山区农村灾后移民搬迁安置面临的主要问题与对策建议

山区是我国泥石流、滑坡、崩塌、山洪等自然灾害最为集中的分布区和高发区。与山区城镇相比，分布于山区的广大农村地区，由于居住分散，经济基础薄弱，防灾意识差，抗灾能力低，面临更多更严重自然灾害的威胁。随着山区农村自然灾害的日趋频繁和受灾人口的增多，我国山区农村将会有越来越多的受灾人口需要移民搬迁。然而，由于对该项工作的长期性和艰巨性认识不足，我国现有农村灾后移民搬迁工作仍面临不少困难和问题，需要认真加以研究。

一、灾后移民搬迁安置面临的主要问题

（一）我国尚缺乏系统完善的灾后移民搬迁安置法律法规

灾害移民可分为“避险型”灾害移民和“受灾型”灾害移民［1］。避险型灾害移民属于灾害风险管理的范畴，在很大程度上是一种自愿移民，而受灾型灾害移民是受灾后被迫采取的一项应对策略，是一种典型的非自愿移民（involuntary migration）［2］。对于同属非自愿移民范畴的工程移民（尤其是大中型水电工程移民）和城市开发移民，我国均有相应的法律和法规给予规范。然而对于受灾型灾害移民，我国至今没有出台针对性的法律法规来指导和规范我国的灾后移民搬迁与安置行为，势必会造成受灾群众基本生存与发展权益得不到保障［3－4］。同时，也给迁入地群众和政府造成严重负担，影响了社会的安定和地方经济的发展。以2008年汶川地震灾后有关移民搬迁的规定为例，《汶川地震灾后恢复重建总体规划》规定“鼓励规划区长期在外地务工经商的农村人口及其家庭成员，转移到就业地安家落户，就业地应当在就业、居住、教育、医疗、社会保障等方面给予当地居民的同等待遇”。但是，如何落实这样的政策，特别是如何在就业地（城市）安家落户，如何保障受灾转移居民在社会保障与福利方面享受与城镇居民的同等待遇，这些问题都需要相关法律法规和制度加以规范。又如甘肃舟曲特大山洪泥石流发生后，大批人口被转移到兰州新区和距县城十余公里外的峰迭新区，这部分人口在转移后的生产生活和就业如何保障，他们的权益如何落实，这都需要相关法律法规给予规范和明确。

（二）农村灾后移民搬迁安置政策面临着诸多难以逾越的体制障碍和制度约束

受到我国现有户籍制度和农村土地经营体制约束，我国农村受灾移民搬迁安置面临许多困难和障碍［5］。户籍制度是我国特定历史的产物，由于户籍制度的存在，人口自由迁移受到一定的影响［6］。从理论上讲，人们在受灾后无法在原地继续生活时，出于生存的需要大都会选择向外迁移，这是人口学“推拉”理论中“推力”作用的结果。但是，由于社会，经济，环境，人口和政治等多种制约因素的综合作用，实际迁移行为难以发生。改革开放以后，虽然户籍制度对人口迁移的阻力大大减少，但人们的迁移还没有获得完全的“自由”。没有户口地转移，任何人在迁移后，不论居住的时间长短，只能算是“暂住人口”或“流动人口”。由于缺乏本地户口，迁移者在迁入城市后难以享受城市居民同等的待遇，户籍制度成为我国正在进行的新型城市化的最大制度障碍。如果迁入地是农村，迁移者无权分配属于当地集体所有的土地，也很难获得期望的土地面积和理想区位来修建住房。在没有基本生产资料和住房的前提下，迁移者难以在当地生产生活，更不用说“发展”了。

在广大农村，土地属于集体所有，农民个人无权对自己所承包的土地进行买卖，虽然可以转让，但转让的对象不能是外村人，而且必须得到村集体组织的同意。在我国现行农地制度下，外地农民迁入本村后，虽然可通过承包权转让获得集体土地的经营权，但由于自己并不是该地集体经济组织的成员，对土地经营权的处置十分有限。由于没有本地户口和土地承包权，外来农民难以在当地扎根，融入当地社会，也很难成为“本地人”［7］。因此，在无特殊政策或没有上级政府安排协调的情况下，受灾农户自身很难从一个村迁移到另一个村居住，更不用说大范围的迁移了。

