实现办学的经济效益，也可以通过提高教学质量实现社会效益。据统计，近些年广西普通中小学生师比没有因在校生数量的减少而变化，而是维持在一个较为合理的水平。如2007到2012年间，广西普通小学生师比极大值为20.96，极小值为19.50，平均值为19.97;普通中学生师比极大值为18.84，极小值为16.74，平均值为17.47，总体趋势平稳②。说明撤点并校政策的实施，一定程度上稳定了中小学生师比水平，实现了办学的经济效益和社会效益。

(三)撤点并校实现了农村义务教育局部资源共享，提高了教育资源的利用率

撤点并校实现了城镇教育图书、仪器等基础设施优质教育资源的共享。在撤点并校之前，有些偏远的农村中小学或教学点的教育基础设施相对较差，几乎没有图书室，更没什么实验仪器等。由于教学设施的不完备，相当一部分的农村小学只开设了两门课程即语文和数学，音乐、美术、体育等课程开设得非常少，关于信息技术方面的计算机课程基本上不开设。撤点并校后，学校的教学资源较之前相对充裕，学校兴建计算机房和图书室，农村学校拥有的图书册数在不断地增多，还增设有外语、信息技术、美术等课程。据统计，2013年广西农村小学拥有图书达 28，662，510 册，计算机 48，828 台，其中教学用计算机26，366台③。

总而言之，撤点并校使得偏远落后的农村学生有机会分享城镇学校优质的教育资源，实现了城镇优质资源共享，充分发挥了教育资源的利用效率，有效地改变了农村小学校际间资源配置不均衡问题，实现了农村义务教育局部教育过程最基本的公平。

二、广西局部地区撤点并校损失了教育的社会效益

虽然广西农村中小学撤点并校在实现规模经济和教育公平方面取得了一定的成效;但有些地区在政策实施过程中，也出现了资源浪费和教育资源配置不均衡等问题。

(一)撤点并校导致部分新合并学校资源配置不足

在撤点并校过程中，有些地区新合并的中心学校人数增加较多，超出了其承载力的合理范围，而相应的教育资源却没有增加，造成部分学校规模不经济。据旷乾教授课题组2007年的调研数据④显示:在广西调研的20个县市中，农村小学生均建筑面积较低的桂平市和博白县分别只有3.71m2/生和3.82m2/生，低于国家标准;生均图书册数较低的平南县、桂平市及博白县分别只有5.3、5.9和5.98册/生，低于国家标准;生均仪器达标率较低的博白县和桂平市分别只有54.76%和65.4%;生师比相对较高的博白县和桂平市分别为35.09∶1和27∶1，高于国家标准。这些说明:一些地区并没有因为撤点并校政策的实施而实现教育资源配置的充足;也从侧面说明，撤点并校可能导致了部分地区及学校生均教育资源的下降，出现了规模不经济。事实上，伴随着新合并的学校教育规模的扩大，师生人数也会相应增加，但学校并没有因学生人数增多而新建教室，新增的学生只能被分配到原有的班级，因此仍存在大班额的现象。按照《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》规定，初中:县城和农村45-50人;小学:城市40-45人，县城40-45人，农村由各地酌定。在农村中，很明显，许多学校都是不符合上述规定的。据统计2013年广西小学城镇学生超过66人以上的班级共有4146个、乡村有907个③。根据21世纪教育研究院于2012年11月发布的《农村教育布局调整十年评价报告》，撤点并校后一些乡镇的中心小学出现了巨型班级，学生多得连桌椅都放不下;住宿环境恶劣，几十个学生挤一个房间的现象并不鲜见［2］。

