湖北省省属高校预算管理创新研究

湖北省财政厅课题组



湖北省省属高校预算管理创新研究

湖北省财政厅课题组

课题组组长：王文童；副组长：何大春；执笔人：曹兴国、马德富、蔡红英。

深入推进管办评分离、扩大学校办学自主权、完善学校内部治理结构、促进高校办出特色争创一流……，是党的十八届三中全会《决定》对未来高等教育领域改革发展提出的总体要求。纵观国外理论创新和实践探索，加强预算管理是推进高等教育改革发展，实现高校自主、特色发展的有效途径。本文以湖北省省属高校为研究对象，遵照《决定》关于深化教育领域综合改革的总体要求，在分析现状、借鉴国外预算管理创新理论和实践经验基础上，从创新思路、创新主体、创新重点及组织实施等方面，提出了创新湖北省省属高校预算管理体制机制的对策。

高校预算管理；体制机制创新；湖北省

前 言

无论是在国内还是国外，中央和省级政府既是高校经费的主要提供者，也是高校的管理者。综观国内外高校发展的历史，政府控制与高校自治一直是一对变动与发展的矛盾关系。在探索破解这一难题的过程中，加强预算管理逐渐成为国外政府变“控制高校”为“调控高校”的有效手段。他山之石可以攻玉。“改进预算管理制度”、“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权，完善高校内部治理结构”，是党的十八届三中全会《决定》提出的“深化财税体制改革”和“深化教育领域综合改革”的重要任务。作为全国高教大省和全国高等教育综合改革试点省，借鉴国外先进理念，加快推进高校预算管理体制机制创新，通过构建政府、高校和社会组织共同参与、事权财权相统一、权责明晰的预算管理体系，是湖北省贯彻落实《决定》精神，深化湖北省高等教育领域改革，促进省属高校办出特色、争创一流的必然要求和时代课题。

一、湖北省高校预算管理的现状和存在的问题

课题组重点对湖北全部22所省属本科院校和部分职业高校进行了实地调研，系统了解了加强预算管理所做的实践探索、取得的初步成效和存在的问题。

(一)湖北省加强高校预算管理的实践探索。

一是拓宽经费来源渠道。所调研22所省属本科院校2012年收入总额为146.7亿元，主要来源于九个方面：教育经费拨款、科研经费拨款、其他经费拨款、上级补助收入、教育事业收入、科研事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入，占比分别67.6%、2.15%、3.14%、0%、13.1%、6.68%、0.07%、0.80%、6.46%，形成了以财政为主、教育事业收入、科研事业收入和其他收入三驾马车驱动的收入格局。其中，教育事业收入和科研事业收入占比19.79%，表明高校利用教学科研资源服务社会的能力显著增强，高校经费来源由原来的单一财政拨款向以财政拨款为主、多渠道筹措办学经费的多元化渠道转变。

二是创新财政投入方式。针对过去“基数+增长”拨款模式存在的弊端，已普遍实行“生均综合定额+专项补助”的拨款模式。“生均综合定额”包括人员经费和公用经费，人员经费为额定数值，公用经费根据高校的类别、层次和上年末在校生规模确定；“专项补助”是根据中央、湖北省委省政府或相关部门的文件要求、会议精神而设立的专项经费，用于高校的学生资助、重点学科建设、教学改革和质量工程、人才引进、科学研究、人才培养等，一般采取竞争性分配方式，由高校提出申请，省教育厅相关管理部门组织专家评审立项后，经省财政厅审核报省政府批准执行。从类别看，专项补助主要包括教育经费专项补助、科研经费专项补助、其他经费投入专项补助；从来源看，主要分为中央拨款专项补助和省级拨款专项补助。

三是推进财政四项改革。近年来，对高校预算管理实行了一系列的财政制度改革，先后推行了部门预算、政府采购、收支两条线管理和国库集中收付、非税收入管理等制度，逐步将高校预算管理权限上移到省财政厅。

(二)湖北省高校预算管理取得的初步成效。

一是财政投入保障水平明显提高。2012年，全省财政性教育经费支出占公共财政总支出的比重达到15%，公办本科院校生均拨款水平达到12 000元的标准，高校化债任务也圆满完成。22所省属本科院校教育经费、科研经费、其他经费等三项财政教育经费投入总额为100.85亿元，占本科院校年度总收入的比重为72.7%，高校可支配财力大幅度增加，高校资金紧张的局面得到有效改善。

二是支出结构进一步优化。在政府方面，省财政厅、教育厅按照中央统一部署，先后启动实施了基础学科拔尖学生培养实验计划、设立了高校基本科研业务费项目，2012年又启动了“2011计划”，对促进高校适应湖北经济社会发展的需要，提高人才培养水平，推进人力资源强省目标奠定了良好的基础。在高校方面，普遍将工作重点从硬件建设和扩张规模转到了“重质量、上水平”的内涵式发展上来；按照“一要吃饭，二要建设”的要求，在优先保障人员支出、教学科研支出、学生事务支出等基础上再安排项目支出；同时，用于人才引进、学科建设、教学条件改善等支出逐年增加。所调查的22所省属本科院校支出结构总体趋好，人员支出占事业支出的比重为58.2%；教学、科研、学生事务支出占事业支出总额的比重为62.6%。

三是经费管理水平明显提升。财政四项改革对完善高校财务管理体制、运行机制起到了积极推动作用，各个高校根据自身情况建立起了较为完整的预算管理内控制度，预算管理意识明显增强，财务管理水平明显提高，预算编制的科学性、准确性和预算执行的规范性、安全性和有效性进一步增强。各个院校都做到了将全部非税收入纳入预算管理和上缴国库，财政拨款和非税收入全部实现国库集中支付，购买政府采购目录范围内的货物、服务等基本实现政府采购，收支两条线、政府采购和国库集中支付等政策制度也得到了较好地落实。

四是债务风险得到有效缓解。截至2012年12月31日，湖北全日制公办本科院校和高职高专银行贷款余额为21.43亿元，较2009年8月经审计认定的银行贷款余额下降111.74亿元。其中，所调查22所省属本科院校2012年年末资产负债率降到16.9%，借入款项余额为7.56亿，有5所院校的借入款项金额为零。高校债务负担大幅度减轻，有效地降低了利息支付压力和财务风险。

(三)湖北省高校预算管理中存在的主要问题。

调查发现，湖北高校预算管理存在的问题主要有以下几个方面：

1.预算管理和绩效意识仍然淡薄。

一是预算管理意识总体淡薄。部分高校领导对财务的关注点主要集中在年初预算总额、可支配资金额度、经费总体分配等；高校内各职能部门仅关注本部门年度内有多少钱可用；职工更关注做事有经费、花钱可报销、办事方便等，对财务风险、资金使用效益关注程度普遍较低，对有关预算管理改革漠不关心，甚至抵触。因此，尽管省财政厅和省教育厅针对高等教育财务管理出台了很多指导性意见和规范性政策，但不少现代财政管理制度推进困难，没有应用到高校财务管理实践中。

