论民事检察监督时效之完善

王怡红，沙兆华

(上海市第二中级人民法院，上海市 200070)

近年来，随着“申诉难”、“申诉滥”的出现，如何完善民事审判监督程序，成为我国理论界与实务界共同研究的热点问题之一。通过2007年及2012年两次《民事诉讼法》修改，我国民事审判监督程序以申请再审诉权化改造为目标，在再审主体、再审理由、再审程序等方面向前迈进了一大步。其中，民事检察监督制度也在争辩中日益强化，比如将监督范围扩大至调解书、增加检察机关的调查核实权以及检察建议的监督方式等。然而，民事检察监督时效制度却一直存在缺陷，影响了民事审判监督制度整体功能的发挥。

一、民事检察监督时效存在的问题

(一)民事检察监督制度的立法考察

1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第十四章规定了审判监督程序，但仅有短短的4个条文，并未规定民事检察监督制度，更谈不上民事检察监督时效问题。1991年制定的《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条至第一百八十八条规定了民事检察监督制度，与1982年试行的《民事诉讼法》相比有了质的飞跃，但受制于历史条件，其既没有规定当事人向人民检察院申诉的期间，也没有限制人民检察院审查当事人申诉的期间及人民法院对于抗诉案件的审查期间，更没有关于人民检察院依职权提起抗诉的时间规定。实践中，多头申诉、重复申诉现象普遍，且由于没有相关时效制约，当事人申诉的效果不尽如人意。

经过立法、实务和学界的深入研究，对申请再审进行诉权化改造成为共识。［1］429在此大背景下，2007年的民事诉讼法修改，主要对当事人申请再审进行了诉权化改造，详细规定了当事人向人民法院申请再审过程中各个环节的相应时效、审查期间等问题。①比如，规定当事人申请再审的期限、人民法院受理再审申请后送达申请再审书副本的期限、当事人提交书面意见的期限、人民法院审查再审申请的期限等。但对民事检察监督制度中的期间，其仅规定人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。2012年，我国《民事诉讼法》进行了全面修改，民事检察监督制度与当事人申请再审制度进一步充实化、合理化，两者初步实现了相互衔接，有利于避免司法资源浪费。民事检察监督制度中的期间也在2007年修改的基础上进一步规定，人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。

(二)现行民事检察监督时效的不足

在民法上，因时间的经过而影响权利的存续或行使者，主要有消灭时效(我国称诉讼时效)和除斥期间。［2］鉴于民事审判监督程序的特殊性，民事检察监督时效应当属于除斥期间，具体指，因时间的经过而影响当事人或者检察院申请开启或者开启审判监督程序权利的存续。同理，当事人申请再审的期限也属于除斥期间。“这是民事诉讼法直接规定的提出再审之诉的期间，必须依照法律规定确定，属于法定期间和不变期间，不适用中止、中断和延长的规定。申请再审期限的届满导致申请再审诉权的绝对消灭。”［1］479

从上述立法过程可以看出，我国民事检察监督制度从无到有，从粗糙到相对完善，其中民事检察监督审查期间逐步完善。然而，民事诉讼法对民事检察监督时效，即当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉的期限，以及检察院依职权提起检察建议或者抗诉的期限，却一直未予以规定，致使司法实践中产生了诸多不良效果。不对民事抗诉期限做出限制性规定，意味着检察院可以在法院裁判生效后随时提出抗诉，这固然与我国再审程序的“有错必究”指导思想和追求客观真实相吻合，但是，没有限制抗诉期限的抗诉，既不利于维护裁判的稳定性和权威性，也不利于维护民事法律关系的稳定和社会秩序的安定。［3］205

有观点认为，“民事诉讼法没有简单地规定民事检察抗诉的时效问题，就是因为民事检察抗诉是检察权的一部分，其根本上也是一种法律监督权”。［4］然而，任何公权力的行使，都必须由法定主体依照法定权限及法定程序进行，而不能随心所欲不受限制，民事检察监督权亦应当如此。现行《民事诉讼法》第二百一十一条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定……”人民检察院提出抗诉或者检察建议，特别是抗诉这种法律监督方式，其目的指向是开启审判监督程序，民事诉讼法应当予以规定相应时效，以规范其行使。