(二)撤点并校导致部分学校辍学率上升

农村学校和教学点的大幅度下降，意味着在一定地理范围内，可以供学生入学的学校数量减少，学生家庭与学校的距离相对增加。全国人大教科文卫委员会在西部三个省、自治区的调研表明，有近三分之一的学生每天单程超过3公里，近八分之一的学生单程在5-10公里之间⑤。这样，学生只得寄宿在学校，吃住行等额外支出增加了家庭负担。据21世纪教育研究院2008年对山西、河南、四川、江西、云南、广西等地23所农村寄宿制学校的调查显示，中部省区学生家庭负担每学期增加657.3元，西部省区为每学期787.8元［3］。虽然有的学校配有校车，但配有校车的学校数量很少。据审计署2013年5月3日发布的第2号公告显示:在其重点调查的1，185个县的25，127所学校中，至2011年底，仅有1，702所学校配置了校车。由于农村家庭教育的边际成本较高，对教育需求的价格弹性较大，导致社会福利损失的增加。撤点并校改变了一部分学生就近入学的状况，成为新的寄宿生、午托生或新的“长途走读生”，这对被撤销学校周边的学生而言是一种新的不公平。年龄较小的孩子，过早离开父母过集体生活，难以适应新的学校生活，身心都会受到不良影响;年龄稍大的孩子，由于不习惯新的生活，会出现逃课、打架、违反课堂秩序等问题，学习也受到严重影响，这些可能成为学生辍学的主要原因。如广西小学生辍学率2000年为0.8%，2005年为1.5%，2010年则上升到2.1%;初中生辍学率2000年为5.0%，2005年为5.6%，2010年则上升到6.6%［4］。当然，学生的辍学率受到多种因素影响，但撤点并校后中小学生辍学率的增加，跟学生家庭负担的增加和学生学习生活的不习惯等不无关系，说明撤点并校带来了新的教育不公平。

(三)撤点并校没能根本改变农村义务教育不均衡的局面

撤点并校也导致了中心学校间新的不均衡。随着撤点并校政策的实施，有些中心学校的学生人数增加较多，而有些中心学校人数增加较少，出现教育资源利用不均衡问题。当前财政补贴一般是公用经费采取按学生数量核算拨付的办法，这可以保证学生数增加较多的学校有足够的公用经费。但是，基建经费和人员经费就不能保证更多地流向那些新增学生数量较多的学校了。那些新增人数较多的中心学校，便出现新的教育资源配置不足，造成合并后校际间新的不均衡。根据实地调研的情况，撤点并校后农村小学的校际差异仍然存在，如:贺州市钟山县公安仁里完小，2006年，在校生263人，生均教育经费621元，其中生均财政性收入449元;生均校舍面积7.15m2，生均图书6册，生师比24∶1;而钟山县实验小学在校生1，640人，生均教育经费1，441元，其中生均财政性收入1，358元;生均校舍面积12m2，生均图书10册，生师比18.6∶1;可见两校无论是教育资源配置流量还是存量都有不小的差异④。虽然校际间教育资源配置的不均衡由多种因素引起，但撤点并校并没有完全改变农村义务教育不均衡状况是客观事实。说明撤点并校在实现教育均衡与公平的同时，也可能导致了新的不均衡与不公平。

三、撤点并校政策取得总体成效的原因

撤点并校总体上之所以取得成效，主要原因是撤点并校政策战略上具有科学性与合理性，体现了公共财政的效率原则和均等化原则。

(一)撤点并校政策总体上实现了经济效益的根本原因是战略上符合公共财政效率原则

效率原则是公共财政支出的基本原则之一。撤点并校政策制定的目的就是要实现公共财政教育支出的经济效益与社会效益最大化，进而实现社会福利最大化的目标。撤点并校政策制定的依据主要是人口流动及城镇化因素导致了农村中小学生源的减少，只有进行学校布局调整才能够实现办学的规模经济效益。以小学为例，广西2000年拥有在校生5，367，949人，学校数量为 16，109所;2010年在校生为4，300，598 人，学校为 13，942 所;十年间在校生数和学校数量分别下降了19.88%和13.45%［5］;学校数量的减少冲销了在校生数量的减少，实现了校均规模的基本稳定和办学的规模经济效益。另外，广西小学在编教职工由2000年的230，492人增加到2010 年的 244，647 人，增加了 6.14%［5］，而生师比基本稳定，这可能是撤点并校减少了大量的代课教师原因。虽然在编教师比例的提高增加了教育财政支出成本，但一定程度上提高了农村的教育质量，实现了社会效益。从微观层面分析，“在教育经济学的相关研究中发现，学校教育规模与教育资源使用效率的关系曲线实际上是呈倒U字形的，超出边际规模，将会提高而不是降低生均成本。”［5］撤点并校只有做到新合并的学校新增加的最后一位学生，当其边际收益等于边际成本时，才能实现规模经济效益最大化。事实上，“在农村学校布局调整的早期，由于撤掉或合并的大部分是教学点或超小规模的学校，这一政策的确提高了教育资源的使用效率。”［6］

