能源资源性产品价格改革战略

温桂芳 张群群

中国社会科学院财经战略研究院



能源资源性产品价格改革战略

温桂芳 张群群

中国社会科学院财经战略研究院

中共十八大后，深化能源资源性产品的价格改革已成为调整经济结构、转变经济发展方式和实现经济可持续发展的必由之路，具有战略意义。这项改革的基本目标是按照建成社会主义市场经济体制的要求，坚持市场改革取向，建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系及环境损害成本的价格形成机制和价格体系，理顺价格关系，健全市场体系，更充分地发挥市场价格机制的有效作用。由于各类产品的生产、供求和市场条件差别较大，这项改革应体现差异性，煤炭、石油、天然气、水以及环境价格改革都应结合各自特点进行分类设计；还必须同时做好顶层设计，并要妥善处理政府与市场的关系，建立价格支持体系，完善价格政策和成本监审机制；同时，应在反垄断、企业改革、法制建设、市场培育和财税协调方面加强配套。

能源资源性产品；价格改革；改革战略；市场机制

经过三十多年的努力，我国价格改革已取得重要进展，绝大多数商品和服务价格已由市场决定。但在能源资源、公共事业、环保收费等领域，价格不合理的问题仍比较突出，改革任务还相当艰巨。中共十八大报告再次强调,要“深化能源资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和能源资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的能源资源有偿使用制度和生态补偿制度。”深化能源资源性产品价格改革已经成为坚持节约能源资源和保护环境的基本国策、推进生态文明建设的重要任务。

一、应从战略高度审视深化能源资源性产品价格改革的重要作用

(一)能源资源性产品价格改革的重要性与迫切性。

1.能源资源性产品是经济可持续发展十分重要的支柱性与稀缺性商品。经济社会的持续发展，离不开能源资源的支撑。能源资源性产品是国民经济中具有战略意义和全局影响的重要的基础性产品，与生产生活休戚相关。

由于能源资源性产品价格长期被扭曲，严重制约了这类产业的发展。理顺能源资源性产品价格关系，使其更好地反映市场供求、稀缺程度和环境损害成本，有利于发挥价格合理配置资源的作用，促进增加供给，抑制不合理的需求，提高使用效益，降低其对外依存度，增强企业竞争力。需求减少，也有利于减少污染。可见，运用价格机制既能够促进增加供给又能抑制需求，可取得事半功倍、一举多得的效果。更重要的是，价格合理了，价格机制能更好地发挥作用，对于推动节能减排、调整经济结构和转变经济发展方式、建设能源资源节约型和环境友好型社会都有重要作用。

2. 能源资源性产品是稀缺性产品，对外依存度高，但价格话语权严重缺失。一方面，随着工业化和城市化的推进，我国的能源资源需求不断增长，由此导致传统化石能源资源消耗迅速增加。我国是全球能源资源消费增长最快的国家之一。另一方面，我国能源资源禀赋较差，煤炭、石油和天然气人均探明储量占世界平均水平的56%、11%和4.4%，其他矿产资源也很有限。2012年我国石油对外依存度已经高达57.9%，天然气对外依存度为29%。从中长期来看，全球范围内的能源资源争夺战将愈演愈烈，我国煤炭、石油和天然气等能源资源供应将日趋紧张，对外依存度不断提高。一旦石油和天然气进口受到限制，我国将出现严重的能源资源危机。不仅如此，我国进口的大宗商品价格话语权的缺失，使我国为此付出了巨大的代价。

3.利用效率低，浪费惊人，造成的环境污染相当严重。

(1)目前我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工和纺织等8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40%；钢、水泥和纸板的单位产品综合能耗比国际先进水平分别高21%、45%和12%。我国煤矿平均资源回收率目前仅35%，不足世界先进水平的一半，而如美国、澳大利亚、德国和加拿大等发达国家，资源回收率达到80%左右。此外，资源综合利用程度低，共生、伴生资源破坏与浪费惊人。目前，全国煤矿年排放煤层瓦斯气约100亿立方米，只有不足15亿立方米得以利用；煤泥、劣质煤、与煤伴生矿物以及矿井水等资源也没有有效利用。*数据来源于《我国煤炭行业发展存在的问题及挑战》，载于国家信息中心编《产业政策与数据分析》2012年第12期。

(2)在水资源方面，我国人均水资源不足2200立方米，不到世界人均占有水量的1/4，是世界12个贫水国之一。据统计，在正常情况下，全国年缺水总量在300亿～400亿立方米之间，每年有1亿～3亿亩农田受旱，669座城市中有400余座供水不足，110个城市严重缺水。尽管如此，我国水资源的利用率却十分低下，农业用水利用率只有43%左右，远低于发达国家70%～80%的水平；全国万元工业增加值用水量为218立方米，是发达国家的5～10倍；用水的重复利用率只有60%，而美、日、德等国已达到90%以上；城市人均耗水量为欧洲人的2倍；我国万元GDP用水量540立方米，远大于发达国家在50立方米以下、中等收入国家为150立方米左右的水平。

(3)能源资源的大量使用和浪费，导致城市污水、废气排放量猛增，加上环境使用费用过低和监管处置不力，造成对环境的过度消费和破坏。化石能源资源消耗是温室气体排放最主要的来源，而我国又以煤为主要能源，煤的消费对环境污染较大，排放的有害气体也比较多。据统计，煤炭提供了69%的一次能源和接近80%的电力。而煤炭行业是我国环境污染严重的产业。一方面，煤炭开采对土地资源、地下水资源的破坏、恶化矿区大气环境都很严重，其对煤矿工人及居民影响也很大。另一方面，以煤炭为主的能源结构在使用过程中排放的气体也对生态环境造成极大的损害。我国二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、烟尘排放量的70%、人为源大气汞排放量的40%以及二氧化碳排放量的70%都来自于燃煤。在电力中则以火电为主，约占我国总发电量的80%，火力发电的过程是将化石能源转化为电能的过程，在这一过程中会产生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、烟尘等污染物。据统计，电力工业SO2排放900多万吨，占全国排放总量的50%左右，烟尘排放约350万吨，占全国排放的25%左右。我国同样是二氧化碳排放大国，释放的二氧化碳量占人类活动二氧化碳排放总量的80%以上，占全球温室气体排放总量的56.6%。

在水污染方面也十分严重。随着我国重化工业化和城镇化进程的加快，城市水资源短缺和城市污水排放量猛增问题日益显现。一般情况下，每使用1立方米的水，将形成0.6～0.7立方米的污水。由于污水处理能力跟不上污水排放的增长，大部分污水未经处理就排放出去，致使水污染每年递增5个到6个百分点，导致水环境的恶化。目前，我国约有一半的城市市区的地下水遭到比较严重的污染，地下水质呈下降趋势。导致在雨量十分丰富的一些南方城市出现的缺水问题，也是由于污染造成的，所谓缺水实际上缺的是净水。我国工业和城镇生活污水的年排放总量，1980年为239亿立方米，到2008年增加到556.7亿立方米，1.32增长倍。大量的污水排放，使水体遭到严重污染，水的生态环境日趋恶劣。

据国家环保局2010年11月8日发布的11月1日～11月7日对全国主要水系100个重点断面水质的监测结果表明：Ⅰ～Ⅲ类水质的断面为76个，占76%；Ⅳ类水质的断面为11个，占11%；Ⅴ类水质的断面为6个，占6%；劣Ⅴ类水质的断面为7个，占7%。

国土资源部4月20日公布《2012年中国国土资源公报》显示，中国198个地市级行政区4929个监测点显示，近六成地下水为“差”，其中16.8%监测点水质呈极差级。依据《地下水质量标准》，综合评价结果为水质呈优良级的监测点为580个，占全部监测点的11.8%；水质呈良好级的监测点为1348个，占27.3%；水质呈较好级的监测点为176个，占3.6%。全部监测点中，水质呈较差级的监测点为1999个，占40.6%；水质呈极差级的监测点为826个，占16.8%。