二是财务管理水平总体较低。财务队伍建设薄弱，不少高校年度财务报告仅是对财务情况进行简单的汇总描述，关注的是收支总量的增长变化，简单对比数量的增减，缺乏必要的指标和具体投入项目的分析，更没有建立起科学严肃的高校风险防范机制和预警机制，出现问题后寄希望于由政府买单。

三是缺乏开展绩效评价的内在动力。高校作为非营利组织，不以盈利为目的，资金财产的耗费主要通过财政拨款和学费收入得到补偿，没有核算教育成本的迫切要求。因此，长期以来，高校对投入责任和支出绩效不够重视，未将绩效评价纳入高校预算管理，更没有明确经济责任和绩效考核制度，对于支出结构、过程及结果不关注，造成资金使用效率不高甚至奢华投入。

四是缺乏内控和外部参与制度。相对不断扩大的高校财务自主权，高校在风险控制、经费使用、资产处置、预算执行等内控制度建设方面严重滞后，导致贪腐等违规违纪甚至违法的问题。在外部参与方面，省财政厅人力和精力难以实现全覆盖，虽然已经尝试借助相关专家和中介机构，但还未形成科学合理的第三方参与的工作机制和制度安排。

五是随意发放津贴补贴现象普遍。22所省属本科院校2012年在职人员工资性支出最高的为人年均97 531元，最低的为人年均39 778元，两者相差近1.45倍；离退休人员待遇最高为人年均70 724元，最低为人年均33 122元，两者相差近1.14倍。

2.部门预算没有反映高校预算全貌，两本预算并存。根据《事业单位财务规则》和《高等高校财务制度》，高等高校预算由收入预算和支出预算组成。当前收支预算存在以下问题需要解决：一是部门预算与高等高校财务规则口径不一，导致预算执行与会计核算没法完全对应。二是没有包括后勤管理等经营收支预算。三是没有包括高校债务预算。四是没有包括专用基金预算。五是两本预算本存，除按财政口径编制部门预算外，还按照内部管理需求编制了另一本预算。

3.政府财政管理手段弱，整体预算管理水平难以提高。政府管理高校的手段大体上分为经济手段、法律手段和行政手段。从现状看，三种手段、尤其是经济手段的作用发挥得不够：在经济手段方面，有资金分配权力的职能处室，可通过专项资金分配督促高校加强预算管理；对没有资金分配权限的职能处室，由于高校预算管理情况的好坏没有与资金分配挂钩，只能通过行政手段进行督促。在行政、法律手段方面，往往只在高校出现严重违纪违规和违法，造成重大经济损失的情况下发挥有效作用，存在滞后性、被动性。而高校预算管理中出现的问题，基本上升不到行政处罚和法律追究的地步。如政府采购、国库集中收付、事业资产、资产评估、非税收入管理等，相关职能处室为加强管理，只能靠执法检查、增加行政审核环节等督促高校落实，但由于执法检查的人力限制，不可能做到全覆盖和常态化，增加行政审核环节也只是增了工作量，降低了工作效率，甚至责、权错位,并不能真正起到监管作用。从组织上讲，高校的主要领导由省委组织部任免，高校内部的中层干部由高校党委(组)任免，中层干部只对高校党委(党组)负责，高校只要做到大事不犯、小事不断，高校的干部只要唯校领导是从，就可以有法不依、有章不循、我行我素、置财经纪律于不顾。

4.专项资金管理模式存在制度缺陷。目前，政府部门习惯按照“开展一项工作就设立一个专项资金”的模式进行管理，存在如下问题：

一是专项资金管理制度的科学性难以保证。制定制度中存在部门意识；受起草人的知识、能力和实践经验限制，制度的理论依据、科学管理水平不足；虽然做到了“一个专项资金一个管理办法”，但由于没有建立起科学、规范的制定执行程序、社会第三方专家参与、专家评估、答辩机制，容易导致执行出现偏差。

二是专项资金管理模式存在制度性浪费和腐败的隐患。现行的专项资金分配过程繁琐，政府部门制定分配制度、下发通知、高校编制上报项目文本、政府部门召开专家评审会、评审结果公示、政府部门间会签行文、上报省政府批准、下达资金等，需要大量时间，财政资金长时间停留在政府部门，没能及时拨付到项目单位，有的甚至当年没执行。为了在众多竞争对手中争取到项目资金，导致高校很大精力放在虚报或编造项目来提高项目的竞争优势，有的频繁向政府汇报和搞感情交流，甚至请客送礼跑项目。同时，政府部门的干部忙于分钱，难免权力寻租，滋生腐败(越加强管理，潜规则越盛行，违法违纪风险越大)，无精力对项目执行情况进行日常监管。政府部门既是制度的制定者，也是制度形成的潜规则的受害者。

三是专项投入中的专家评审制度亟待完善。在现行的项目评审过程中，专家只是对高校提交的项目报告文本进行集中评审，由于专家对高校实际发展状况并不完全知情，对项目实施现有基础条件缺乏实际了解，评审判断依据仅限于项目文本提供的相关信息，因此评审出的支持项目往往是文本编制最好的，这无疑驱使各个高校脱离自身客观实际“编造”项目文本，为高校项目资金预算、执行两张皮，甚至无法执行、挪用专项资金等埋下伏笔。

四是专项投入模式不利于高校自主特色发展。目前，有关部门设立的专项很多，单项项目金额普遍偏小，造成有限的财政资金分散在高校教学改革与质量工程、人才引进与培养、学科专业建设、科学研究与服务社会能力的培养等多个方面。一方面，专款专用和高校配套，很大程度上影响了高校经费使用的自主性，长期同方向专项竞争投入模式导致高校发展同质化。另一方面，由于专项资金缺乏政策评估和退出机制，部分金额较大的专项资金，连续多年投入后，往往相应领域的资金投入趋饱和或超出实际需求，导致资金使用效率低下和浪费，而部分发展前景良好、急需投入的领域则因缺乏资金投入而进展缓慢，制约了高校优势特色的形成和发展。

五是专项资金管理模式导致财政教育法定投入刚性弱化。“开展一项工作就设立一个专项资金”的传统管理模式，在制度上鼓励政府相关部门年中出台增支政策、要求设立新的专项资金，倒逼财政增加投入，导致年初财政教育法定投入刚性弱化，不仅加大了财政收支矛盾，而且教育管理上出现的问题，往往站在道德的高地归罪于财政投入不足，并以此来博得社会同情，财政永远站在被告席上，时常出现“教育生病，财政吃药”的怪象。

5.财政教育投入中对离退休教职工人员因素考虑较少。因院校合并，湖北高校人员来源复杂、规模庞大，离退休人员比重普遍较高。在22所省属本科院校中，离退休人员占比平均为25.8%，最高达到36.1%。大量离退休人员是高校支出的重要组成部分。但目前实行的高校生均拨款模式中，生均拨款标准设置没有考虑高校因各种历史原因形成的教职工人员基数庞大和人员结构老化问题，省财政对高校离退休人员经费安排仅有公费医疗拨款，其他部分则由高校在生均拨款和自筹经费解决。2012年，22所省属本科院校的离退休人员支出占人员支出的平均占比为16.5%，最高24.4%，最低8.6%。离退休人员支出占比较高的院校支出压力不断增大，影响到高校的健康、持续发展。