(二)撤点并校政策在一些地区或学校一定程度上实现了社会效益，根本的原因是政策制定战略上符合公共财政均等化原则

均等化原则是公共财政支出的又一基本原则。公共财政均等化原则主要是通过追求社会公平来实现社会福利最大化的目标。中央撤点并校政策的另一初衷就是通过优质教育资源共享实现教育公平，进而实现社会福利最大化。撤点并校的实施使得农村偏远地区教育资源不足学校的学生有机会共享到城镇优质的教育资源，实现了局部地区教育过程的基本公平。其基本原因是:战略上，撤点并校政策具有合理性，遵循了公共财政均等化原则;政策执行中，大多数地区能够遵循财政支出均等化原则，能够因地制宜地执行撤点并校政策，主动承担起改制成本，积极增加教育投入，确保撤点并校后中心学校的生均教育资源各项指标不低于国家规定的合格水平，实现了局部教育过程的基本公平，收到了较好的社会效益。如广西小学在编教师10年增加了14155人，保证了生师比的基本稳定。

四、撤点并校政策执行中出现问题的根源

(一)撤点并校政策执行中地方政府的财政约束

撤点并校从某种意义上说也是一项重大的教育改革，同样需要一定的改制成本。这些成本包括:合并后的新学校需要新增的教学及食宿用房等基建经费，学生食宿及交通补助支出等，以及辞退代课教师需增加的人员经费等。作为一项复杂的系统工程，撤点并校政策的实施只有建立一套完善的配套措施，特别是完善的经费保障机制，才能保证其社会效益的实现。按照当前的教育财政体制，基建经费及学生补助经费等主要由省市县地方财政负担。由于地方财政力量相对较弱的局面没有得到根本改变，尤其是在西部经济落后地区及县级财政还较为困难，承担改制成本的财政能力相对不足。然而，中央转移支付的撤点并校转制成本总量又是不足的。据相关方面透露，“从2001年开始，财政部设立农村学校布局调整奖励专款，一年拿出10个亿来支持撤点并校，要连续下拨6年。”［7］按年均2万多所中小学校的撤并速度算，每撤并一所中小学校获得的奖励性补助专款不及5000元。当中央及省级财政对改制成本的转移支付不足时，地方政府受财政约束的压力，出现撤点并校政策执行中的“道德风险”问题。一是在撤点并校中选择经济收益最大化财政支出原则。在信息不对称的情况下，地方政府不去对即将增加学生的中心学校的扩容承载力进行综合评估，探索办学规模经济的合理边界，因地制宜地进行撤点并校;而是“在操作过程中往往断章取义，导致农村中小学布局调整的曲解化、简单化、形式化和一刀切”［8］，引发了一些合并后的中心学校出现教育资源不足、教育质量下降、学生福利水平下降等一系列问题，导致撤点并校规模不经济。二是在撤点并校中选择成本最小化的财政支出方法。在达成政策目标的前提下，地方政府将财政支出最小化作为最优选择，在撤点并校中尽可能地转嫁改制成本。具体表现为新合并的学校需要增加的基础设施和交通工具等教育资源不到位，给予学生的生活补贴标准偏低等，引发了一些合并后中心学校教育资源不足、学生福利水平下降、学生家庭负担加重等一系列问题，出现撤点并校后农村中小学辍学率上升的现象。因此，地方政府的财政约束是撤点并校政策执行中出现问题的客观原因。

