经济转型中的财政可持续发展研究

罗建国

安徽省财政厅



经济转型中的财政可持续发展研究

罗建国

安徽省财政厅

本文立足安徽，在深入剖析财政可持续发展的基本内涵及其实践，经济转型对财政可持续发展带来深刻影响的基础上，研究提出推动财政可持续发展的目标任务和思路举措。具体措施为：(1)更新财政可持续发展理财观念；(2)创新财政可持续发展体制机制；(3)夯实财政可持续发展队伍保障；(4)增强财政可持续发展工作合力。

经济转型；财政可持续发展；目标任务；措施

目前，我国经济在经历了三十余年的高速增长后，正在发生转型，经济增速趋于放缓，经济结构加速升级，更加注重长期持续健康发展。经济发展阶段的转型，对财政可持续发展提出了新的挑战，也带来了新的机遇。基于此，本课题着眼安徽，积极探索财政可持续发展的基本内涵及其实践，深入剖析经济转型对财政可持续发展带来的深刻影响，研究提出推动财政可持续发展的目标任务和思路举措。

一、财政可持续发展的基本内涵和实践

(一)财政可持续发展的基本内涵。

财政可持续发展，是可持续发展在财政领域的具体化，也是可持续发展观对财政工作的根本要求。我认为，根据财政的职能属性，财政可持续发展，是指在财政收支稳定、健康、平衡、协调的基础上，既要满足财力分配的现实需要，又不会损害财力的未来需要以及后代人的利益，使财政运行有利于促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的全面协调可持续发展。也就是说，财政可持续发展，既是财政自身运行的内在要求，又涉及经济、政治、文化、社会和生态文明的全方位、动态、开放的系统，各个系统相互独立，又相互影响、共同作用，形成了一个较为完整的概念体系。

在财政工作实践中，财政可持续发展，贯穿于财政工作的方方面面。就财政工作的各个要素而言，财政思想理念的可持续是财政可持续发展的基础和前提，财政收支运行的可持续是财政可持续发展的最直接体现，财政政策措施的可持续是财政可持续发展的保障，财政体制机制和方法的可持续是财政可持续发展的有效途径。就财政工作的目标任务而言，促进经济的可持续发展是财政可持续发展的第一要务，可持续地保障和改善民生是财政可持续发展的目的所在，可持续地推动生态和政治文明建设是财政可持续发展的基本要求。由此看出，财政可持续发展，既是财政工作的一个重大理论问题，也是财政工作的一项战略性任务，是财政工作必须长期坚守的根本方针。

(二)财政可持续发展的初步实践。

近两年来，面对错综复杂的宏观形势和经济下行压力，安徽财政深入贯彻落实科学发展观，切实增强忧患意识和居安思危意识，牢牢把握稳中求进的工作总基调，围绕中心、服务大局，立足当前、着眼长远，主动作为、开拓创新，在致力财政可持续发展上做出了积极探索。实行党组中心组扁平化管理，将中心组成员范围扩大到厅机关处室(局)和厅属单位主要负责人，将学习和开会范围扩大到全厅乃至全省财政系统，统一思想，推动工作。实行财政宏观调控，优化要素投入，强化政策组合，聚集财政资源，集中财力办大事，促进“三个强省”建设。实行“民生工程、民主决策、民主管理、民主监督”，建立健全民生工程建后管养长效机制，大力发展社会各项事业。实行财政管理创新，全面加强制度建设，稳步推进“营改增”试点、医药卫生等各项改革，积极引入市场化运营模式，引入竞争性分配机制，大力推进政府购买服务。实行集约节约并重，盘活存量资产资源，强化财政绩效，推行“花钱要有效、用钱要负责”。狠抓增收节支，提高收入质量，加强厉行节约，切实过紧日子。实行城乡基层党组织结对共建，结对到中心村、帮扶到困难户、联系到财政所，接地气，转作风，办实事。实行财政财务同行，全面开展部门会商，为预算部门单位送政策、送管理、送服务。实行财政上下同步，开展财政行风巡视，健全帮联机制，深入推进一体化建设。实行财政业务与效能建设、文明创建等的有机结合，不断提升财政整体工作水平。