6.科研经费管理僵化低效。一是科研项目负责人要花费大量的时间和精力编制项目文本争取资金，经费使用要时常迎接各种检查，导致科研精力不够。二是有的科研项目，经改头换面、精心包装后多头争取经费。三是科研经费被高校收取管理费，导致有限的科研经费被挤占。四是科研经费中用于科研人员的劳务费用没有发票，科研项目负责人为了报账，到处找餐饮发票等替代，导致科研经费的会计信息失真。五是科研成果奖惩不明，导致科研成果转换率极低。

7.政府采购制度有待进一步完善。一是高校仪器设备专用性很强，单个品种需求量不大，难以形成政府集中采购优势。二是一般零星、小型维修项目，事项繁杂，具有不确定性、不及时等特点，通常情况下，由高校指定维修公司进行维修，定期结算，通过校内审计、社会审计后办理支付手续，这类项目纳入政府采购，难以组织实施。三是政府采购手续相对比较复杂、周期长，难以满足教学科研之急需。四是政府采购中设备供应商与采购代理方打交道，与高校没有直接关系，售后服务保障机制难以建立和落实。五是高校举行的学术会议、业务培训等支出，实施政府采购更加困难。

8.信息公开的透明度与社会公众的期待之间的差距较大。高校师生、社会各界非常关注高校经费的使用管理情况，对高校公开财务信息的呼声越来越高。2010年颁布的《高等高校信息公开办法》，明确要求高校应当主动公开财务、资产与财务管理制度，高校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金使用管理情况等信息。由于湖北省缺乏具体的实施细则，加上各高校对财务信息公开的认识不足、重视不够，这个办法并没有得到很好的落实。

二、国外理论对创新高校预算管理的现实启示

从国外高校的发展历史看，高校预算管理创新是有关思想认识不断跨越推动的结果。这些相关思想理论对正待创新的湖北省高校预算管理具有重要启示意义。

(一)成本分担理论：创新预算管理首先要明确管理对象。

高等教育经费是高校预算管理的最直接对象。所谓高等教育经费是各级政府、社会及个人直接用于高等教育的费用，是高等教育发展所依赖物质条件的货币表现。20世纪60年代初，美国经济学家西奥多·舒尔茨提出的“人力资本理论”(人力资本的形成、作用和收益的理论)，以及美国纽约大高校长、经济学家约翰·斯通1986年提出的“成本分担理论”(高等教育经费应该由政府、高等教育接受者即家庭和个人及社会人士捐赠等共同分担的理论)，论证了当代高等教育的属性及其学费的市场化属性。

在这一理论的影响下，从计划经济向市场经济转轨的过程中，我国教育投资多元化的格局逐步形成。鉴于高等教育的准公共产品性质，政府财政拨款是我国高等教育经费主要来源渠道。除财政拨款外，学费也是高等教育经费的重要组成部分。从新中国成立到20世纪80年代中期，我国高等教育一直实行免费制，资金不足一直困扰着我国高等教育事业的发展。到1997年，全国所有高校基本完成招生并轨和学生缴费上学改革，学费已成为多数高校自筹经费的重要来源，对弥补高校办学经费不足发挥了重要作用。1993年的《中国教育改革和发展纲要》则更加明确地将学费、校办产业、高新科技企业、社会服务、社会捐资助学、金融信贷手段等作为国家财政性教育经费之外的教育经费筹措的主要措施。

根据国外高等教育经费构成的相关理论，以及我国高等教育经费的实际构成，创新湖北省高校预算管理应该覆盖高校来自不同渠道的所有经费。

(二)委托代理理论：创新预算管理要明晰政府与高校关系。

委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托代理关系是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。委托代理关系起源于“专业化”的存在。当存在“专业化”时就可能出现一种关系，在这种关系中，代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的:“如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。”

在我国高校预算管理过程中，存在两组委托代理关系:一是高校预算管理的上一级行政部门与高校之间存在委托代理关系，上一级行政部门是委托人，高校是代理人。二是高校内部上—级预算管理部门与下—级预算支出机构存在着委托代理关系，上一级预算管理部门是委托人，下一级预算支出机构是代理人。按照委托代理理论，对高校预算实施有效管理，就是建立健全有激励约束机制，保证责、权、利相统一，最大限度地调动代理人的积极性，促使其发挥主观能动性，保证其行为目标与委托人的要求相一致。但是，在委托代理关系中，也存在委托—代理人问题。委托代理人问题是指由于委托人不能确切地了解代理人的行为，代理人可能追求自身的目标而牺牲委托人的利益。

在创新湖北省高校预算管理中，政府与高校就是某种程度上委托代理关系，建立起政府调控与高校自主的新型关系，是高校预算管理中克服委托代理人问题的应有之义。

(三)新公共管理理论：创新预算管理需要转变政府职能。

新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理以借鉴企业管理理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共部门管理效率为特征，往往被人们描述为一场追求“3E”(经济、效率和效益)的管理改革运动。其内涵包括以下内容：第一，政府的管理职能。在公共管理中政府应该制定政策而不是执行政策，是掌舵而不是划桨。第二，政府与社会的关系。政府不再是高高在上的官僚机构，公务人员是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供税收的纳税人和享受服务的顾客。第三，管理主体。坚持主体多元化，除了政府外，非营利组织、私营部门、公众也可参与公共部门的管理，并且要更多地依靠私营部门的制度安排，较少地依赖政府去满足社会需要，打破政府的独家垄断局面。第四，管理手段。坚持绩效取向，即政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段，把政府作为“企业”来经营，以激发雇员们的创新精神，从而获得更高的效率。

在创新湖北省高校预算管理中，要借鉴新公共管理理论中的有益要素，加快转变政府职能，充分发挥市场在高校资源源配置中的有益作用，使有限的资源产生更大效益。

(四)绩效管理理论：创新预算管理要以绩效评价为导向。

绩效管理理论最初来自对企业行为的研究。绩效管理是指各级管理者和员工为了达到企业目标，共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。绩效管理的目的是持续提升个人、部门和企业的绩效。绩效评价是加强绩效管理的重要手段。在国外，19世纪初绩效评价初见雏形，20世纪90年代，绩效评价进入战略绩效管理阶段，其标志是美国哈佛商学院Robert S.Kaplan教授提出的平衡计分卡评价体系。绩效战略管理是将企业战略目标进行层层分解，并通过平衡计分卡(BSC—Balanced Score Card)、关键绩效指标(KPI—Key Performance Index)等方法制定绩效指标体系，确定绩效目标，然后再通过编制预算统一协调企业内部行为，从而实现企业战略目标的管理过程，具体包括绩效计划、实施、考核、反馈与沟通、结果应用等五个步骤。