(二)撤点并校政策执行中的“委托—代理”问题

撤点并校政策的决策属于中央，而政策的执行靠地方政府，便形成了中央与地方、地方与地方的多级委托代理问题。由于教育收益的外溢性问题，即教育收益部分属于个体、部分属于社会，地方教育收益是有限的和不确定的，因此中央与地方政府在教育财政支出的目标上存在着激励不相容。中央制定撤点并校政策的目标是通过提高公共财政支出的经济效益与社会效益实现社会福利最大化。地方政府执行撤点并校政策的目标是完成中央的政策目标，实现地方财政支出收益最大化。由于地方政府官员的经济人属性及地方政府的理性选择，在信息不对称的情况下，作为代理人的地方政府会选择追求自身利益最大化而偏离委托人——中央政府的目标。

在撤点并校政策执行中，地方政府会有追求经济效益最大化而忽视社会效益的冲动。一方面，地方政府通过快速的削减农村学校及教学点的形式达成中央的政策目标;另一方面，地方政府通过撤点并校减少教育财政支出以实现自身经济利益最大化。学校数量越减少，学校的规模就越需要增大，生均预算内教育经费拨款就有所减少，也就是通过合并诸多学校以扩大个别学校的规模，这样可以降低学校办学的公共成本，这就是有些地区不顾当地实际，“一刀切”地快速进行撤点并校的又一原因。

另外，尽管中央在撤点并校政策出台时，也出台了相应的转移支付政策，提供了一定的专项拨款作为改制成本，以确保政策执行的社会效益;但这些资金的分配、使用及配套资金的落实等都委托给地方政府具体负责。在缺乏有效监管的情况下，地方政府及官员可能会做出如下选择:一是将撤点并校的配套资金不用于教育而更多地挪用作经济建设，以追求更高的经济效益，导致合并后的中心学校公用经费紧张，无法向困难的寄宿生提供更好的福利待遇;二是将上级拨付的撤点并校基建补助经费更多地用于教育形象工程，形成撤点并校后新的“马太效应”，导致新的教育不均衡;三是在资金的使用上，官员出于追求自身经济利益最大化的需要，会将有限的教育资源用于政绩最突出的地方，而不是教育最需要的地方，出现教育资源利用的错位现象，导致社会福利的损失。这可能是导致撤点并校后的有些地区及学校教育资源配置不足的主观原因。因此，撤点并校政策执行中的“委托—代理”问题是导致局部地区教育规模不经济的根源。

五、对策建议

撤点并校政策的合理实施，不仅关系到教育资源的优化配置，而且直接涉及到广大农村中小学学生及家长的切身利益，关系到农村教育的可持续发展。因此，必须采取切实可行的措施解决撤点并校政策实施过程中出现的问题，确保农村教育的发展。要有效解决撤点并校实施中存在的问题，必须坚持一定的原则，采取科学合理的措施。

(一)要进一步加大对撤点并校转制成本的转移支付

撤点并校政策执行中出现的新增教育资源不足的客观原因是地方财政力量较弱。在财政约束的压力下，地方政府不得不向社会转嫁改制成本，以牺牲社会效益追求经济效益。要解决这一问题，必须进一步增强对撤点并校地区的财政转移支付力度。一方面，中央财政要进一步增加撤点并校奖励性专款的数量，省级财政也要有相应的配套资金支持。另一方面，要根据各地实际进一步规范撤点并校奖励性资金的配置比重，对于西部地区、边远山区教育资源存量不足的学校要加大资金扶持力度。要进一步完善撤点并校配套资金的奖励性机制，以促进地方尤其县级财政配套资金的落实，避免转移支付资金对地方产生“挤出效应”。同时，要加强对转移支付专项资金的监督管理，确保资金的生产效率。

(二)要采取措施有效解决政策执行中的“委托—代理”问题

要有效解决撤点并校中的“委托—代理”问题必须采取以下措施:一是要采取措施解决中央与地方政府间及上下级政府间激励相容问题。通过配套资金奖励机制设计和完善地方官员的政绩考核制度等办法，尤其是要将社会满意度纳入官员的政绩考核范畴，实现中央与地方各级政府“委托—代理”双方的目标一致。二是要通过完善地方政府政务公开制度解决“委托—代理”中信息不对称问题。要建立和完善地方政府撤点并校政策执行情况公开制度，要求地方政府将撤点并校的实施情况，专项资金的拨付情况、使用情况，以及有待解决的问题等向社会公开，接受社会和上级政府的监督，克服撤点并校政策执行中的道德风险。三是强化省级政府是撤点并校的责任主体，让省级政府成为本省域内撤点并校政策的决策者。只有建立省级与县级两个主体一个层级的“委托—代理”关系教育财政体制，才能有效减少因“委托—代理”层级较多而产生的较大偏差，有效达成撤点并校政策目标。