可见，如果不减少化石能源资源和其他资源消费对环境造成的影响，就不可能实现美丽中国的梦想。

4.深化能源资源价格改革是调整经济结构、转变经济发展方式的必由之路。今后5～10年，我国将处在以发展方式转变为主线的第二次转型与改革的关键阶段。走发展低碳经济、绿色经济、循环经济的道路，要建设资源节约型、环境友好型社会，必须注重生态环境，实施“开源、节流与治污并重”的资源开发利用战略；转变思想，提升对“节约优先、治污为本、多渠道开源”和“节约减排、科学发展”的认识，提高节约资源、降低消耗、减少排放的自觉性，实行两个转变：从粗放式使用能源资源向节约使用能源资源和提高能源资源的利用效率的集约型发展思路转变；从向大自然无节制地索取，向人与自然和谐发展、实现资源可持续利用转变。

加快发展方式转变，要求因扭曲而偏低的资源价格回到合理水平，要求部分由社会承担的环境损害成本内部化为企业成本，要求在节约资源、提高效率、环境保护上有更多投入。所有这些都表明，深化能源资源价格改革是转变经济发展方式的迫切要求和必由之路。

(二)能源资源性产品价格的现状与问题。

能源资源是十分重要的基础性产品，合理的能源资源价格对于促进经济增长方式的转变和建立和谐社会，都有着重要的作用。一般说来，科学合理的能源资源价格应该起到下述作用：鼓励供给，激励效率，保障公平，促进环保。以此衡量，我国现行的能源资源价格形成机制及其管理制度都还存在不少问题。

一是价格形成不合理。由于历史的原因和能源资源的特殊性，我国能源资源性产品价格长期都是由政府直接制定或进行管制，价格不能有效地反映能源资源的供给与需求，不能反映能源资源日趋紧缺的状况，抑制价格配置资源的作用。

二是价格构成不合理。主要表现在目前的能源资源性产品价格构成中，没有或者不完全反映能源资源生产过程中的资源消耗的合理补偿、开发过程中造成的环境污染所需要的治理成本以及生产安全成本，外部成本没有内部化，从而导致其价格过低，不能起到提高开发利用效率和节约使用的作用，而是造成开发和利用都极大浪费，也阻碍了转变经济发展方式的顺利进行。

三是价格结构不合理。能源资源性产品之间比价关系不合理，不利于能源资源结构的调整。其中特别突出的是天然气价格低，与其他能源的比价不合理，进口气价与国内销售气价倒挂。天然气作为一种清洁、低污染的能源，其价值被严重低估。目前国内市场天然气价格仅相当于等热值液化石油气价格的1/4，燃料油价格的1/3，进口天然气价格的一半左右，由此导致一系列的价格矛盾和利益问题。

四是价格形成缺乏成本约束。现行的能源资源价格形成多为成本加利润的办法，不但对企业起不到降低成本的激励作用，反而促使企业以种种方式增加成本，而一旦成本增加企业就要求提高价格，形成价格随着成本的提高而提高的惯性。

五是国内外市场价格关系的管理方面的问题。在价格接轨方面也有一些需要完善和改进之处，在国际市场上的价格话语权也严重缺失。

六是价格管制方面的问题。受体制的制约，资源性产品价格市场化程度不高，由政府制定的价格不能真实地反映市场供求关系和资源稀缺程度，缺乏对投资者、经营者和消费者的激励和约束作用。以致形成一些价格矛盾，如煤炭价格放开由市场调节形成与电价由政府管制之间的电煤价格矛盾，以及煤、油、气比价不合理等。这些问题已经影响到能源资源行业的健康稳定发展，也影响到了广大消费者的经济利益，最终不利于整个经济又好又快的发展。必须加快能源资源价格的改革。

七是能源资源性产品市场问题。体系不健全，缺乏竞争的市场环境，影响价格作用的发挥。

综上所述，能源资源性产品价格不合理，是导致浪费的重要原因；而价格改革滞后，使许多能源资源消耗高的生产和消费难以制止，并导致破坏和污染环境等许多问题，更重要的是严重制约了转方式、调结构的顺利进行。根据世界银行的研究，能源资源使用量的降低，有55%归功于价格的调整。积极稳妥地推进能源资源性产品价格改革，既是改变价格不合理，更好地发挥价格机制的作用，更是落实科学发展观，调结构、转方式，更好地实现国民经济平稳发展的必由之路，也是完善社会主义市场经济体制，保障经济社会永续发展的内在要求，因而具有深远的历史意义。

二、深化能源资源性产品价格改革的战略构想

(一)改革的总体设想。

1.改革的基本目标。能源资源性产品价格改革的基本目标是，按照市场经济体制的要求，坚持社会主义市场经济的改革取向，建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系及环境损害成本的价格形成机制和价格体系，逐步理顺能源资源性产品的价格关系，健全市场体系，在更大程度和更大范围上使市场价格机制更有效地发挥“鼓励供给、激励效率、保障公平、促进环保”的作用，为建设节约型社会、转变经济增长方式创造良好的价格体制条件和政策环境。

2.改革的指导思想。

(1)全面深化价格改革是推进和完成新一轮经济体制改革的重要抓手和突破口。应充分认识深化能源资源性产品价格改革在转方式、调结构和完善社会主义市场经济体制中的重要性，以此作为价格改革攻坚的突破口。坚持价格作用的主导性，即要充分发挥价格配置资源的作用；把节能减排放在突出的地位；把转方式、调结构作为改革的主要动力。

(2)坚持价格改革的市场导向和转变政府职能、完善宏观调控相结合。能源资源价格问题，关键在于价格形成机制不合理和市场体系不健全。深化能源资源价格改革的核心，是建立和完善反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境成本补偿的价格形成机制，理顺和完善能源资源性产品价格体系，充分发挥价格配置资源的基础性作用。因此，改革必须以市场为取向、以问题为导向，正确处理改革与调整的关系，防止以调代改、只调不改的错误导向。在方法上要做好价格调整与价格形成机制改革的双向协调；要改革现行不合理的管理体制，转变政府职能，减少政府的干预，纠正政府定价和监管的失误与失效，要防止改革被既得利益集团绑架和操纵，坚定不移地发挥政府在改革中应有的作用；还要健全市场体系，促进行业内外的有序竞争，解决能源资源性产品的部门和行业垄断问题。应力求使改革过程成为市场机制和政府作用同时完善的过程。

(3)实施价格改革必须注意处理好改革、发展和稳定的关系。价格改革的实施应与经济增长速度相适应，既要有利于经济平稳发展，又要保障改革能够顺利推进。既要推进能源资源性产品价格改革，又要保持物价总水平的稳定，还要在改革具体措施的推出、出台时机的选择、改革力度的把握、改革节奏的控制等方面慎重考虑，缜密筹划，以免给发展和稳定带来不利影响。

(4)改革要体现差异性。能源资源性产品，由于其供求关系、生产经营状况、市场环境条件等不尽相同，其价格形成既有共性，又有差别。在价格形成原则、改革目标方面要反映价格形成的一般性；在价格形成方法和步骤方面，则要根据生产、输送和消费各环节的特殊性，根据各自的市场供求特点、竞争或垄断状况，有区别地分类进行改革。

(5)全面推进，突出重点，逐步实施。能源资源性产品价格改革主要涉及石油及其制品、天然气、煤炭、水、土地等产品或要素，在国民经济发展中有着特殊的作用，其价格改革影响重大。我国现阶段市场价格水平已经上升到一个新的台阶，实施能源资源性产品价格改革，改变其形成机制和价格水平不合理的状况，其价格水平必将发生合理的上升，其传导作用和转嫁甚至会引起后序产品价格的全面上升，也容易加大通货膨胀预期。为了减少由此可能带来的震荡和对经济社会的负面影响，争取得到社会各方面的广泛支持，价格改革不能一蹴而就，而要积极稳妥，分步实施。根据各类能源资源性产品的市场供求形势、竞争或垄断状况，围绕建立和完善科学合理的价格形成机制的要求，分别轻重缓急，实行分类推出、分段推进、小步快跑的办法，逐步把改革推向前进。