20世纪70年代，全球高等教育进入大众化时代，高校招生规模的迅速扩大、生均教育成本的不断提高与各国高等教育公共拨款增长缓慢的矛盾日渐突出。如何提高有限财政资源的使用效率，是创新湖北省高校预算管理要重点关注和解决的问题。高校预算绩效管理则是解决这一问题的有效途径。因此，要通过探索预算绩效管理，使资源配置更加公平和更有效率，同时也促进高校间公平竞争，提高办学质量和水平。

(五)高校治理理论：创新预算管理要注重发挥高校自主性。

作为公共管理的核心概念，自20世纪90年代以来，治理在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域十分流行。这表明随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从善政(good government)走向善治(good governance)。治理理论的核心，是改变传统管理方式下唯一权威中心的观念及行政调节的强制性手段，通过一些正式或非正式的制度安排，使不同利益相关主体联合行动共同推进事物的发展。

治理理论为创新高校管理提供了有力的理论支撑，高校治理(University Governance)开始在国际流行。高校治理最初侧重于界定高校内部权力关系，美国著名学者伯恩鲍姆提出的高校治理的内涵为“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程：一种是董事会和行政机构拥有的基于法定的权力；另一种是教师拥有的权力，它以专业权力为基础。”我国学界公开讨论高校治理始于张维迎所著《大学的逻辑》(2004年)一书。他在书中指出：大学与企业不同，大学是一种非营利性机构，不过，大学目标也需要通过一整套的制度安排来实现，这种制度安排就是治理结构，就是大学治理。

根据高校治理理论，创新湖北省高校预算管理过程中，政府要学会“放权”，给予高校发展的自主权，逐步建立其高校内部治理结构。

(六)利益相关者理论：创新预算管理需要应多元参与。

利益相关者理论(Stakeholder Theory)研究的是企业经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动。利益相关者理论起源于西方经济学家研究公司治理和企业社会责任的理论，是20世纪60年代左右在西方国家逐步发展起来的。这一理论认为，公司是利益相关者相互之间缔结的“契约网”，他们在公司中或投入物质资本，或投入人力资本，目的是获取单个产权主体无法获得的合作收益。之后，经过弗里曼、布莱尔、多纳德逊、米切尔等学者的共同努力，形成了包括利益相关者的识别、分类以及利益相关者的关系与管理方法等的一系列理论框架，并在营利性组织(主要是企业)中广泛运用，促进了企业管理理念和管理方式的转变。

随着该理论的成熟，其影响进一步扩大，开始超出企业管理的范畴，一些研究者也将该理论的运用拓展到了公共部门乃至高校。创新湖北省高校预算管理，要围绕人才培养，重构政府、高校、教师、学生家长和用人单位等高等教育利益相关者共同参与的高校治理格局。

三、创新湖北省高校预算管理体制机制的对策

根据省属高校预算管理现状及存在的问题，并借鉴国外创新高校预算管理的有关理论，从以下几个方面来创新湖北省高校预算管理体制机制。

(一)总体思路。

1.指导思想。按照十八大和十八届三中全会提出的加快转变政府职能、改进预算管理制度、深化教育领域综合改革和创新社会治理体制等深化改革的总体要求，以建立高校治理结构、促进高校内涵式发展为目标，以绩效为导向，以构建政府、高校、社会组织共同参与、事权财权相统一、权责明晰的预算管理体系为主要任务，以完善管理制度为突破口，以高校职工民主参与和社会监督为动力，通过不断提高高校预算管理水平，促进高校办出特色争创一流，为地方经济社会跨越发展提供更好的智力支撑。

2.基本原则。

——政府转变职能原则。加强预算管理是政府职能部门服务高校、引导和促进高校发展的重要途径，要根据十八届三中全会决定关于转变政府职能的要求，通过加强预算管理进一步规范政府部门管理高校的行为，科学划分政府和高校的事权财权，做事权财权相统一，责权对等，政府有关部门各司其职，各负其责。

——高校自主管理原则。高等教育发展有其自身特有的规律，加强高校预算管理要坚持高校依法自主管理原则，通过创新预算管理体制机制，引导高校根据自身办学定位，确立其中长期发展目标，努力扩大高校办学自主权，逐步建立起具有湖北特色的高校治理结构，促进高校内涵、特色发展。

——均衡发展原则。地方性不同层次、不同学科高等院校的存在，是长期经济社会发展选择的结果。加强高校预算管理要充分考虑不同类别、不同层次、不同区域高校的均衡发展，避免出现马太效应甚至单一化发展趋势。

——绩效优先原则。绩效管理是高校预算管理的核心，在预算管理中具有举足轻重的地位，是加强高校预算管理的重要手段。加强高校预算管理应把绩效评价及其成果运用摆在重要位置。

——透明公开原则。高校教职员工和社会组织的参与是高校自主、健康发展的基本前提和保障条件。加强高校预算管理要增强高校预算管理的透明度，用透明公开来保障员工和社会组织的参与和发挥有效的监督作用。

3.目标任务。第一，提升高校人才培养水平。通过加强高校预算管理，引导高校建立独具地方特色的人才培养模式。一是着眼省情特色立校。根据湖北省域经济社会发展现实需要，通过加强预算管理引导高校合理定位、各展所长，在不同层次不同领域办出特色、争创一流。二是立足市场标准育人。通过加强预算管理，引导高校培养针对政府、企业和社会发展所需的相关人才。三是立足学科优势育人。通过加强预算管理，发挥高校现有学科优势，加大应用型、复合型、技能型人才培养力度。四是立足创新育人。通过加强预算管理，鼓励因校制宜，探索科学基础、实践能力和人文素养兼容的人才培养模式。

第二，提升高校科学研究水平。教学和科研是高校的中心工作。因此，要把提升高校教学科研水平摆在加强预算管理的突出位置，通过加强预算管理，引导高校按照“需求导向、全面开放、深度融合、创新引领”的总体原则，改革教学科研和项目经费投入方式和考评机制，激发创新活力、提高教学科研水平。

第三，提升高校服务经济社会发展水平。高校作为人才聚集的地方和新知识产生和推广的源泉，在经济社会发展中扮演着重要的角色，社会对高校服务地方经济的期望也越来越大。因此，要通过创新预算管理，引导高校瞄准经济社会发展重大理论和现实问题开展教学科研活动；引导高校通过开放阅读场馆，举办讲座、论坛等，为地方公众的学习提供方便，在传播知识、传承文化方面发挥更多作用。

第四，提升高校文化传承创新水平。高校在推进文化传承创新、推进文化大发展大繁荣，建设社会主义文化强国中居于特殊的重要地位。因此，要在推进高校预算管理创新中，引导高校发挥文化人才富集、文化传播载体多元、文化成果形式多样等优势，通过开放阅读场馆，举办讲座、论坛等，在知识传播、文化传承方面发挥更多、更有效的作用。