二、民事检察监督时效缺失之价值分析

(一)虚化当事人申请再审期限的设置

我国审判监督程序的启动有三种途径，即法院依职权提起再审，当事人向法院申请再审及检察院提出抗诉。2007年修改后的民事诉讼法以及之前的民事诉讼法均规定，这三种启动方式是并列运行的，没有先后顺序之分。实践中，当事人既可以先向法院申请再审，然后再申请检察院抗诉，也可以先向检察院申请抗诉，然后再向法院申请再审，或者同时向法院申请再审及申请检察院提出抗诉。三种渠道并存且无次序之分，必然引起再审案件管辖的多重化、多级化，多种管辖权交织成一个“网状”的管辖形态，以至于再审管辖成为我国各类诉讼管辖中最为纷繁复杂的程序。［5］

为规范上述三种开启方式之间的混乱关系，现行民事诉讼法第二百零九条规定，当事人只有先向法院申请再审后才能向检察院申请检察建议或者抗诉。但当事人向法院申请再审是有期限的，且比之前规定有所缩短。《民事诉讼法》第二百零五条规定:“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出;有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”也就是说，当事人必须在法定的六个月期限内先向法院申请再审，然后才能根据相应结果，向检察院申请检察建议或者抗诉。如果当事人超过相应的六个月期间申请再审的，法院将依法裁定驳回申请。然而，由于当事人向检察院申请检察建议或者抗诉的时效没有规定，当事人即使超过六个月被法院裁定驳回申请后，其申诉请求仍可能得到检察院的支持。如此一来，法律对当事人申请再审时效的规定将被架空，有可能起不到督促当事人尽快行使申请再审权，以及努力稳定社会秩序的立法目的。

(二)影响民事裁判既判力及程序安定性的维护

终局判决一旦获得确定，该判决对请求之判断就成为规范今后当事人之间法律关系的准则，当同一事实再度成为问题时，当事人不能对该判断提出争议、不能提出与之相矛盾的主张，法院也不能做出与该判断相矛盾或抵触之判断。这种确定判决之判断被赋予通用性或拘束力，就是所谓的既判力。［6］在现代社会，维护法的安定性和法律和平是法治原则导出的必然结果，这就要求每一个纷争都应获得终局的裁判。［7］程序的终结可以确保有关各方及时摆脱诉累。同时，只有人们接受法院的判决，不纠缠于过去，才能重新安排生活，重新安排自己的未来。判决效力不稳定，人们的生活也难以稳定。“如果一种争端解决程序总是因同一事项而被反复启动，它是不可能成为程序的。”［8］任何诉讼都不应该无休无止，必须加以遏制，［9］否则当事人间的矛盾会愈演愈烈，社会便没有稳定的基础。

我国民事诉讼法一直未规定当事人向检察院申诉的期限及检察院依职权提起抗诉的期限，这导致民事裁判生效后，其效力始终处于不稳定的状态，随时都有可能被检察院抗诉而进入再审程序。尽管抗诉案件进入再审程序后，最终的审判权还是在法院，改判与否也不是由检察院决定，但至少从程序上来讲，当事人随时都有可能再卷入或被卷入新一轮诉讼程序之中，社会矛盾也长期处于未实质终结状态。现实中，由于没有时效的约束，过分迷恋民事检察监督效果等，有些民事裁判生效十几年后，检察院仍以事实认定错误、适用法律不当为由对其提起抗诉。这不但打破了恢复已久的法律秩序和社会秩序，而且可能重新点燃当事人之间仇恨的火种，制造新的社会矛盾。民事裁判的既判力及程序的安定性荡然无存，法律权威也难以树立。

当然，民事裁判的既判力与再审程序之间并非水火不相容。随着我国“再审之诉”的逐渐完善，再审程序获得了相对的独立性，其透明性和可预期性不断增强。如能进一步完善民事检察监督时效制度，抗诉开启再审程序对民事裁判、调解书等既判力的冲击会大大降低。

(三)不利于民事检察监督权的制约

法律监督是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作。［10］我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。民事诉讼法进一步细化规定了民事检察监督制度。然而，人类的政治经验表明，世上没有绝对的权力，有权力必有制约，这是一条颠扑不破的真理，民事检察监督权也不例外。除了民事抗诉权与民事审判权的双向制衡关系外，［3］18对民事检察监督权本身行使的条件进行限制，比如时效制度的完善，也应当是制约民事检察监督权的重要方面。在检察院抗诉程序的制度设计上必须充分考虑这种内在的紧张，或者说应尽可能在所谓“强化”和“抑制”之间保持微妙的平衡。［11］