(二)改革的主要内容。

能源资源价格合理才能起到“鼓励供给、激励效率、保障公平、促进环保”的作用。因此，能源资源价格改革的核心是健全科学、合理的能源资源价格形成机制。改革的主要任务包括：

(1)坚持价格形成的市场导向，打破垄断，鼓励竞争，建立和完善主要由市场竞争形成价格的能源资源性产品价格体制；完善由政府管理的能源资源性产品价格的形成机制(政府定价机制)、调控机制和补贴机制。

(2)按照补偿完全成本和获得合理利润的原则，区分能源资源的可再生与耗竭性，实行不同的价格形成办法。相应完善能源资源价格的成本构成，建立和完善成本管理办法和成本监审机制。

(3)理顺能源资源性产品的比价关系，完善价格体系，用价格机制促进各种能源资源的有效配置，协调和平衡各种利益关系。鼓励清洁能源资源发展，限制非清洁能源资源的使用；促进企业在发展循环经济的“减量化、再利用、能源资源化”过程中，寻求各种能源资源使用的最佳替代方案。

(4)培育和完善开放有序的能源资源性产品市场体系，维护公平竞争，规范价格秩序。以价格改革推动国内能源资源性产品市场(包括现货市场和期货市场)的发育和完善。探索建立国内外市场价格关系协调机制，减少来自国外的大宗商品价格上涨输入性影响，逐步掌握在国际市场上重要商品的价格话语权。

(三)分类改革构想。

1.能源资源类产品价格改革。能源资源类产品主要包括石油及其制品、天然气、煤炭、电力等产品。作为能源资源产品，由于其供求关系、生产经营状况、市场环境条件等不尽相同，其价格形成既有共性，又有差别。在价格形成原则、改革目标方面要反映价格形成的一般性；在价格形成方法和步骤方面，则要根据生产、输送和消费各环节的特殊性，根据各自的市场供求特点、竞争或垄断状况，有区别地分类进行改革。

(1)煤炭价格改革。现行煤炭价格的主要问题是：①价格的成本构成严重缺项，煤矿开采的矿权取得成本、生态环境治理恢复成本、安全生产成本及能源资源枯竭后的退出成本等，没有或很少进入定价成本。②计划煤与市场煤刚刚并轨，电煤交易关系和价格联动机制尚在尝试和摸索之中，其制度安排的稳定性和成熟性有待进一步的检验。

煤炭价格改革的任务主要有两项：

一是构建反映煤炭完全成本的价格形成机制。完善煤炭资源成本构成，关键是要将煤炭矿业权取得成本、资源开采成本、生态环境恢复治理成本、安全生产成本以及煤炭资源枯竭后的退出成本(代际成本)等列入企业成本核算范围；通过改革使外部成本内部化，社会成本企业化，逐步建立起以完全成本为基础、以市场为导向的供需双方协商定价，并辅之以政府宏观调控的煤炭价格形成机制。同时，制定和完善煤炭成本核算法规，建立和完善生态环境恢复、安全生产和退出等方面的基金，使煤炭外部成本的补偿法制化。

二是实现煤炭价格真正由市场竞争形成，探索有效解决煤价并轨前后积累起来的利益冲突问题的可行途径和长效机制。以前实行的煤炭价格双轨制，约有一半的煤是由政府控制的“计划煤”(又称合同煤)，并实行由政府控制的“合同价”。实行“双轨制”的结果，使煤炭价格名为市场化，实则仍由政府严格控制或干预，导致竞争十分不公平；由煤价“双轨制”，进而形成煤炭运输上也是实行“双轨制”，导致运输市场乱象丛生，寻租和腐败现象严重；同时，也不利于“煤—运—电”全产业链的市场化改革，不利于全国煤炭统一市场的形成。此外，也不利于电力体制和电价改革的推进。因此，取消煤炭价格双轨制，让价格由供需双方在市场上通过协商形成，为整个煤电产业链改革撕开了一个突破口，也为所有用煤企业创造一个公平竞争的环境。

深化改革必须解决好以下问题：一是煤电价格联动问题。实现煤价形成市场化后，政府需适度放松对电价的管制，逐步实现由发电企业自行根据市场供求关系决定价格。现在实施的《关于深化电煤市场化改革指导意见》中规定了煤电价格联动的调整阈值(电煤价格波动幅度5%)和调整周期(年度)，同时降低了电力企业消纳煤价波动的比例(由30%降为10%)。今后在调整周期、波动幅度调整阈值的规定和具体操作上，需要适度增强灵活性。要引导和促进煤炭和电力企业签订电煤供应的中长期合同，实现电煤市场的真正开放。二是电煤的运输问题。需要改变现行电煤运输由发改委分配和统一调配运力的做法，同时放开铁路运输，制定相应的规则，保证操作透明，实现所有煤炭运输的公平，电煤的运输可由电力部门与铁路部门通过中长期合同的方式予以保障。

(2)石油价格改革。目前，原油价格已经实行与国际市场价格接轨，成品油价格则按照政府指导价确定的原则，适时按照有关机制进行调整。

根据市场取向的改革原则，油价形成既要反映国际市场石油价格变化，又要考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素。现行的原油价格与国际市场接轨的办法，只考虑国际市场的变化，不能充分地反映国内市场的具体情况，接轨只是对国际市场价格的被动接受，因而接轨办法有待于进一步完善乃至深化改革。

成品油价格改革有两种方案可供选择：

一是完善现行接轨办法。此次价格机制的完善，总体上属于在现行体制机制框架内的适当调整，国内油价水平的调整仍主要取决于国际市场原油价格走势，并未反映国内供给部分的作用与影响。为了更加及时反映国际市场油价变化，调价周期还可进一步缩短，建议以一周(七天)为调价周期。在不涉及保密的情况下，新的油价形成机制的相关措施应细化。同时，建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴机制等。

二是放开成品油价格由市场竞争形成，政府在宏观上实行必要的调控，确保价格不发生大的波动。与此相适应，改革价格管理体制和流通体制，实行产、炼、销分开，各环节法人独立，自负盈亏，强化各环节内市场竞争；适当放宽对进口油源的限制，放开油品进出口权，打破 “两桶油”的垄断，维护公平的市场价格秩序。建立成品油现货和期货市场，逐步健全和完善成品油价格发现和价格风险分散机制，使经营者和消费者在购销决策及规避价格波动风险等方面可以有更多的选择。

(3)天然气价格改革。天然气是重要的清洁能源资源，在我国能源资源消费中所占比重不断增加，进口气也在不断增多，对外依存度2010年为15%，2012年已提高到29%，今年预计可达32%。按国际能源资源署预计，未来20年天然气将成为全球增长最快的能源资源；到2035年，天然气在全球能源资源消耗中所占比例将与煤炭持平。天然气的生产和消费在国民经济的发展中具有举足轻重的地位。

目前天然气价格主要问题在于，主要由市场形成的价格机制尚未建立，价格构成中的成本缺失，与其他能源的比价不合理，进口气价与国内销售气价倒挂。价格不合理，导致一系列矛盾和问题。生产供给缺乏激励，消费约束不力，终端市场的过度发展；随着天然气对外依存度不断提高，进口气销售价格倒挂问题日趋突出，产业链上相关企业受到严重影响。这种状况表明，天然气价格改革势在必行、刻不容缓。而从以往的改革看，能源资源性产品的价格改革，容易被垄断和既得利益集团操纵并成为其牟利工具。不容置疑，天然气价格改革，也必将遇到许多的困难和障碍。