(二)创新主体。

依据国外创新高校预算管理的有关理论，合理界定和充分发挥政府、高校和社会在高校预算管理创新中的功能定位和积极作用。

1.政府：转变管理职能，加强宏观调控。政府掌舵而不划桨，不直接介入高校具体事务，侧重于政策和组织特性的问题，重点引导高校解决事关前景、使命以及战略定位等问题，着眼于未来的方向和长期的战略考虑，建立完善的制度去引导、控制和规范高校的各种活动。通过改革预算管理方式实现对高校的宏观调控，引导高校变被动管理为自我主动管理。通过建立绩效评价体系，引导高校制定高校章程、中长期发展规划和年度工作计划，增加工作的目标性、整体性、连续性；以绩效评价结果确定高校下一个年度的绩效拨款，引导高校按政府的计划方向发展，不断改善内部管理，主动校正缺陷行为，提高管理效率，提高办学和科研水平，更好地承担其社会责任，实现高等教育发展的政策目标。

2.高校：完善治理结构，实现自我管理。建立高校内部预算管理委员会制度、绩效评价委员会制度、预算员制度、项目库制度、信息公开制度等，完善高校民主治校机制。根据政府关于加强预算管理的要求，围绕人才培养、科学研究、服务地方经济社会发展和文化传承创新的目标任务，建立健全事权财权相统一、责权对等的内控制度体系，科学确立高校内部预算绩效管理目标、任务和评价方法等，实现自我管理和特色发展。

3.社会：响应政府高校，依法依规参与。增强社会组织参与高校预算管理的活力和效率。正确处理高校预算管理中的政社、校社关系，政府、高校向社会组织公开加强高校预算管理的目标、任务、重点环节和实现途径，明确社会组织参与的领域，通过花钱买服务的方式交给社会组织完成。社会组织应根据政府、高校加强预算管理的实际需求，依法依规参与，为政府加强高校预算管理提供解决方案，开展高校预算管理人才培养、咨询、服务和监督，对高校预算执行过程进行监督、对执行情况进行审计等。

(三)创新重点。

1.政府转变管理职能。

(1)明晰事权财权。属于政府的事权，所需资金由财政确保；属高校的事权，政府取消相应的行政审批和专项资金补助，所需资金由高校在其支出预算中统筹安排，政府依据“成本”和“产出”给予补助和奖励。学费收入等高校自筹资金，财政不调剂，用于各高校差异化发展，体现各自办学特色。

(2)加强制度建设。针对高校预算有别于一般事业单位预算的特点，在推动高校预算向一般事业单位预算靠拢的同时，也要推动一般事业单位预算向符合高校实际的预算管理靠拢。制度要做到合理、公平、透明、稳定，制度间要相应衔接，形成体系，防止碎片化。要建立政府、社会、高校、利益相关方共同参与的高校预算管理新机制，要将权力关进制度的笼子，提高政府配置公共资源的效率，降低行政成本，使高校资源分配和预算管理变得更容易，提高预算编制、执行的科学性、合理性。

(3)加强能力建设。借鉴现代网上银行等信息系统的经验做法，加快部门预算、国库集中收付、政府采购、非税收入、资产管理、会计核算等相关软件升级和融合，与高校自我管理无缝对接，实现预算管理信息系统的现代化，变前台审批和业务办理为后台支撑和实时监控，归还高校应有的事权，同时简化办事程序，提高工作效率。

(4)财政依法投入。省财政厅年初按照《中华人民共和国教育法》安排财政教育投入预算，一经人大批准，除中央明确规定的政策性增支外，按照“有多少钱办多少事”的原则，原则上不追加教育经费预算。高校落实政府年中新增工作要求所需资金，中央专项补助的配套资金由高校按内控制度调整预算支出结构、社会筹资或适度举债方式筹资解决。

(5)部门各司其职。政府相关部门依法行政，不缺位，不越位，不错位。省财政厅管钱不管事，即确保依法投入，根据国家政策、政府决定、政府相关部门组织的绩效评价结果分配财政拨款；省教育厅管事不管钱，即调查研究、布置工作、考核验收。省教育厅制定的各项管理办法不涉及资金分配；省级自然科学科研成果验收归口省科技厅；社会科学与哲学科研成果验收归口省社会科学与哲学领导小组办公室。

(6)预算绩效管理。按照“公平、公开、公正”原则，建立高校预算管理绩效评价体系，制定并定期调整绩效评价标准，对高校经费使用情况进行绩效评价，省财政厅根据绩效评价结果在下一年度预算安排时兑现各高校的绩效拨款预算。纳入绩效考核的教学、服务经济社会和文化传承创新等重点工作任务，由高校向省教育厅申报，教育厅组织专家验收，评定等次；对纳入绩效评价的财政管理要求，省财政厅通过执法检查，确定绩效量化等次，出具检查报告；省级自然科学成果，由高校向省科技厅申请，省科技厅组织专家验收，确定成果等次，出具验收报告；省级社会科学成果，由省高校向省社会科学与哲学领导小组办公室提出申请，省社会科学与哲学领导小组办公室组织专家验收，确定成果等次，出具验收报告。

(7)强化责任追究。对违反法律法规的，政府有关部门要报省监察厅追究相关当事人的责任，督促高校做到有法必依、有章必循，违法必究、后果自负。

2.高校健全内控制度。

(1)建立预算管理委员会制度。预算管理委员会负责建立健全预算编制、预算调整、预算执行、决算编制、 预算档案、人才引进、科研管理、政府采购、资产管理、债务管理、绩效工资、信息公开等内控制度，实现制度全覆盖，确保制度间无缝对接，提高科学性、合理性、廉洁性、效率性。负责高校预算编制、预算调整、预算执行、决算和信息公开的领导工作。高校预算实行刚性管理，预算调整和不可预见经费，由预算管理委员会按内控制度提出调整方案。

(2)建立绩效评价委员会制度。绩效评价委员会负责建立健全校内绩效评价、项目支出评价体系和绩效奖惩制度；组织实施校内绩效评价和项目支出绩效评价工作，对各项内控制度的执行情况进行评价，将评价结果及时反馈到相关部门和院(系)；对评价结果在下年度预算编制中的运用情况进行审核监督；针对绩效评价中发现的问题，提出整改意见，督促相关部门和院(系)整改，并落实责任追究。

(3)建立预算员制。度预算员由第三方担任(兼任)，负责部门和院(系)预算编制的合规性审核和预算执行审核。没有预算的支出，预算员不得签字；没有预算员签字的，不得开支。预算员只对预算管理委员会负责，具体人数、岗位设置、工作流程、职责和责任追究等由预算管理委员会决定。

(4)建立项目库制度。高校按照本校章程和中长期发展规划、政府重点工作部署确立项目库。每个项目都要绩效目标、评价指标、评价办法及项目库中的优先次序。预算的项目支出，按优先次序从项目库中选取。

3.下放开支管理权限。

(1)下放开支权限。教学、科研、服务经济和文化传承创新等属高校的事权，其支出内容、支出标准，由高校按照法律法规规章、国家政策、政府工作部署、本校章程和中长期发展规划、内控制度自行决定。

(2)取消政府审批权限。政府采购、资产配置、国库直接支付、非税收入、举债等具体经济行为，属高校的事权，省财政厅现有审批环节中法律法规没有明确规定的，一律取消，退出具体事务管理，由高校按照法律法规和内控制度自主实施、自我管理。