(三)财政可持续发展实践取得显著成效。

经过近两年来的不懈努力，安徽财政在可持续发展上迈出了坚实步伐，成效显著，对发挥财政职能作用，促进经济社会和财政自身持续健康协调发展起到了积极的作用。如面对经济下行的复杂局面，安徽财政超前谋划，自觉担当，主动应对，积极争取中央财政支持，安排扶持民营经济等各类专项资金，着力撬动金融等社会资源，全面落实各项财政政策，稳增长、调结构、惠民生、促改革，有力地促进了安徽经济持续健康较快发展，也较好地夯实了财政收入稳步增长的基础。面对财政收支矛盾十分突出的情况，安徽财政进一步提前编细、编实、编准预算，出台压缩省直机关一般性支出5%规定，年中一般不办理预算追加，并强化结余结转管理，较好地实现了财政收支平稳运行。面对各地政府性债务可能存在的风险，防患于未然，建立健全政府性债务管理制度体系，较好地构建了政府性债务管理的长效机制。同时，实行结对共建和财政财务同行、财政上下同步等举措，在全省范围内较好地营造了关心财政、理解财政、支持财政、共建财政的良好氛围。这些成效，均得到了省委、省政府和社会各界的肯定和赞许。2012年，省财政厅被评为第三届“全国文明单位”、“全国创先争优先进基层党组织”，相继荣获全省党组中心组理论学习先进单位、省政府目标管理考核先进单位和省直机关效能建设先进单位、省直机关政风评议优秀等荣誉。

二、经济转型对财政可持续发展带来的深刻影响

(一)财政可持续发展面临的挑战。

一是财政收入低增长步入常态化。经济转型后，伴随着经济增速由高速转为中速甚至低速，财政收入增速放慢将会更加明显。预计经济增长将由“十二五”时期的7.5%降到“十三五”时期的7%左右，财政收入增长也将逐步回落到个位数，最终会与经济增长保持一致。同时，“营改增”改革试点进一步扩围，以及政府性收费和基金项目的逐渐减少等，也将对税收和非税收入带来长远性的影响。据此，财政收入低增长的局面业已形成，财政运行进入“过紧日子”的新阶段。

二是财政宏观调控任务十分繁重。安徽经济总量居中、经济结构不优、人均水平靠后，要在2020年与全国同步建成小康社会，稳增长调结构任务十分艰巨。经济转型阶段的到来，又将加重安徽稳增长调结构的双重压力，也对安徽财政进一步强化宏观调控职能提出了新的更高的要求。特别是在当前，国务院明确提出不再审批针对各省的税收优惠政策，并将清理规范已出台的区域税收优惠政策，这对安徽财政如何进一步丰富和完善财政宏观调控政策体系，将是一个巨大的考验和挑战。

三是公共支出扩张压力不断加大。随着经济发展水平的提高，伴随着人口老龄化及公共服务水平的不可逆性，财政民生支出刚性不断增强，特别是从2007年实施民生工程以来，人民群众对提高生活水平的期望越来越高，对改善民生的需求层次也越来越高，对财政民生工作的要求也越来越高。与此同时，当下改革已经进入深水区和攻坚期，也是社会矛盾的凸显期，财政作为经济社会改革的“减震器”，深化改革、支持改革、保障改革和维护社会稳定的支出压力不断加重。

四是“过紧日子”体制机制尚未健全。随着“过紧日子”阶段的到来，安徽省委、省政府和各级财政部门牢固树立“过紧日子”思想，并积极采取措施解决财政收支矛盾，但各级各部门横向及纵向上的厉行节约的“一盘棋”格局尚未完全形成，体制机制及政策制度也没有及时跟进，财政资金条块分割、使用效益不高等问题依然突出，一些部门和单位花钱大手大脚现象依然存在。如何进一步厘清事权财权，加强预算管理，完善财政财务管理体制机制，推动各级各部门共同“过紧日子”，还需要财政部门不懈努力。

五是财政潜在风险不容忽视。总体上，安徽省政府性债务规模基本适度，风险可控，但仍然存在政府性债务情况不明、家底不清、责任不实、管理松懈等问题，部分地区债务规模大、偿债能力弱、融资成本高、融资主体分散、债务资金使用效益不高、债务管理不透明不规范。尤其是在国家严格的房地产调控政策下，一些地方政府土地财政难以为继，偿债能力进一步受到限制，政府性债务风险问题需要引起高度警觉。