深化天然气价格改革的核心，是建立和完善反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境成本补偿的价格形成机制，理顺和完善天然气与其他能源的比价关系以及国内市场与国际市场的价格关系，充分发挥价格配置资源的基础性作用。因此，改革必须以市场为取向、以问题为导向，总的目标应是放开上游的生产环节的价格由市场竞争形成，管好具有自然垄断性的中间输气环节的收费，放活终端销售环节的燃气价格，形成完整的天然气价格形成机制和价格体系。

具体包括：

——近期应及时总结和推广广东等省的试点经验以及四川“小气改”的做法，适时扩大定价改革范围，推行天然气的“市场净回值”定价法和自产与外购天然气综合作价法，并根据管输距离等参考因素，设置一省(区、直辖市)一价。同时，理顺上下游的价格关系，一方面提高输送费用，改变亏损状况，另一方面管住下游即终端销售价格，加强售价的成本监审，使之合理，保护消费者利益。应实行阶梯气价，保障居民生活的基本需求，鼓励节约用气。

——根据产、输、售各环节不同特点，实行不同的价格形成办法。一是减少政府定价，在可以开展竞争的生产经营环节放松直至放开对价格的管制。二是对属于自然垄断性的输气环节，进一步完善政府定价机制和制度，如完善成本构成、成本核算和监审机制；改变现行的成本加利润的定价办法，实行价格上限制；改革管道输气费的制定方法，变修正固定变量法(MFV)为直接固定变量法(SFV)，以减少用户之间的交叉补贴，保障管道公司收回成本；还可考虑实施“两部制”的收费。

——理顺上下游的价格关系，一方面提高管输费用，改变亏损状况；另一方面适当放活终端销售价格，实行燃气销售价格与门站价格联动机制。同时加强对管输和终端销售的成本监审，确保消费者利益不受损害。在条件具备后及时放开由市场调节。实行动态价格管理。

——探讨建立天然气与可替代能源价格挂钩调整的机制，理顺天然气与可替代能源的比价关系。力争在“十二五”期末使天然气价格与同等热值的能源价格挂靠从目前的30%逐步提高到接近国际水平的50%的比例。争取用2至3年的时间，使全国天然气的定价在符合新的定价机制上，取得突破性进展。

——落实天然气用户分为类定价政策。实行阶梯气价，进一步按类施行季节差价、可中断气价等差别定价办法。通过分开计价实现细分市场的差别定价，引导天然气合理消费，提高用气效率。同时保障低收入群体的基本用气需求。

——建立平衡国内外气价的机制，妥善处理好国产气价低进口气价高的矛盾。建议实行按比重综合作价办法。根据现行的状况，进口气占比接近30%，国产气占70%，可按此比重进行加权，测算出综合气价作为统一的销售气价。不同意用石油的接轨方式解决两个市场的价格矛盾。否则，一旦接轨，把占70%的国产气价提到国际市场气价的水平，相当于把价格提高1倍，这对天然气的用户无疑是一场灾难。更何况现行油价的接轨办法仍存在不少待解的问题。即使要通过实施汽油价格挂钩来解决汽油比价不合理的问题，也要分步实施，不能一步到位。在这方面要特别注意防止改革被既得利益集团绑架和利用，损害天然气用户的利益。

——应运用价格政策和补贴政策加速推进页岩气的开发力度，增加页岩气供给。这样可以改善我国能源资源供应结构，提高我国能源资源安全，减少二氧化碳的排放量，还能增强我国在国际能源资源政治中的博弈能力。

(4)电价改革。电力价格改革的目标，是建立既考虑成本、又反映供求关系，既有激励、又有约束的电力价格机制；区分自然垄断与非垄断环节，逐步建立起发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格实行政府定价的价格形成机制。同时，理顺各种发电形式的电价关系，完善电价体系，形成合理的电力结构。电力产业包含发、输、配、售等环节，随着电力体制改革的逐步推进，各环节之间应相互协调、动态平衡。

为此，应坚持实行分类改革，即发电侧实行竞价上网，输电和配电环节实行管制，销售侧实施适度竞争。要加快推进竞价上网的改革，将上网电价由政府制定逐步过渡到由市场竞争形成；改进和规范输配电价格管理办法，形成合理的定调价机制，同时建立和完善电价成本监审机制，加强对电网输电成本的监审，以确保其合理；改革销售电价的分类和结构，形成有利于公平负担、鼓励节约的销售电价机制。对利用太阳能、风能等可再生能源资源发电，按照补偿发电成本、使投资者获得合理收益的原则制定上网电价，并逐步实现与火电、水电同网同价。

目前电价改革应以电煤价格并轨后落实并完善煤电价格联动机制为突破口。实施并完善煤电价格联动政策，逐步实现煤炭价格、发电上网价格和销售电价的实时联动。与此同时，推进以下改革：

大力推进竞价上网电价改革。由于历史原因，我国上网电价一直偏高。目前，发电环节价格占终端销售电价的比例约为70%～75%。电价改革的目标之一就是如何在发电侧引入竞价机制，但有许多问题尚待解决：①大范围开展竞价上网的条件还不成熟，参与竞价的电厂为数不多。②竞价基本上是以政府制定的标杆电价作为基础，不能真实反映电厂实际成本的变化，不利于电厂之间的成本竞争。③集团控制下难以形成竞争。厂网分开后全国大部分电厂都是由几家大的发电集团公司控制，其议价能力很强，容易联合控制发电市场的垄断竞争局面(朱成章，2012)。

逐步建立能够反映电力能源资源稀缺程度、供求关系及环境成本的上网电价机制：①探讨符合我国国情的煤电价格联动机制，及时解决短期内电煤涨价造成的发电成本上升问题。②根据电厂造价下降、发电煤耗降低、大型燃煤机组利用小时数有较大提高等情况，对燃煤机组标杆电价进行合理调整，激励电源结构优化。③按照有利于能源资源结构优化的原则，合理确定各类机组上网电价的比价关系，积极引导全社会电源结构的转化。④由于目前全国的火电量在总发电量中占有最大比重，且受煤炭等能源资源价格波动的影响较大，上网电价调整的压力很大。对此，可借鉴市场化产品的竞价模式，建立合理的火电竞价机制，推动其从总体上加强成本管理。⑤优化能源资源结构，合理确定各类机组上网电价的比价关系。

处理好输配电价制定问题。进行电价改革，关键和难点在于输配电价的制定。电力体制改革的目标，要“放开两头，监管中间”，“中间”即为输配电环节，因其具有垄断性，价格必须由政府制定或进行监审。而这一环节的价格确定，主要涉及输配成本与收益的确定和分摊两个问题。电网的成本有很大部分与电网资产有关，如折旧费用、运行维护费等。应统一电网折旧、运行维护等费率标准，以便进行成本监审。由于近几年整个电网加大了投资力度，电网企业还本付息及经营成本压力逐年增加，在电价调整中需要加以考虑，以确保电网可持续发展能力。

把握好终端市场电价的确定。深化电力市场改革，逐步有序开放售电市场，在起步阶段可对销售电价实行调放结合，逐步放开，最终要把销售电价的定价权交给竞争性的售电市场。

改革销售电价的分类和结构。销售电价市场化有待于售电市场的开放。为此，要重新调整销售电价结构，扩大峰谷电价及分类分档电价的实施范围；建立终端销售电价与上网电价间的联动机制，逐步放开销售电价，同时加强对销售电价的监管；完善居民用电阶梯电价，进一步探索低电价用电群体的激励约束机制；在改革过程中逐步解决电价交叉补贴的问题。

建立分布式电源和微电网相关价格机制。

2.水资源价格改革。经过多年的努力，我国水价改革迈出了较大的步伐。在建立科学的水价形成机制、开征水资源费和污水治理费、水价计收办法、实行阶梯式水价、超定额加价等方面实施了一系列的改革，取得可喜的成绩：水价不合理的状况有所改观，水价体系逐步完善；一系列水价管理方面的法律、法规、制度和办法相继出台；价格在配置水资源和促进节约用水方面较好地发挥了作用。