(3)放宽预算调整权限。允许高校根据自身工作需要和政府新增工作部署，按照内控制度和《中华人民共和国预算法》规定程序进行预算调整。预算调整方案经省教育厅审核后，报省财政厅备案。重大事项，省财政厅提出意见后报省政府审批。

4.改革预算管理方式。

(1)改革财政拨款方式。取消分散在省财政厅、省教育厅的各类高校专项资金，取消省教育厅的二次分配权限，按生均财政拨款标准应投入高校的财政教育资金全部用于高校年初预算。高校的财政拨款改变为学生资助拨款、均衡拨款、重点项目拨款、绩效拨款。

——学生资助拨款：确保国家政策性支出。贫困家庭学生资助、优秀学生奖励、师范院校免费教育等国家出台的政策性支出，属政府事权，应由财政足额确保。

——均衡拨款：促进高校均衡发展。制定标准生均拨款，本科、高职高专等不同类别高校的不同专业采取不同的拨款系数，按照“类别拨款系数×(∑标准生均拨款×专业拨款系数×专业在校学生人数)”公式，对高校的基本教学和科研的成本给予财政补助。标准生均拨款实行动态调整，逐年增加。在离退休人员社会保障改革未完成前，适当调整类别拨款系数，对离退休人员占比较高的高校给予倾斜。

——重点项目拨款：落实政府决定事项。政府花钱向高校购买服务(如省政府确定的科研课题)、政府补贴(如省部共建高校)、政府确定的基本建设等属政府事权，所需资金由财政予以保障和扶持。

——绩效拨款：激发高校自主管理和特色发展的潜力。省财政厅根据上年度的绩效评价结果，确定各高校下年度的绩效预算额度。考核得分越高，绩效拨款越多。

(2)实行全口径预算制度。高校全口径预算由收支预算、债务预算、基金预算、政府采购预算、基本建设预算、新增资产预算等组成，做到“一所高校一本预算”。年初将学生资助拨款、均衡拨款、重点项目拨款和绩效拨款的预算控制数直接下达给高校，高校统筹上年度结转和结余资金、财政拨款、学费收入、其他收入、借入款项、一般事业基金等资金编制全口径预算。以财政性资金作为还款来源的借贷资金、以事业单位和团体组织占有或使用的国有资产作担保的借贷资金视同财政性资金，要通过编制债务预算纳入全口径预算统一管理。债务预算按照适度负债的原则编制，负债率严禁超出政府统一确定的负债率，以防范财务风险。高校预算按照“既要吃饭，又要建设”、“适度合理负债”、“有多少钱办多少事”的原则，首先保学生资助政策支出、保工资，其次保基本运行，再保项目支出。

(3)政府采购预算实行总量控制。年初高校政府采购预算编制到大类。年中，高校在年初政府采购预算的总额内，根据实际工作进展，按照内控制度、政府采购目录和资产配备标准编制细化到具体项目的政府采购预算和新增资产预算，采购方式、具体项目由高校自行决定，通过政府采购管理软件报省财政厅备案。涉及政府采购预算总量的调整，需报省教育厅审核后，报省财政厅审批。高校按照政府采购预算规定的项目、金额、采购方式严格执行采购。对于在高校内部发生的校车支出、会议支出等费用，将高校视同政府采购服务提供单位，所发生费用由高校通过国库直接支付给提供服务的单位；对教学仪器设备、实验用品(用具)等适当放宽采购方式，由高校自主进行采购；对小型维修项目，可由高校自主采购。采购完成后，高校要将采购合同及相关内容通过政府采购管理软件向社会公开，在省财政厅备案。

(4)进一步推进资产管理改革。年初高校编制全口径预算时应根据资产配置标准编制新增资产预算，明确配置品种、类别、金额、采购方式，省财政厅、省教育厅对其合规性进行审核，属政府采购预算目录的，应纳入政府采购预算编制范畴。属年中预算调整(追加)的，应编制新增资产预算和政府采购预算，经省教育厅审核后报省财政厅审批。

(5)进一步加强基本建设项目投资管理。省财政厅抓好基本建设项目各个环节的前置评审工作，逐步建立先评审、后审批的预算管理制度；先评审、后招标的政府采购制度；先评审、后支付的国库集中支付制度；先评审、后批复的竣工决算批复制度。同时，探索建立高校和有关投资管理部门的联动机制，加大对高校基本建设项目的监督管理力度。

(6)创新自然科学应用研发及成果转化管理模式。一是创新研经费管理，建立“经费直达、团队掌控、政府购买服务、中介财务监管”的管理模式。二是创新项目资产管理，由研发项目负责人成立公司，实行法人制管理。三是创新成果权益管理，实行“荣誉权归属高校，知识产权归属团队”的分配机制，推进产业股权激励。四是创新财政激励方式，省级财政建立湖北高校自然科学应用研发专项资金，对中央自然科学应用研究项目1:1激励跟进，推进研发和成果转化。五是创新项目风险管理，完善财务清理、财务核销和资产处理办法，推进科技成果与金融、资本、市场结合，把湖北高校科教优势转化为产业优势。六是建立高校科研成果奖惩机制，强化结果导向和责任追究，对科研成果转化好的研发项目人员予以奖励；对没有科研成果或没有实现科研成果转化的研发项目负责人，予以惩罚。

(7)实行工资总量控制。省人社厅核定高校教职工的年度工资性支出总额(含课时津贴等)，除从国外引进的人才外，高校教职工的工资性支出不得超出省人社厅核定的年度工资性支出总额。

5.建立绩效评价体系。高校预算绩效评价体系由评价对象目标、评价内容和评价方法、评价流程和结果运用等构成。

(1)评价目标。开展高校预算绩效评价的目标是要确保教育经费使用的规范性、安全性、有效性。

① 规范性。规范性是指预算编制程序的合规性、预算执行中的程序性和资金分配的制度化、合理化。高校教育经费使用的规范性，需要通过建立完善的外部监管制度、内部控制制度以及建立规范的预算管理程序来实现。

② 安全性。安全性是指用于直接(间接)教学活动、培养学生、开展科学研究和高校基础设施建设等方面资金的使用和支出按照规定的程序办理，教育经费没有被挤占、挪用、截留或贪污。

③ 有效性。有效性是指投入、产出和预期目标的关系，包括是否以最小的投入取得最大的产出或者以一定的投入取得最大的产出，反映产出对目标的实现程度，产出在多大程度上达到政策目标和其他预期效果，产出是否有助于达成既定的目标、贡献有多大，包括对经济效益和社会效益的考核。

规范性是安全性的基本前提，安全性是规范性追求的目标，二者都需要依靠完备的财务制度的约束来实现。高校预算经费只有达到了规范、安全的要求，才能确保使用的有效性。

(2)评价内容和评价方法。高校预算绩效评价内容包括外部绩效评价、内部绩效评价、项目支出绩效评价。

① 外部绩效评价。外部绩效评价是指政府相关职能部门对高校预算的绩效评价，由内控制度、规范管理、支出结构、工作实效四个方面的关键一级考核指标组成，实行百分制。

——内控制度考核指标：考核高校内控制度的完整性。主要由高校章程、中长期发展规划、当年工作计划，资产配置标准、政府采购、债务管理、预算管理、会计核算、资产管理、绩效工资、内部绩效管理、预防腐败体系等二级考核指标组成。