(三)要因地制宜地进行撤点并校政策执行纠偏

由于撤点并校政策执行中有些地区没能做到因地制宜出现了一系列的问题，因此撤点并校政策执行纠偏中必须做到因地制宜。2006年，广西教育厅对撤点并校后学生家长的满意度、教育教学质量提高程度、办学条件改善情况、学生上学路程等情况进行调研后，明确提出农村边远山区小学和教学点的撤并不能过于盲目和力度过大［9］。这既是对撤点并校政策执行的要求，也是对政策执行的纠偏。要做到这一点必须综合评估中心学校的扩容能力、边际收益与边际成本。在核算成本时，要将新增教育资源成本、资源浪费成本和学生家庭所承担的成本等综合考虑进去;在考虑收益时，不仅要考虑规模经济带来的收益，还要综合考虑社会效益。根据实际情况，将新合并的中心学校规模控制在现有教学条件可能容许的范围，确保生均建筑面积、生均仪器设备、生师比等指标符合国家规定的合格水平;对于新增学生数量较大、超出了中心学校的资源承受力的情况，可考虑对学校适当扩建，但要避免盲目扩建，造成新的资源过剩及浪费;对一些地理位置比较偏远、交通不便的低年级教学点，可以继续保留，并采取措施改善办学条件。

总之，国家进行农村中小学布局调整的根本目标是实现教育公平、提升教育效益，是在保证每个农村孩子受教育机会的前提下对农村教育资源进行适当的整合。因此，农村中小学撤点并校是一项任务艰巨且复杂的工作。虽然广西在执行这一政策时总体上实现了教育的经济效益和社会效益，符合公共财政的均等化与效率化原则，但仍要认清目前存在的地方财政约束和“委托—代理”问题。因此，在进一步加大对撤点并校转制成本转移支付的同时，还应通过公开制度解决中央与地方信息不对称的问题，并对政策执行中出现的偏差要及时纠正。只有这样，才能保证撤点并校工作取得进一步的成效，保证广西农村基础教育的健康、可持续发展。

注释:

①数据来源:广西壮族自治区教育厅教育数据分析中心《2012年广西教育事业数据分析》.

②数据来源:广西壮族自治区教育厅教育数据分析中心《2011年广西教育事业数据分析》.

③数据来源:2013年广西教育事业统计报表.

④数据来源:旷 乾《完善教育财政体制，推进广西基础教育均衡发展》.广西哲社“十一五”规划课题(项目编号:06FJYX007)成果.

⑤数据来源:教育部发展规划司《2007年全国教育事业发展简明统计分析》.

［1］教育部.2009年教育统计数据［EB/OL］.［2010-12-29］.http://www.moe.gov.cn.

［2］21世纪教育研究院.农村教育布局调整十年评价报告［N］.社会科学报，2012-11-19.

［3］曾国华，吕 超.农村中小学布局调整十年考［J］.中小学管理，2013，(2):14-16.

［4］广西壮族自治区统计局.2012年广西教育统计年鉴［Z］.北京:中国统计出版社，2013.

［5］国家统计局.2011年中国统计年鉴［Z］.北京:中国统计出版社，2012.

［6］徐国英.农村中小学撤点并校政策价值分析［J］.教育理论与实践，2012，32(31):21-24.

［7］李国生.农村撤点并校:十年后的纠偏［EB/OL］.［2012-09-01］.http://www.sina.com.cn.

［8］张 燕.农村中小学撤点并校之“理性纠错”［J］.教育评论，2013，(2):30-32.

［9］胡玲玲，陆海明，黄子真.广西调整农村中小学校布局 教学点不能盲目撤并［EB/OL］.［2006-10-20］.http://www.gxnews.com.cn.