但也要看到，当前我国城市水价和农业用水价格仍然存在不少问题，水价机制难以更好地发挥作用。主要问题有：一是水价形成机制不完善。现行的水价形成机制在确定水价时只是部分地考虑了供水工程成本、水资源的稀缺程度和水环境治理成本，没有考虑保证水资源质与量的代际公平所耗费的成本以及实现人与自然和谐相处的社会成本，对体现公平的用水户承受能力没有明确的原则予以规定。显然，这种水价形成机制不能保证水资源可持续利用。二是水价水平不合理。衡量水价水平是否合理，通常有两个标准：一个是从用户方面，对居民的用水费用与生活费用进行比较，对企业则用水费占工业成本的比例来衡量；另一个是从生产经营者的角度，即用供水企业的供水成本与供水价格进行比较。以此衡量，水价仍有较大的调整空间。而农业用水的价格更低，只能补偿供水成本的30%～40%，更有必要通过深化改革加以改变。三是水资源费征收不到位。四是污水处理费也存在征收不足的问题。五是水价对促进提高水资源利用效率的作用没有得到很好发挥。从目前的情况看，水价的作用主要体现在节约方面，对开源方面的作用重视不足，即在制止对地下水的严重超采、提高污水处理和增加回用水方面的力度不足。

以上存在的水价问题，都在一定程度上不利于节约用水和提高用水的效益，反而在一定程度上助长了用水的浪费。这些问题表明，深化水价改革势在必行。

(1)水价形成机制。水资源价格改革的目标是，通过改革建立科学、合理的水价形成机制和运行机制，理顺水价及其关系，形成合理的水价体系；建立适应社会主义市场经济体制的水价管理体制；健全反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的水资源有偿使用制度和水生态补偿制度；使水价能够起到合理配置水资源、节约和高效使用水资源、保护水资源、实现水资源持续发展的作用。改革的关键和核心问题是价格形成机制。

改革内容和重点主要包括以下三个方面：

一是建立和完善科学合理的水价形成机制。

科学的水价形成机制必须反映水商品的价值、水资源的紧缺状况、水的供给和需求以及经济社会等多种因素的影响，实行科学的水价计价办法，形成科学的比价、差价关系，做到不同的水量、水质、用途、地区、季节、峰谷乃至不同的供水工程等形成不同的水价结构。合理的水价则包含两层含义：一是其成本应由资源成本、工程(输送)成本、环境成本、制水成本构成，加上合理的利润和税金，就形成合理的水价。可见，合理的水价应是由完全成本构成的，这样的水价都是可实现可持续发展的水价。二是水价所决定的水供求不能超出水资源的承载能力和水环境承载能力；水价所决定的收支水平必须保证供水工程能持续运行和用水户有支付能力。换句话说，可持续发展水价的制定必须能保证水资源的可持续开发与利用，使水资源再生、循环的环境和基础不受破坏，同时兼顾供水工程承受能力和用水户承受能力。

具体任务是：

第一，明晰水资源产权管理制度，规范水资源费(税)的征收。目前水资源费的征收尚未在全国全面推开，即使已经开征的水资源费也存在不少问题，主要是：①分类不规范，全国各地对水资源的分类少则为两类，多则达13类；②总体征收水平偏低，主要是地下水水资源费偏低；地区差异悬殊，水资源状况和经济发展水平相近地区水资源费标准差异过大，例如，同是缺水地区城市供水企业取用水的水资源费标准在北京是每立方米1.32元，仅为一省之隔的河北是0.4元，仅为北京的30%。③超计划或者超定额取水累进收取水资源费制度未普遍落实。④由流域机构管理的跨省取水也未进行收费，导致国家对水资源的财产权益不能完全体现。⑤水资源费的使用不规范，存在“所征非所用”问题。收缴的水资源费有相当部分用于体制“养人”，真正用于水资源保护上的很少。

因此，应加大水资源费的征收力度，全面开征水资源费，逐步实现用水补偿的合理化，主要任务是：一是规范分类；二是区域衔接，根据各地水资源状况、现行征收标准、经济发展水平、社会承受能力等因素将全国划分为6大区，区域内各省标准大体衔接；三是明确标准，各区域“十二五”期末水资源费标准应比现行标准大体提高1/3左右，还应进一步拉大地下水和地面水的收费差距，严厉控制地下水的超采。此外，对超额部分应加大征收力度；*参见万劲松的观点，《资源品价改岁末“接龙”》，载于中国证券报·中证网，2012年12月24日。四是规范水资源费的使用和监管。

第二，建立供水成本评价体系和约束机制，认真解决供水成本不实问题，夯实水价形成的基础。为此，要通过深化改革完善成本构成，使成本能够真实反映原水、工程水、制水和运营和管理等的合理成本费用，并使之通过价格得到补偿；按照价值规律的要求，使水价能够反映水资源的稀缺程度、供求状况和环境补偿成本。

第三，改革水价计价方式，大力推行阶梯式水价和超定额用水累进加价制度，实行多用水多付费，浪费者受重罚。

第四，逐步提高水价，使水价趋向合理。目前水价既存在偏低的问题，又存在成本不实和各种不合理收费导致的价格扭曲问题。在提高水价前，先要解决好成本不实问题，清理随水价一并收取的各种不合法收费，使水价调整建立在科学合理的成本基础上。基于此，实行阶梯水价，需要保障居民生活的基本用水量，但不能把基本用量部分的价格理解为固定不变，而是随着合理成本的提高而适当提高，以保障供水企业正常运营。

二是推进农业水价改革。

据水利部、国家统计局今年3月26日对外发布《第一次全国水利普查公报》显示，经济社会年度用水量为6213.2亿立方米，其中，农业用水4168.2亿立方米，占全社会总供水量的67.1%。而现行的农业用水价格偏低，用水效率低下，浪费现象相当严重，节水潜力很大。应把农业用水价格改革放在水价改革的突出地位，并把它作为解决水价和节约用水攻坚的关键。

农业水价改革的核心是建立科学合理的供水价格形成机制，保障供水成本的合理补偿和农业用水的可持续发展，促进农业用水的节约。理顺上下游各环节水价的关系，形成各用水环节比价合理的水价体系。这项改革主要涉及以下几个重点内容。

(1)改革水利工程供水价格。建立科学合理的农业用水价格形成机制，必须以理顺水利工程供水价格为突破口和基础。通过建立科学合理的水利工程供水价格形成机制，使供水价格能够合理补偿供水成本，并获得必要的收益，以保障其可持续发展。

目前水利工程供水价格存在的主要问题是管理权限过于集中，政府的价格行为不规范，供水价格形成缺乏成本约束，还有水费计收、水价偏低、使用和管理不规范等问题。

深化水利工程供水价格改革应着力于以下几方面：

① 水利工程供水价格形成的原则：效率优先，兼顾农民的支付能力；既要保证农业生产用水，又要利用价格杠杆引导有限的水资源用于最有效率的部门。

② 建立科学的水利工程供水价格形成机制。主要是完善科学合理的成本核算和成本约束机制，使供水价格的制定建立在合理成本的基础上。

③ 建立适应市场经济体制的水价管理运行机制，以省、市、自治区为单位，实行分级管理和分级决策实施。

④ 理顺农业用水价格体系，拉开供水差价，实行分灌区或小流域单位定价；协调好农业用本地水与外调水的价格关系。

⑤ 完善水费收缴机制、水费使用监督机制，健全水费财务制度、财务监督和行业监督机制。

(2)完善终端水价，即农户种植用水价格。重点解决终端水价偏低和收费混乱的问题。要逐步提高农业用水价格，发挥水价促进节约的作用。对农业用水价格的调整，应主要考虑农民现金收入或人均纯收入情况、农业生产成本中水费所占比重及水费与其他生产资料在农业生产成本中比价关系等方面的内容，并依据当地的经济和社会进步水平来确定水价上限。即按全成本水价模式确定的水价只能接近或等于最高限价而不能超过最高限价。