——规范管理考核指标：考核高校执行国家法律法规规章和内控制度的情况。主要由债务管理、会计核算、预算管理、国库集中支付管理、政府采购管理、非税收入管理、投资评审管理、资产管理、绩效管理等二级考核指标组成。

——支出结构考核指标：主要考核直接教学支出占实际支出的比例、科研支出占实际支出的比例、教师队伍培训支出占实际支出的比重。

——工作实绩考核指标：主要考核高校落实国家政策和省政府重点工作部署，教学、科研和服务经济社会、文化传承创新的成效。工作实绩重点考核制度创新、科研成果数、核心期刊发表的论文数、科研成果转换率等。对科研环境满意度、后勤管理满意度等指标实行问卷调查。

② 内部绩效评价。内部绩效评价是指高校自行组织的，对其内部各组成院(系)、职能机构和项目经费支出绩效的评价。高校根据政府制定的外部评价指标和工作要求，结合高校实际情况，按照平衡记分卡[BSC]和关键绩效评价[KPI]方法，建立高校内部绩效评价体系。高校对内部职能部门和院(系)进行内部评价，并将评价结果与责任人挂钩，实行奖惩。内部评价体系的建立、运行、结果运用情况，纳入外部评价的内控制度、规范管理考核指标进行考核。

③ 项目绩效评价。项目支出绩效评价属内部绩效评价范围，是对项目经费使用情况的评价。高校根据省财政厅有关工作要求研究制定项目支出绩效评价办法，通过项目支出绩效评价，确保项目支出绩效。纳入高校预算中的项目，必须从项目库中选取，项目支出应编制绩效目标、考评指标和考评方式。项目实施完成后，高校应组织考评组对项目支出的完成绩效进行考评，出具评价报告，并将评价结果与项目承担人的个人待遇和今后项目资金的安排挂钩，实行奖惩。高校项目支出绩效评价的制度建设、制度运行和结果运用情况纳入外部评价的内控制度和规范管理考核指标。

(3)外部绩效评价流程。外部绩效评价流程主要由以下10个环节组成：①省财政厅、省教育厅下达评价指标。评价指标在8月前下达，下年度实施。②高校自主实施。高校围绕评价指标安排预算、完善内控制度、部署工作，组织实施内部绩效评价和项目绩效评价。③日常验收。政府有关部门对纳入考核指标的重点工作，根据高校的申请，组织第三方专家验收，确定绩效等次，下达验收通知。④高校自评。高校对上年度外部绩效评价指标的完成情况进行自评，向省教育厅提交自评报告，并附上证明材料。⑤委托第三方核查和问卷调查。政府有关部门委托社会中介机构，对高校的绩效评价自评报告进行合规性和真实性核查，并对高校教师、科研人员和学生等利益相关者进行问卷调查。⑥收集处罚决定。省教育厅负责收集政府职能部门对高校执法检查后出具的处罚决定。⑦集中评估。省教育厅组织专家集中评审，省财政厅、省监察厅监评。⑧结果确认。省财政厅、省教育厅对集中评估结果以正式文件予以确认。⑨信息公开。省教育厅将各高校绩效评价具体得分情况在高校预算管理信息网上公开。⑩责任追究。高校对中介机构审核报告、专家评价公正性有异议，可向省教育厅投诉。省教育厅核查属实的，按照协议进行责任追究，但不改变评价结果，不影响绩效拨款。

(4)结果运用。①省财政厅根据上年度的绩效评价结果，明确各高校下年度的绩效预算额度：某高校绩效预算额度=(下年度绩效预算总额/∑各高校上年度绩效评价得分)×某高校上年度绩效预算得分。②省教育厅应及时分析高校取得优异表现的原因，并推广其成功经验，促进全省高校整体预算管理水平的提升。③绩效考评连续三年排在倒数第一位的高校，省教育厅对其主要领导进行诫免谈话，实行责任追究。

6.建立社会参与制度。

(1)成立高校预算管理协会。省财政厅牵头，共同推进成立包括政府部门代表、专家学者、金融机构代表、社会第三方审计人员代表、教职员工代表以及其他利益相关的代表共同组成的高校预算管理协会。高校预算管理协会在民政部门注册，挂靠省财政厅，受省财政厅委托对高校预算改革和财政政策进行研究，为政府决策提供解决方案，指导、帮助高校建立健全内控制度、加强预算管理，参与高校外部绩效评价、内部绩效评价和项目支出绩效评价等。

(2)建立社会第三方财务决算审核制度。省财政厅委托会计师事务所对高校财务决算进行审核，高校根据审核意见进行整改，做到账账相符、账实相符、账表相符。上报省财政厅的财务决算报表，会计师事务所要加盖公章予以确认，并附上会计师事务所出具的审核意见。会计师事务所对财务决算审核意见的真实性负责。

(3)建立社会第三方参与的预算绩效评价制度。政府工作人员只负责预算绩效评价工作的制度制定、组织实施和责任追究，将绩效评价的具体工作交由社会中介机构和专家承担。一是委托社会中介机构对高校绩效评价指标自评申报表进行真实性审核，对校内学生、教职工和科研人员等利益相关方开展问卷调查。社会中介机构对出具体的审核报告的真实性负责。二是组织专家独立评份。专家库成员由高校预算管理委员会、部属高校、社会中介机构的相关专家组成。专家从专家库随机抽取人员。专家根据中介机构的审核和问卷调查结果，省审计厅、省财政厅、省教育厅相关部门的处罚决定，在高校预算绩效评价自评申报表和证明材料，对每所高校预算绩效独立评分。专家对各自评价结果负责。

7.完善改革配套政策。

(1)完善高校财务会计制度。加快修改完善高校会计制度实施细则，确保预算、会计核算、财务决算口径一致，规范会计行为。建立高校绩效成本核算与绩效成本管理制度，明确高校绩效成本范围、核算规程和核算方法，指导和规范高校的绩效成本核算行为。

(2)完善信息公开制度。省教育厅建立高校预算管理信息网(仅在高校内部公开)，公开内容包括：高校章程、中长期发展规划、年度工作计划；高校各项内控制度；高校预算、决算；高校绩效评价办法、工作要求、各项指标考核得分情况等；年中安排的竞争性科研经费项目名单及项目主要内容。

(3)推进离退休人员社会保障改革。根据事业单位分类改革有关精神，加快高校离退休人员经费社会统筹步伐，变单位人为社会人，避免离退休人员经费挤占正常教学、办公经费支出，保证财政教育投入足额用于高等教育事业发展。

(四)组织实施。

1.加强领导。党的十八届三中全会已经吹响了深化改革的号角，向改革要红利、促发展，是未来一个时期政府各项工作的重点。加强高校预算管理创新、推进高校预算绩效评价是一项全新、艰巨的改革，难度大、任务重，需要调动相关各方积极性，统筹兼顾，全面推进。省财政厅、省教育厅应制定具体实施方案，明确时间表、路线图、责任书，报省政府批准后实施。