我国民事检察监督制度自进入2000年以后，备受法学界和司法界关注和争议，形成了以法院为主的限制或取消民事抗诉制度和以检察院为主的加强民事抗诉制度的两种截然不同的主张。［12－13］之后的立法表明，我们在不断加强和完善民事检察监督职能，但“抑制”程度不明显。然而，不管是从民事检察理论还是民事检察监督实践来看，规定时效制度对督促检察院谨慎、及时行使民事检察监督权非常必要。一方面，检察院无限期地拥有抗诉权，虽可以最大限度地监督人民法院的生效裁判及民事诉讼活动等，但如果不区分事由，这种监督很可能助长检察监督权的专横。另一方面，民事检察监督权的行使效果也存在美中不足。以上海某法院为例，2009年至2012年，民事抗诉案件的改判率分别为:5.88%、11.76%、14.29%、8.82%;发回率分别为:23.53%、29.41%、20%、20.59%。尽管不能单纯以改发率衡量民事检察监督的质量，［14］但其还是能反映一些问题，某些案件抗诉的准确性还有待提高，原因是多方面的，有对法律理解的差异、有出于维稳的考虑等，很多时候实际上是浪费了有限的司法资源。

三、民事检察监督时效完善之建议

(一)关于当事人申请检察建议或者抗诉的期间

一直以来，我国民事诉讼法并未明确当事人向检察院申请抗诉的权利。2001年9月30日通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《民检办案规则》)第四条规定，“当事人或者其他利害关系人申诉的”是检察院民事、行政案件的来源之一。实践中，这种申诉经常和涉诉信访混在一起，有时难以区分。2012年《民事诉讼法》通过赋予当事人在法定情形下申请检察院提出再审检察建议或者抗诉的权利，实质上扩大了检察院对民事诉讼进行监督的渠道。［15］这也表明，民事诉讼法有意将当事人向检察院申请再审检察建议或者抗诉与一般的涉诉信访区分开来。向检察院申请检察建议或者抗诉已经变为当事人的一项法定诉讼权利，而接下来我们应当考虑如何从时效方面规范这项权利的行使。有学者建议其应当和当事人申请再审的期限统一起来。［16］18六个月的期限是比较适中的，既可以督促当事人尽快行使诉讼权利，又给当事人准备再审留下了空间。具体修改意见为，在民事诉讼法第二百零九条增加一款“当事人应当自收到人民法院驳回再审申请裁定书、再审判决、裁定书之日或者自人民法院逾期未对再审申请作出裁定之日起六个月内，有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内向检察院提出申请”。

(二)关于检察院依职权提起检察建议或者抗诉的期间

检察院依职权提起检察建议或者抗诉是否受时效约束争议较大。比如，有学者建议，人民检察院依职权提起抗诉的，应当在生效裁判作出后2年内提出。［16］18也有观点认为，“检察院对法院实施法律监督受时间限制，显然是荒唐的”。［17］该问题比较复杂，不能一刀切，应当根据不同事项，在保证民事检察监督效果与限制民事检察监督权之间寻求平衡，同时还要考虑到与当事人申请检察院提出检察建议或者抗诉期间的协调。

在法院依职权提起再审没有时间限制的情况下，对检察院依职权提起检察建议或者抗诉设置期限，并不会影响检察院法律监督权的有效行使。首先，不管法院何时依职权提起再审，检察院总可以在再审结束后相应的时间内，通过当事人的申请或者自行发现等途径提出检察建议或者抗诉。其次，基于维护既判力及提高司法公信等考量，实践中，法院对自身作出的裁判依职权提起再审比较克制，其数量极少，而检察院再对之提出抗诉的更少之又少。

具体建议为:对于调解书，由于检察院只能对违反国家利益和社会公共利益的提出抗诉，而国家利益和社会公共利益的维护显然不应当受到时效的制约，故对调解书的抗诉不应当设置时效。对于民事判决、裁定，如果系实体性事由的抗诉、检察建议，应当限制在民事判决、裁定生效后3年左右，且当事人必须申请过再审;如果系程序性事由的抗诉、检察建议，则不必以当事人申请过再审为限，但应当限制在民事判决、裁定生效后3年左右;如果系审判主体涉嫌职务犯罪或者严重违纪，应当按照刑法、纪检等相关规定处理，不管其有无超过刑法的追诉时效，检察院对民事案件提出检察建议或者抗诉都不应当受时效限制;有《民事诉讼法》第二百条第一项、第三项、第十二项之一的，检察院自当事人知道或者应当知道之日起3年左右可以依职权提起检察建议或者抗诉。

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［15］奚晓明，胡云腾，孙佑海.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文适用解答［M］.北京:人民法院出版社，2012:275.

［16］汤维建.审判监督程序立法修改五题［J］.法律适用，2011(10).

［17］陈超.驳检察机关受理民事抗诉案件受时效限制论［EB/OL］.http://dfcn.mzyfz.com/detail.asp?dfid=27＆cid=307＆id=88917.