(二)财政可持续发展面临的机遇。

一是科学发展观为财政可持续发展提供理论指导。党的十八大把科学发展观确立为党的指导思想。财政工作是党的工作的重要内容，科学发展观的确立，既为财政可持续发展提供了理论指导，又为财政可持续发展指明了前进方向。在新的历史条件下，财政工作就要深入贯彻落实科学发展观，更加自觉地把推动发展作为第一要务、更加自觉地把以人为本作为核心立场、更加自觉地把统筹兼顾作为根本方法，实现财政与经济社会的全面协调可持续发展。

二是加快转变经济发展方式为财政可持续发展提供坚实基础。当前，安徽正处于大有作为的黄金发展期。全省上下抢抓中部崛起、皖江城市带承接产业转移示范区、合芜蚌自主创新综合配套改革试验区、国家技术创新工程试点省等战略机遇，抢抓经济转型的历史机遇，抢抓承东联西的区位优势，加快推进工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化”同步步伐，着力打造安徽经济的升级版，将为财政可持续发展提供坚实的基础。

三是政府职能转变为财政可持续发展提供体制保障。按照国务院的统一部署，从中央到地方都在着手加快政府职能转变，简政放权，着力消除制约科学发展的体制机制障碍，这将进一步压减财政支出规模，激发财政体制机制活力。同时，中央强调深化财政体制改革，适度下放地方部分事权和财权，调整和完善转移支付方式，进一步减少专项转移支付，扩大一般性转移支付规模和比例，这将增强地方财政统筹安排资金的能力，为地方财政更好履行职能提供体制和财力保障。

四是改进作风举措为财政可持续发展营造良好环境。中央八项规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》和省委三十条规定的出台，为财政可持续发展提供了重要的理财政治环境和社会环境。特别是党的群众路线教育实践活动开展以来，全省上下逐步形成了厉行节约、反对浪费的良好氛围，一些以前财政工作难啃的硬骨头，如“三公”经费增长过快问题、私设小金库问题、办会办节铺张浪费等问题，都作为教育实践活动反对“四风”的重要内容，上升到政治层面，作为党委、政府和各级各部门的共同任务来抓，边学边改，边查边改，立改立行，将形成一批精准实用的制度成果和长效管控机制，更好地推动财政可持续发展。

三、推动财政可持续发展的目标任务

党的十八届三中全会强调，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，把财政的定位提高到前所未有的高度，赋予了财政更崇高的使命、更重大的责任。经济转型发展的新形势、全面深化改革的新任务，考验着财政可持续发展能力，为此，必须坚持在六个方面下功夫：

一是秉公用权，依法理财。严格遵守党章党纪和法律法规，认真落实党中央、国务院和省委、省政府方针政策，自觉接受人大监督、政协监督和社会监督。坚持和执行民主集中制，公道正派选人用人，财政政策制定和财政资金安排科学论证、集体研究。加强财政制度建设，用制度管人管事管钱管权。

二是支持发展，改善民生。围绕中心、服务大局，居安思危、超前谋划，主动当好省委、省政府的参谋助手，积极发挥财政职能作用，实现财政和经济良性循环。坚持以人为本、为民理财，不断将财力向民生倾斜、向农村倾斜、向基层倾斜，着力保障和改善民生，让人民群众共享多享改革发展成果。

三是厉行节约，反对浪费。牢固树立过紧日子思想，坚持节约集约并重，勤俭办一切事业，集中财力办大事。科学编制预算，强化预算约束，严格预算执行，加强财政监督。严格控制公务接待、公务用车、因公出国(境)经费等一般性支出。强化财政绩效评价问责，切实管好用好财政资金。

四是求真务实，开拓创新。坚持从安徽财政经济发展实际出发，问需于民、问计于民，积极而为、量力而行，多做打基础、利长远、建机制的事情。坚持解放思想、实事求是、与时俱进，用改革创新的办法解决发展中的矛盾和问题，不断激发财政事业发展的动力和活力。