(3)改革农业水费计收办法和使用监管制度。推行终端水价制，实行“一票到户”和水价、水费、水量三公开。同时，整顿水价秩序，清理和制止水费收取中的各种乱收费和搭车收费，并使水费的收取和使用的监督检查成为常态，以确保农户的利益不受到损害。

(4)建立农业用水有偿转让机制，让农民从节水中获益。通过改革使农民享有明确的水资源使用权、处置权和收益权，并建立规范的水市场，通过价格机制和利益补偿机制使农业节约的水量有偿向城市提供。

(5)运用水价机制合理调整农产品种植结构。鼓励南方水源富足的地方大力发展用水多的农产品如水稻，引导缺水严重的北方干旱地区生产旱地作物，如小杂粮等，最后实现粮食生产和结构的合理布局。

三是生态环境水价改革。

这方面的改革主要任务有：

一是加大污水处理费的征收力度。我国缺水和水污染问题同样突出，节水和治污的任务相当艰巨。目前，我国的污水处理率还不高，仅为40%左右，大部分污水未经处理就直接排放，地下水遭到比较严重的污染。据国土资源部调查，全国200个城市中，55%地下水为较差至极差水质。中国地质调查局专家在国际地下水论坛的发言中指出，全国90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染严重。即使在这种情况下，目前全国还有城镇没有开征污水处理费，即使已经开征的城市，也普遍存在收费标准低和收缴率低的问题。国家有关部门曾要求污水处理费提高到0.8元/立方米，36个大中城市中2010年仍有18个没有达到这个水平，另有拉萨市尚未收取污水处理费。加上排污费又非完全用于水处理，致使相当一部分已建污水处理设施不能正常运转。要解决好这个问题，一要加大污水处理费征收力度，提高污水处理费征收标准，尽快将污水处理提高到保本微利的水平。

二是区分不同用水(居民生活用水、事业单位用水、工业用水、特殊行业用水)和用水的污染程度，实行不同的收费标准；实行阶梯式水价制度的地方相应对污水处理费实行阶梯式计量收取，多用水、多排污、多付费。

三是实行相应的奖惩办法。针对目前存在“守法成本高，违法成本低”的问题，对肆意排污造成严重后果的企业，应严格执法，严厉惩处，使之倾家荡产，对行为责任人应绳之以法，才能起到震慑和警示的作用。对实际排污数量和污染物含量低于政策许可的，要予以适当奖励，弘扬守法正气。

四是制定合理的回用水价格，大力促进污水再生利用和循环利用。目前使用回用水价格普遍偏高，不利于鼓励使用回用水，造成回用水的浪费，也不利于污水处理业的发展。因此，制定回用水价格应合理、适度。污水处理的成本和利润，不能仅仅依靠污水处理环节来解决，应该通过收取污水处理费和污水处理成本补偿解决。

五是逐步推行排污权交易价格制度改革，将排污指标“价格化”，用经济手段促使企业主动治污，限制排污。

六是要加快经济发展方式的转变，改变单一追求GDP的地方政府绩效考核机制，从根源上解决水污染日益严重的问题。同时，狠抓国务院办公厅印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》，让各级政府的主要负责人和领导班子切实对水资源的管理和水污染问题的治理负起责任。

3.环境价格改革。环保部环境规划院对全国环境经济核算(即“绿色GDP”)的研究表明，2009年中国环境退化成本和生态破坏损失成本合计13 916.2亿元，较上年增加9.2%，约相当于当年GDP的3.8%。从2004年到2009年，基于退化成本的环境污染代价已从5118.2亿元提高到9701.1亿元。*数据来源于《我国环境生态成本占GDP高达3.8%》，财经网，2012年2月3日。这显示我国经济发展的环境污染代价持续上升，而且经济发展越是落后的地区经济发展的生态成本越高。

此外，由于工业“三废”排放，各种农用化学品使用，城市污染向农村转移，污染物通过大气、水体进入土壤，重金属和难降解有机污染物在土壤中长期累积，致使局部地区土壤污染负荷不断加大。不同程度地出现了局部或区域性土壤环境质量下降的现象。环保部文件显示，在对我国30万公顷基本农田保护区土壤有害重金属抽样监测时发现，有3.6万公顷土壤重金属超标，超标率达12.1%。而国土资源部也指出，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，约有1.5亿亩；污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，其中多数集中在经济较发达地区。*数据引自中国证券网报道，2013年1月30日。

以上情况表明，我国的生态环境污染问题日趋突出，治理污染、保护环境刻不容缓。而建立科学合理的环境价格机制，对于治理环境污染、保护生态环境、实现经济社会的持续发展，具有十分重要的意义和作用。

(1)建立科学合理的环境价格形成机制。积极推进排污权、碳排放权交易和扩大生态环境补偿制度试点。完善主要污染物排污权有偿使用和交易试点制度，建立健全排污权交易市场；开展碳排放交易试点，建立自愿减排机制，推进碳排放权交易市场建设。

(2)强化污染物减排的价格约束机制，加快建立生态环境恢复的补偿体系。全面落实“谁污染、谁付费”的原则，依据可再生能源资源成本定价原理评估环境损失，制定排污费等环保价格政策。通过参与整个循环经济过程中的定价和分配，使生态环境最大限度地得到补偿和恢复，做到外部成本内部化、社会成本与私人获利相对称，外部效益内部化、内部成本与外部获利相对称。还要逐步推行排污权交易价格制度改革，将排污指标“价格化”，用经济手段促使企业主动治污，限制排污。

要充分发挥市场机制的调节作用，制定支持性价格政策，对治污的投资按高于社会平均投资回报率核定价格和收费标准，吸引民间或国际资本采用“BOT”等多种投资模式参与垃圾收集、运输和处理，最终实现生活垃圾处理的社会化、专业化、产业化。

(3)大力推行促进能源资源综合利用的价格政策。按照发展循环经济的基本原则，实现能源资源综合利用，就是要最大限度地将废弃物转化为能源资源，价格主管部门可根据能源资源综合利用的不同情况，拟定出相应的价格支持政策，引导更多的社会资本参与废弃物的综合利用，既让开发利用企业有利可图，又让购买使用企业降低生产成本，促进全社会能源资源环境实现节约利用、高效利用。

三、深化能源资源性产品价格改革面临的困境与难点

1.能源资源价格问题积重难返。我国长期实行粗放的经济发展模式，对能源资源价格长期实行严格的管制，价格机制严重扭曲，不能有效地反映能源资源的供给与需求和日趋紧缺的状况，起不到促进企业降低成本的激励作用；价格构成不完全，成本缺位和补偿不足，价格过低，抑制价格配置资源的作用，造成开发、利用的极大浪费和严重的污染。要改变这种状况，将面临许多的困难和问题。在价格接轨方面也有一些需要完善和改进之处。在价格管制上则存在有的放开由市场形成、有的仍然由政府直接制定价格的矛盾。总之，在能源资源价格方面欠账太多，问题累积成堆，要想改变这种状况，不是短期内所能做到的。深化能源资源性产品价格改革将是一场旷日持久的攻坚战。

2.能源资源价格改革受经济发展方式转变滞后的掣肘。能源资源价格长期偏低，是“三高一低”(高消耗、高浪费、高污染、低效益)的落后经济发展方式得以长期存在的重要原因。而要改变能源资源价格不合理的状况，转变经济发展方式，促进节能减排，发展低碳经济，导致企业成本的增加和利润下降，必然遭到维护落后发展方式的既得利益势力的阻挠。加上由于资金、技术等方面的制约和创新的滞后，无论是各级政府还是企业都难以在短期内适应转变发展方式的要求，由此形成了能源资源性产品价格改革的重重阻力或障碍。这是十几年来转变经济增长方式和能源资源产品价格改革无显著进展的重要原因。