2.稳步推进。

(1)组织学习提高认识。组织高校主要领导及相关人员加强学习，提高认识，转变观念，形成改革共识，提高对预算管理工作重要性的认识，增强历史责任感和紧迫感。

(2)建立健全制度体系。一是明确制定制度的责任分工。省财政厅会同省教育厅、高校根据本次研究确立的高校预算管理创新的指导思想、基本原则、目标任务及创新重点，共同研究制定需要建立健全的各项预算管理制度名录，确定牵头责任单位、完成时间。二是出台制定预算管理制度的办法。省财政厅会同省教育厅组织专家制定办法，规定各项预算管理制定的组织形式、工作职责、工作流程、工作方法、中期评估、制度衔接和工作要求。制度由牵头单位组成起草专班，专班由省财政厅、省教育厅、高校、专家组成，经过专班起草、专家论证、答辩。制度体系建立完成后，属政府制定的制度，由省财政厅、省教育厅组织专家进行论证，公示后,报省政府批准后印发。

(3)核定财政拨款基数。省财政厅会同省教育厅清理各项高校财政拨款，确定高校财政拨款基数和增长机制。

(4)加强指导督办。省财政厅会同省教育厅对高校加强指导，督促高校用一年的时间，建立起内部预算管理治理结构，健全完善相关管理制度，建立项目库。

(5)完成其他各项准备工作。成立高校预算管理协会，建立绩效评价专家库和社会中介机构库。

3.分步实施。

(1)全面编制全口径预算。第一年起，按照部门预算编制统一时间安排，所有高校编制全口径预算。为了稳妥起见，所编制的全口径预算中，财政拨款只有学生资助拨款、均衡拨款和重点项目拨款。高校的项目支出要编制绩效目标、考核指标和考核方法。

(2)全面试行预算绩效评价。第二年，全面试行预算绩效评价，评价结果仅用于发现问题，完善相关制度，督导相关单位整改，不与财政绩效拨款挂钩。财政拨款的当年增量部分全部用于学生资助拨款、均衡拨款和重点项目拨款。

(3)全面推行预算绩评价。省财政厅、省教育厅组织专家对高校预算管理新机制进行评估，修订完善相关制度体系。当年的评价结果与下年度高校的绩效拨款挂钩。从当年开始，高校财政拨款的增量部分全部用于绩效拨款，待绩效拨款占财政拨款一定比例后，再进行中期评估，调整均衡拨款与绩效拨款的比例，适当提高均衡拨款标准。

(4)到第三年，完成高校预算管理相关信息系统的升级工作，与高校自我管理系统融合。

4.逐步退出。经过三年努力，力争建立起完善的高校预算管理新机制。同时，按照十八届三中全会确立的加快转变政府职能的改革总体要求，省财政厅、省教育厅从高校具体事务管理领域逐步退出，重点转向开展财政补贴、学生补助、组织向社会购买服务、对预算管理制度执行效果进行中期评估、完善相关制度和高校内部治理结构、对预算管理制度的执行情况进行跟踪、加强指导、监督和检查、纠偏扬长等工作，彻底转变政府管理高校的方式。

结束语

为了加强高校预算管理，探索建立符合新时期高校发展特点的预算管理体制机制，本文采用对比研究、实地走访、问卷调查、定性和定量分析等研究方法，对湖北省省属22所本科院校和部分省属职业高校开展了专题调查研究。参加本课题研究的还有湖北省财政厅综合处裴光科、田建刚，预算处董绪奎、曲浩，教科文处江国钧、张晓琴、龚经海，绩效评价处赵红兵、熊亚芬，政府采购处汪汉阳、陶雄，投资评审处罗方武、石明宇以及武汉大学常荔等。

通过研究，本文的结论是：开展高校预算管理体制机制创新研究，是顺应“深化我国财税体制和教育领域综合改革”总体要求，推动高校办出特色、争创一流的现实需要，应按照十八大及十八届三中全会决定关于财税体制改革和教育领域综合改革的有关精神，深入推进财政改革，建立健全省属高校事权与财权相匹配的预算管理体制和运行机制；应根据“深入推进管办评分离”的改革要求，厘清政府、高校和社会的关系，建立健全高校内部治理结构，促进省属高校自主特色发展；应借鉴国外配置高等教育资源的成功做法和经验，针对传统计划经济配置资源方式存在的弊端，加快建立起符合中国特色社会主义市场经济和高校发展规律的公平、高效的资源配置方式；应按照财政性资金使用规范、安全、有效的要求，完善加强高校预算管理的外部监督和内控制度。

同时，本文认为：省属高校预算管理创新是一项系统工程，需要从高等教育法律法规、高等教育事业发展规划、教育资源区域布局、财政教育投入整体绩效评价，甚至区域经济社会发展战略和社会保障制度等方面协同开展研究和财政、发改、教育、人社、科技等有关职能部门协同推进。这也是今后研究和实践中有待进一步深入的问题。

[1][美国]D.B.约翰斯通著、沈红译：《高等教育财政问题与出路》，人民教育出版社2004年3月版。

[2][美国]西奥多·W·舒尔茨(Thodore W. Schults)：《人力资本理论》，美国经济学年会演讲1960年。

[3]李福华：《大学治理的理论基础与组织架构》，教育科学出版社2008年1月版。

[4]阚阅：《当代英国高等教育绩效评估研究》，高等教育出版社2010年9月版。

[5]范文曜：《高等教育治理的社会参与》，载于《复旦教育论坛》2011年第4期。

[6]周光礼：《高等教育治理的政策范式：办学自主权的国际比较》，载于《湖南师范大学教育科学学报》2011年第9期。

[7]张红峰：《英国宏观高等教育治理模式的思考》，载于《中国高教教研》2013年第3期。

[8]王莉华： 《美国高等教育绩效拨款政策——两个州的案例比较分析》，载于《清华大学教育研究》2008年第4期。

[9]伍松涛：《美国公立大学预算管理体制特色介绍及经验借鉴——以华盛顿大学(University of Washington)为例》，载于《新财经》2012年第2期。

[10]迈克尔·威尔森：《英国高等教育投资趋势——高等教育政策和大学战略变革》，载于《复旦教育论坛》2012年第2期。

[11]刘牧：《法人化改革后日本国立大学财源的变化及影响》，载于《中国高教研究》2013年第2期。

[12]鲍威：《法人化改革后日本国立大学财政管理体系的重构——从“行政隶属型”向“契约型”的转化》，载于《比较教育研究》2007年第9期。

[13]徐国兴：《法人化后日本国立大学财政的变化趋势》，载于《教育与经济》2012年第1期。

[14]Guide to Funding, How HEFCE allocates its funds,2010,(09)，HEFCE.

[15]Digest of Education Statistics 2011,[Z]2012,(07).

[16]Private Education Provision and Public Finance, The Netherlands Harry Anthony Patrinos, The World Bank Human Development Network Education TeamJanuary 2010.

F812.7

A

2095-3151(2014)4-0040-17