五是规范管理，服务至上。坚持在管理中优化服务、在服务中加强管理，换位思考，主动服务，深入基层群众制度化，会商预算单位常态化。加强机关效能建设，优化工作流程，简化审批程序，提升办事效率。积极稳妥地推进财政信息公开，让权力在阳光下运行。

六是勤政廉政，清正清明。恪尽职守、勤勉敬业，勇于担当、敢于负责，苦干实干、不推诿、不懈怠。认真落实党风廉政建设责任制，严格执行廉政准则，严格执行中央八项规定和省委三十项规定，以身作则，带头示范，进一步营造风清气正的理财环境。

四、财政可持续发展的措施

推进财政可持续发展，有利于财政发挥宏观调控作用，更好地促进经济转型发展和持续稳定增长；有利于彰显财政取之于民、用之于民的理念，更好地保障和改善民生；有利于体现财政与时俱进、开拓奋进的改革创新精神，全面深化财政改革，建立现代财政制度。财政部门应深刻理解、全面把握财政可持续发展的现实意义和精神实质，创新理财方法，提高理财水平，主动理财实践，始终坚持依法理财、民主理财、科学理财，充分发挥财政职能作用，为服务美好安徽建设作出积极贡献。

(一)更新财政可持续发展理财观念。

在社会主义市场经济体制下，财政资源是市场资源的一个重要方面，而且是一个重要的稀缺资源，必须适应、服从和服务政府职能转变的需要，遵循市场对资源配置的决定性作用，优化财政管理方式，用好用活财政资金，促进效益最大化和效率最优化。

一是健全财政定位机制。牢固树立市场意识，坚持市场无形、政府有形，政府有为、市场有效的原则，正确认识和准确定位财政与市场的关系，不断提高财政科学调控的能力和水平。重点保障经济社会发展中关乎基础、前沿、底线和市场失灵的领域，清理规范税收优惠政策，整合、取消一般性和竞争性领域的专项资金，积极补齐短板，更好地发挥政府在保障改善民生、提供公共服务、加强市场监管、创新社会管理、强化环境保护等方面的作用，维护正常的市场秩序和和谐稳定的社会环境。支持深化行政审批制度改革和政府机构改革，建立财政负面清单机制，加快推进事业单位分类改革，推动事业单位去行政化、行业协会商会与行政机关脱钩，能放给市场的放给市场，积极引导社会资本，推进公共服务提供主体多元化，更好地发挥市场在社会公共事务管理中的重要补充作用。

二是创新财政预算机制。坚持以市场为导向，积极构建科学完整、公开透明的预算体制，着力推动市场竞争、维护市场统一、促进社会公平正义。探索编制三年滚动预算，加强财政对经济“逆周期”调节，建立跨年度中期预算平衡机制，增强财政政策的前瞻性和财政预算的可持续性。积极推行“开门办预算”，引入竞争性分配机制，将涉及扶持经济社会发展的专项资金，进行同方向、同领域、同类别系统整合，实行客观因素法分配，采用担保、贴息、后补助等方式，放大财政资金杠杆效应。坚持稳定总量、盘活存量、用好增量，加强政府资产资源管理，变闲置资产为流动资源，把资产资源变成现金和资本流，激活政府各类资源要素，同时严格预算结转结余资金管理，减少预算资金沉淀。

三是完善财政配置机制。充分发挥财政政策资金引导、撬动、激励作用，提高资源配置效率，以尽可能少的资源投入获得尽可能大的效益。按照政府主导、分类指导、区别对待、因地制宜、分级负责、预算管理、人事分离的原则，在公共服务领域，改革财政政策资金传统供给模式，推动财政政策向基本公共服务领域倾斜，促进财政资金向优质公共服务资源流动。建立健全政府向社会力量购买服务机制，培育和发展社会服务组织，发挥社会代理机构作用，做到“花钱养事”。积极推进公共部门与私营部门合作，引导私营企业和个人投资基础设施、公共事业等领域，促进资源有效配置。逐步将政府债务收支分类纳入预算管理，建立健全政府债务审批机制，防范和化解财政风险，进一步规范政府融资平台管理，将政府性融资平台公司资产负债率控制在合理区间，做大做强做优省市县政府性融资平台，充分发挥平台在经济发展中的筹资功能。