3.改革涉及和影响面大，各方面的利益矛盾难以协调。经过30多年改革，形成了利益多元化的格局。改革在一定意义上成为不同利益集团之间博弈和妥协的过程，改革的深化必将使一些既得利益者受损。改革面临公正和效率、就业和利润、当代人和子孙后代的利益如何协调和平衡的问题，还面临生产与消费各个环节的矛盾、地区(产地与销地)之间利益关系的协调、中央与地方之间利益分配、新能源资源与传统能源资源、可再生能源资源与耗竭性能源资源之间价格关系与发展的协调、能源资源性产品价格改革与其他改革之间的协调、能源资源性产品价格改革与外贸竞争力的矛盾，等等。这些矛盾解决不好，将成为改革顺利推进的障碍。

4.稳物价与价格改革的两难抉择。由于能源资源性产品价格长期扭曲和偏低，无论是改革还是调整，价格提高都将不可避免。受成本上升和其他不确定因素的影响，今后一段时间内市场价格将呈逐步上涨之势，管理通货膨胀预期、稳定市场物价是一项长期的任务。而资源品的它们一方面是生产要素，另一方面又是老百姓的生活必需品。这种特殊性，使资源改革形成一个悖论：改革必然导致价格的一定幅度上涨，而价格上涨是又会影响到每个家庭的生活，改革将陷入两难境地。在深化改革的过程中也必须做好这方面的工作。

5.现行的体制与垄断问题对改革的阻碍。能源资源性产品如水、气、油、煤、土地等，其生产经营多是国有企业为主导，且又为垄断经营体制，加上产权不清，这些垄断企业不可避免地会利用自己的特殊身份来影响价格，既难以通过价格改革实现充分的竞争和由市场形成价格，又容易成为一些垄断行业和利益集团牟利的工具，还会加大改革的成本。从已有的能源资源价格改革情况看，基本上是以调价代替改革，甚至是只调价不改革，每次价格改革的成果主要为垄断行业所占有，广大民众并没有享受到改革的成果，有的甚至因此而增加了负担，广大群众对改革热情下降甚至开始持反对的态度。而价格改革假如得不到群众的支持和参与，就必然会举步维艰。

6.价格改革与相关改革措施难以协调。能源资源环境价格改革会导致生活必需品价格上涨，居民生活成本上升，尤其那些生活水平本来就不高的社会弱势群体将不堪重负，对我国社会主义和谐社会的建设将带来一定的影响。这就需要协同推进收入分配改革、社会保障制度建设、能源资源税费改革、企业制度调整以及市场的发育与建设。否则，能源资源价格改革将因这些相关改革滞后而受到制约和不利影响。

7.顺利推进价格改革需内外兼修，也增加了改革的难度。从国际环境看，中国国家实力逐步增强，国际地位不断上升，最终将成为世界多极格局当中重要的一极。中国每一项改革推进都会与国际息息相关，承受其制约和压力，尤其是在对大宗商品的对外依存度不断提高的情况下更是如此。中国的任何改革既是自己的事，也与国际化高度关联，简单地套用过去的办法来改革是行不通的。此外，进入后金融危机时代，发达国家实施的量化宽松政策，对新兴经济体形成巨大的通胀压力，这也加大了能源资源性产品价格改革和要素市场改革的难度和挑战性。

四、深化能源资源性产品价格改革的政策建议

推进能源资源性产品价格改革是一项系统工程，单靠价格改革孤军奋战难以解决所有问题，必须取得社会各方面的支持和配合。价格问题涉及面广、政策性强，社会关注、利益调整关系复杂。无论是价格机制的变化还是价格水平的变动，都直接牵涉到利益关系的调整，往往是“牵一发，动全身”。因此，推进价格改革需要社会各方面的理解与支持,需要顶层设计，需要综合协调。

(一)深化能源资源性产品价格改革的政策建议。

1.实施改革需要顶层设计。为保障改革的顺利实施，建议国务院设立专门负责综合改革、顶层设计的机构，内设主管能源资源价格改革的协调机构，负责能源资源价格改革的设计、规划、管理和协调，构建能源资源价格改革各个领域的协调机制，统筹推进改革，改变现行各项改革政企不分，各自为战，缺乏统一管理与协调的状况，也为防止改革被部门、行业利益所左右和被垄断集团所绑架。

2.妥善处理政府与市场的关系，切实转变政府职能。政府的职能是对改革统筹兼顾、搞好规划，明确目标、把握节奏，精心组织、稳步推进，把改革的负面影响降到最低限度，让改革的成果惠及全体人民，使改革措施符合最广大人民群众的根本利益，得到绝大多数人的支持和拥护。但就目前而言，政府在处理与市场的关系中，依然存在一些缺位、错位和越位的问题，不利于市场价格机制更好地发挥作用。为此，转变政府的职能对于顺利推进价格改革十分必要。在深化能源资源价格改革上政府应从以下几方面转变职能：

(1)减少政府定价，在可以开展竞争的生产经营环节放松直至放开对价格的管制。完善物价总水平的宏观调控机制，加强和改进政府的价格调控，确保市场平稳运行和国家经济安全。

(2)进一步完善政府定价机制和制度。大体需要做好三件事：一是逐步完善能源资源价格的成本构成，使价格能够反映真实成本。二是建立和完善成本约束机制，加强对垄断行业成本的监管。三是改变现行的成本加利润的定价办法，实行价格上限制，使价格调整真正做到以合理成本为基础。

(3)减少行政审批。实行直购电交易是竞价上网改革的重要内容，但因需要国家相关部门的审批，导致这一改革难以大规模推进，2011年全国大用户直接交易电量不足全社会用电量的千分之二。为此，应该改变现行的行政审批办法，给予发电企业自主交易的权限。可考虑选择高新产业比较集中、或具备产业比较优势、电力供需比较宽松的地区，开展大用户直接交易试点，整体设计，分步推进。

(4)完善国内与国际市场价格接轨的方法。加强与国际组织合作协调，与发达国家和发展中国家合作，以协调一致的方式稳定世界初级产品供应，减轻传导性通胀输入。

3.建立新的能源资源性产品价格支持系统。一是形成机制和管理制度的支持系统。包括建立和完善科学合理的能源资源有偿使用制度，建立和完善能源资源产业管理制度，激励节约使用的制度和惩罚浪费的制度。二是价格体系的技术支持系统。如能源资源价格的理论测算系统，完善国民经济核算体系中对能源资源价值的核算指标体系，以及能源资源资产化的会计核算方法的建立与完善。

4. 建立并完善推进新能源资源发展战略的价格政策。在电源投资布局方面，应着力促进清洁能源资源的发展；对清洁能源资源实施随技术进步、成本降低的价格递减标杆电价，公布逐年递减的标准，努力提升价格引导的科学性；建立分布式电源和微电网相关价格机制，积极引导其科学发展。

在电力运行环节，需重点提高电网调峰积极性，吸纳更多的清洁能源资源。目前，煤电、热电、燃气、核电打破现行平均上网电价，均实行峰谷分时标杆上网电价；水电按流域实行峰谷分时标杆上网电价；建立健全发电辅助服务价格、抽水蓄能电站和蓄能价格机制。

在电力输送环节，重点提高对低谷清洁能源资源利用率，力争全部电力用户实施峰谷电价或季节性峰谷电价，加大价差，居民用电逐步实行峰谷分时阶梯电价；尽快制定电动汽车充换电价格政策。

5.建立和完善成本监审机制。合理的成本是制定合理的价格的关键和基础。在现行的体制下，水、电、气等能源资源价格仍由政府制定，其价格合理与否，取决于成本是否合理。因此，能源资源价格的制定和调整应以合理成本为基础，而建立和完善相应的成本核算制定和成本监审办法，就显得十分必要和迫切。

首先，建立完善由政府定价的产品成本核算和监审机制。油、气价改革的核心是建立科学合理的价格形成机制，而不能理解为改革仅仅是与国际市场价格接轨，把国内市场价格与国际市场价格简单地画等号。与国际市场接轨，应考虑国内市场价格状况，因为价格变动所带来的各种影响并不能通过接轨来解决。现行的接轨“办法”对炼油企业没有形成相应的成本约束机制和降低成本的激励，接轨的结果是成品油价格随着国际市场原油价格上涨而上涨，把增加的成本通过涨价转嫁给消费者。因而，必须把对企业进行严格的成本监审作为实施接轨“办法”的前提。在实施接轨前，首先要搞清楚本国油价的成本基础是否合理，即涨价必须建立在合理成本的基础上，企业必须为降低成本做出努力。水资源价格形成同样存在成本问题。因此，需要尽快建立和完善包括成本考核指标体系、企业成本预审制度、成本及相关资料的定期报告制度、成本专家评审制度的成本监审体系，增强对政府定价的成本约束。

其次，对于价格已经放开由市场竞争形成的资源性产品价格，要解决成本构成的不合理，实现外部成本内部化，社会成本企业化，必须制定相应的法规，强制企业实施。

(二)深化能源资源性产品价格改革的配套措施。

1. 深化能源资源性产品价格改革必须反垄断。

一是要改革现行天然气的生产经营管理体制。即改革现行由中石油实施的产、输、售一体化的垄断格局，拆分为产(开采)、输(输送)、售(销售)三个各自独立的环节；在气源方面，应降低准入门槛，允许有能力的企业和民间资本进入天然气的开发；放开进口气的管制，从而打破中石油的一统天下；实行煤层气开采准入政策。现行的规定只能由石油企业开采，煤炭企业不能参与，这是不合理的。建议修改现行规定，把煤层气的开采权划归煤炭企业，以便使煤层气和煤炭的开采统筹进行，彻底解决油、煤企业(部门)在采气上的矛盾和利益纷争。此外，还应开放输气管道，强制实行管网“第三方准入”制度，分享现行管线公司的天然气销售与管线输送业务，管道公司只经营输送业务。以此彻底改变输气公司垄断购买、输气和售气的捆绑式服务。通过放开管道运输和用户直接选择供气商，一方面削弱了管道运输的高度垄断，另一方面也加强了供气环节的竞争，降低了生产成本。在价格管理方面，政府只管管输部分的价格(服务收费)，把两头放开，价格在市场竞争中形成。

二是加强对垄断行为的监管。为保障发电主体多元化发展策略的实施，近期应加强对垄断行为的监管和惩治，防止少数几个发电集团公司合谋控制发电市场；远期则应考虑打造竞争性的发电产业组织格局，在控制发电企业集团规模、地域分布、市场准入等方面，创造公平竞争的产业环境和市场条件。

2.推进企业制度和产权制度的改革。现行的能源资源管理体制存在政企不分、利益固化，政策性经营与商业性经营混淆交叉，寻租现象严重等问题。为此，对能源资源行业要实行政企分开、政资分开、政事分开，对石油行业，应实行采(油)炼(油)分离，对电力行业实施网电分离，各自建立独立的企业法人。要建立产权明晰的现代企业制度，积极推行资产化管理, 确保国家作为自然能源资源所有者所享有的权益。完善能源资源产业管理制度，保证能源资源合理开发和利用。打破政府部门的行政垄断和能源资源的行业性垄断及其既得利益的固化。

3.加强法律法规建设。截至目前，我国尚未制定石油和天然气的单项法律，有的能源资源则是有法规缺细则，但操作性不强。为此，应以深化能源资源价格改革为契机，加快相关法律的建设，完善能源资源的法律法规体系，保障改革的顺利推进。

首先是制定石油和天然气的单项法律，同时对已有法律法规制定实施细则，增强法律法规的可操作性。

其次是加快电力法律法规修订。电力行业现行法律法规大多还是20世纪90年代前制定的，许多条文目前已不再适用。伴随新一轮的电力体制改革的启动，电力法律法规必须进行相应的修订，以确保改革的法律保障。此外，针对目前存在的销售电价整体偏低、交叉补贴严重、电力营业网点少和多数用户对直购电没有选择权等问题，放开两头实行市场定价，也需要修改完善相应的法律法规，破除少数企业垄断的局面。

再次是尽快对水资源的保护立法。对水资源的管理和治理，必须依法进行。但目前我国尚无一部相关的饮用水法律，需要制定饮用水法，对地下水的开采、饮用水水质、水资源费征收和使用等实行法制化管理。

复次是加强监管立法，提升价格监管的法律层次。可考虑将《制止价格垄断行为的暂行规定》、《政府制定价格成本监审办法》等部门规章上升为行政法规。

最后是建立和完善相应的制度、机制。包括企业降低成本的激励机制、污染环境的惩罚机制和相应的监督管理制度，能源资源性产品内部上下游合理的利益调节机制，相关行业的价格联动机制等。

4.建立和完善能源资源性产品的分类市场体系。没有市场就没有竞争，没有竞争价格机制就无用武之地。因此，应加快建立和完善包括期货市场和现货市场的全国统一的分类能源资源性产品市场及体系，同时加强市场的监管机制建设。

一是加快区域性煤炭交易中心和全国统一煤炭市场公共服务平台建设，引导现有的煤炭交易中心提高组织化程度，创新交易方式，增强服务功能，完善交易中心的市场监管和风险防范措施。

二是推动电力市场和水权交易市场建设。

三是加强期货市场的建设。完善期货市场的交易品种结构，适时推出铁矿石、动力煤等期货合约，丰富国内企业控制成本、锁定利润和管理风险的工具和手段。有序扩大国外投资者参与国内能源资源性产品期货市场的渠道和规模，增强我国在国际大宗商品市场上的价格影响力和定价权。严格市场交易组织和整个市场体系的监管，加强风险的防范与控制。

5.财政税收的协调配合。

(1)既要强化对能源资源税的征收，又要防止或降低推出能源资源税所造成的冲击，应考虑给能源资源类企业清费减负。取消各种不合理的收费，为能源资源性产品价格改革留出一定空间。

(2)处理好东西部地区(产地与销地)的利益矛盾，实施利益向西部地区倾斜的政策。

(3)要控制好因改革产生的成本推动的价格上涨及其连锁反应，同步建立和完善相应的保障制度或补偿机制。

(4)实施合理有效的能源资源价格补贴。一是合理解决电价的交叉补贴问题。目前业内有两种思路：第一种，由政府以财政补贴形式解决电价交叉补贴问题。第二种，将交叉补贴单独提出来，以“价外价”或补贴基金形式体现，建立“补贴专项基金”。两种思路都有其应用价值。第二种办法可先行先试，第一种办法可与终端销售电价的市场化改革配套推进。二是运用价格政策和补贴政策加速推进页岩气的开发力度，增加页岩气供给，改善我国能源资源供应结构，提高我国能源资源安全。三是完善农业用水补贴机制。应充分利用WTO规则，建立农业供水补偿机制。加强财政对农业生产基础设施、技术推广、科学研究等的补贴力度，并尽量向灌区灌溉工程设施的配套建设和更新改造倾斜。同时，应改革农业用水的补贴办法。现行的办法是国家补贴水利工程供水，其弊端是导致农业终端用水价格扭曲和低廉，造成长期的严重浪费和效益十分低下。为此，应在理顺水利工程供水价格的基础上，把补贴环节放到终端即对用水户的补贴。同时，改现行按亩补贴为按产量给予补贴，以此鼓励农户增加生产和供给。

F123.9

A

2095-3151(2014)4-0064-19

本文是中国社会科学院财经战略院“中共十八大后若干重要领域的经济体制改革推进战略研究”课题(主持人：高培勇)的子项目“能源资源性产品价格改革战略研究”的研究报告。该子项目的成员有温桂芳、张群群、盛逖、王振霞。本研究报告由温桂芳和张群群执笔。