四是强化财政绩效机制。坚持质量为先、提高效率，做到“花钱要有效、用钱要负责”。强化投入产出理念，建立财政对社会事业、企业的政策扶持与资金支持绩效评估机制，坚持对社会事业的支持与效率优先和公共效益最大化挂钩，对企业的支持与税收贡献、就业带动和新增可用财力挂钩，推进财政涉企项目信息管理系统建设，防止企业多头申报、重复支持。认真落实《安徽省财政监督条例》，履行财政监督责任，创新财政监督方式，加快构建覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督运行机制。强化财政绩效评价，做到宽领域、全过程、广覆盖，探索实施第三方评估机制，积极推进全口径预算资金绩效评价，提高部门重点项目评价质量，推动部门绩效自评工作开展，建立绩效评价结果和预算安排有机结合机制，强化绩效评价结果反馈和应用，不断提高财政资金使用效益。

(二)创新财政可持续发展体制机制。

坚持以改革破解发展难题、以改革增强发展动力，进一步增强进取意识、机遇意识、责任意识，正确、准确、有序、协调推进财政自身改革和服务其他领域改革。

一是坚持财政保障改善民生机制改革。按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的要求，坚持保基本、补短板、兜底线、可持续，更加注重统筹兼顾，特别关注并积极服务弱势群体、艰苦地区和基层一线，积极创新财政民生工作机制。支持社会体制机制创新，积极引导社会资本兴办教育、文化、卫生等社会事业，形成多元发展的格局。继续以实施民生工程为抓手带动其他民生问题有效解决，实行分类管养机制，加强项目绩效管理，提升民生工程实效。优化教育科技投入机制，完善经济社会发展与就业创业联动机制，改进收入分配制度，完善多层次、全覆盖、相衔接的社会保障体系。

二是深化国有资本经营预算管理改革。探索编制中长期国有资本经营预算，并根据行业分类逐步提高国有资本收益上缴比例，保证国有资本经营预算收入的稳定增长。完善和规范国有资本经营预算的支出范围，划转部分国有资本充实社会保障基金。盘活国有资产存量，积极支持国有企业改制重组、资源整合和科技创新，支持股权多元化改革。支持和培育混合所有制经济发展，引导民营资本积极参与国有企业改革，提高国有资本放大功能，支持国有资产保值增值，增强国有企业持续发展活力。

三是创新农村集体“三资”管理改革。支持实施清理核实农村集体所有的资金、资产、资源的存量、结构和分布，将投向村里的财政资金形成的资产计入集体合作经济组织，归全体村民所有。建立健全农村集体“三资”登记管理、村级会计委托代理等制度，加强集体经营管理核算和财务监督。支持引导和鼓励村集体盘活村级集体“三资”，激活存量，优化增量。支持探索家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式，引入市场机制，鼓励金融下乡，采取股份、联营、租赁等形式，促进村级集体经济保值增值、做大做强，助力美好乡村建设，支持人居环境和生态修复保护，持续强农惠农富农。

四是明晰财政分级支出责任改革。完善省以下财政体制改革，健全财力与事权相匹配的财政体制，发挥省与市县的积极性。按照科学客观界定政府与市场边界、省市县政府本级事务及共同事务的规定，明确各级财政支出责任，在现有财力格局总体不变的情况下，规范省市县财政支出。积极会同省直有关部门下放财政资金项目审批权，强化省级指导监管责任和市县分配、管理责任。省级对市县更多的通过均衡性转移支付和一般性转移支付方式给予支持。完善省直管县财政体制，理顺省与市辖区的财政分配关系，巩固和完善并创新县级基本财力保障机制，增强市县财政调控能力。

(三)夯实财政可持续发展队伍保障。

财政干部是财政改革发展的执行者、依靠者和创造者。实现财政可持续发展，干部是决定性因素，必须进一步弘扬“沈浩精神”，积极践行“创新、博爱、务实、卓越”安徽财政精神，努力打造一支业务精、作风硬、效率高的财政干部队伍。

一是深化学习教育。完善党组中心组理论学习制度，丰富学习内容，创新学习方式，把集中学习与个人自学、政治理论学习与财政业务学习更加紧密地结合起来，抓好理想信念这个根本、党性教育这个核心、道德建设这个基础，巩固和发展党的群众路线教育实践活动取得的认识成果、实践成果和制度成果，坚持用党章来武装思想，学思结合、学研结合、学用结合。

二是强化调查研究。把调查研究作为锻炼队伍、提升能力的重要平台，建立健全常态化调研机制，提高调查研究的针对性和有效性。严格控制会议、文件数量，减少事务性活动，安排更多时间深入部门、深入基层、深入群众。巩固“班子成员带头大走访”活动成果，深化城乡基层党组织结对共建，深化为民服务全程代理工作，真诚地向基层实践学习、拜干部群众为师、为人民和基层服务。

三是坚持勤勉务实。在勤勉中务实、在务实中勤勉，用心用情用意对待财政事业。财政收入做到真实可靠，始终重视巩固提升收入质量。财政支出做到精打细算，勤俭办一切事业，集中财力办大事，多做打基础、利长远、建机制的事情。坚持居安思危、未雨绸缪、超前谋划，加强财政政策分析和形势趋势研判，自觉为省委、省政府当好参谋助手。敢于坚持原则，讲规矩、讲程序，严格财政资金的分配关、使用关、监督关。

四是严格权力约束。不断开展制度建设“回头看”，对现行的财政制度进行全面梳理，对不符合新形势、新要求的制度予以修改完善，建立健全新的制度，填补制度建设的空白点，狠抓制度执行，切实推动用制度管好财政项目、财政资金和财政干部。严格遵守并认真落实党风廉政建设责任制，认真履行“一岗双责”，时刻绷紧党风廉政这根弦。

五是恪守节俭清廉。认真落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》，管理使用好财政资金，贯彻执行好财政政策。科学合理制定预算单位费用开支标准和经费预算综合定额，并建立动态调整机制。健全“三公经费”管理和“小金库”治理长效机制。自觉接受人大、政协、审计和社会监督，积极稳妥地推进财政预算决算公开，增强预算的透明度。深入推进和进一步创新财政风险防控工作，着力构建预防、监控、处置长效机制。

(四)增强财政可持续发展工作合力。

注重发挥党组的核心作用和处室单位的战斗堡垒作用以及市县乡财政、预算单位财务的基础作用，进一步凝聚内部顺畅、系统联动、内外协同的工作合力。

一是推进处室单位一体化。严格执行民主集中制，坚持党组的统一领导和班子成员的分权负责相结合，严格实行厅领导ABC岗工作制度， 健全内部工作流程，加强内部协调沟通，做到有规可循、按章办事，有序衔接、强力推进。建立健全财政干部谈心谈话制度，鼓励直言敢谏，做到闻过则喜、闻善则拜，时刻躬亲反思，凝聚集体力量。加强干部的教育培养、实践锻炼、选拔任用和监督管理，坚持五湖四海，摒弃私心，公道公正，匡正选人用人之风，分类别、分层次、一体化做好厅机关和厅属单位干部动态化管理工作。

二是推进财政系统一体化。强化省财政对市县财政工作指导和系统上下交流互动，健全财政反腐倡廉建设联络员机制和行风巡查工作机制，结合财政政策管理、资金拨付使用和管理运行情况，加强对市县(区)财政政风行风巡查。实行省市县财政预算部门会商和乡镇财政资金监管帮联制度，进一步加强基层财政建设，形成依靠和重视基层、关心和支持基层、工作落实在基层、监管向基层延伸的工作格局。

三是推进财政财务一体化。把财务作为财政预算管理的基础力量，视财政为财务的依靠，通过巩固深化与预算单位的会商机制打造财政财务互动平台，切实把财政的政策制度送到预算单位、把财政的管理监督送到预算单位、把财政的支持服务送到预算单位，做到换位思考、关口前移，对重大政策出台、重点改革推进、大额资金分配、重点资金支出等事项，定原则、定程序、定范围，督促预算单位财务部门明晰责任、厘清分工，对内明确责任处室单位、对系统强化督查、对外加强与财政的联系互动，不断加强财务制度建设和提升预算管理水平。

F812.7

A

2095-3151(2014)4-0056-08