（三）农村灾后移民搬迁安置面临着迁入地土地资源稀缺和人地关系紧张的现实困境

在我国广大山区农村，随着人口的增加和气候变化及其产生的生态功能下降，耕地后备资源减少，耕地和水资源越来越稀缺［8］。虽然大量农村人口外出务工导致山区农村常住人口减少，土地大面积抛荒（例如，在四川盆地周边山区和盆中丘陵和宁夏南部山区的农村土地抛荒比例达到35% 左右），但是，在缺乏基本生活保障或保障不足的情况下，许多农户并不愿将自家的承包土地调剂出去。同时，随着中央各种惠农政策的贯彻和实施，迁入地居民越来越珍惜自己的承包地，许多农户也不愿出让自家的土地。这就意味着山区受灾人口在异地搬迁安置后，愈来愈难获得能够保障其基本生活的土地资源。即使在当地政府协调和支持下，外来受灾移民通过调剂的方式，获得了一定数量的耕地，但随着迁入地人口的增加，当地的土地资源变得更加稀缺，人地关系也将日趋紧张。不仅如此，随着外来人口的增加，就业竞争，基础设施和社会职能（医疗、学校及社区服务）的供需压力无疑增大。如果不创造更多就业机会，不增加社会资源的供给，移民与原住居民间必然会产生矛盾，影响农村社会稳定，最终不利于新农村建设和农村的可持续发展。

（四）受灾农户搬迁安置后普遍面临着较为严重的可持续生计问题和心理适应问题

在我国农村耕地资源缺乏和人地矛盾突出的大背景下，受灾农户搬迁后，普遍存在着生计资本下降的现象，其中最严重的就是可利用的土地资源大不如以前。搬迁前，除了耕种自家的承包地外，许多农户还可利用原有的山林、鱼塘、荒山荒坡以及其它村社资源从事生产劳动，获得一定的家庭收入。搬迁后，由于土地资源稀缺，许多农户不得不改变他们原有的生产和生活方式［9］。对于长期与土地打交道、习惯于在地里干活的农民而言，要改变他们的生产方式和生活方式，无疑是困难的，也是短时间难以适应的。根据我们的实际调查，我国不少地方受灾农户搬迁后的最初3－5年债务负担沉重，就业困难，生计来源渠道不多，家庭收入减少，日常生活支出增大，生活水平有所下降。移民搬迁后，除了因收入下降和支出增加导致的生计困难外，不少农户还面临着原有社会关系解体带来的巨大社会和心理适应问题。

二、改善灾后移民搬迁安置效果的对策建议

（一）制定和完善灾后移民搬迁安置的相关法律法规

灾后移民搬迁既是人类应对自然灾害的重要生存策略，也是保障灾区群众在失去基本生存条件后谋求生存和发展的重要手段。人口搬迁转移既涉及搬迁移民自身的利益保障和可持续生计问题，又牵涉到与迁入地原住居民的因资源和就业竞争以及社会稳定问题产生的权益冲突和迁入地政府的管理职责。因此，我国应当在总结过去的相关经验和教训的基础上，制定和完善灾后移民搬迁安置的相关法律法规，从政策层面上规范灾后移民搬迁行为，促使灾后移民搬迁工作顺利展开。

由于人口迁移受我国现有户籍制度，社会保障制度和农村土地制度的影响，灾后移民搬迁面临许多障碍，为此，国家在现有法律法规的基础上，需要对受灾移民搬迁实施特殊的人口迁移政策和户籍，社会保障和土地政策。例如，针对西部山区耕地资源稀缺而土地调剂日趋困难的现实，国家可以出台相关政策将因人口外流而撂荒的土地进行征用，出让给在自然灾害中丧失耕地和宅基地的农户，保障搬迁居民对土地资源的基本需求。

（二）充分尊重移民意愿，因地制宜确定灾后移民安置模式

山区农村地域范围广，各地自然环境和经济发展水平差异大。各地应根据移民搬迁安置需求和土地资源供给潜力，因地制宜确定受灾移民安置模式。在迁入地耕地后备资源相对丰富或土地调剂难度较小的地方，可采取“有土安置”的方式安置受灾居民，确保受灾居民所获得的耕地面积不低于当地居民的平均水平。目前，我国西部山区不少地方还有一定数量的耕地后备资源可供开发。只要加大资金投入力度，加强道路等配套设施建设，原有的荒山荒坡和废弃地能够通过技术改造变成可供利用的耕种，为迁入的受灾居民“有土安置”创造条件。

在耕地后备资源缺乏或土地调剂难度较大的地方，随着新型城市化进程的加快，可通过"城镇安置"，“货币补助”和“购买社保”等方式进行“无土安置”，鼓励受灾群众通过投亲靠友或在城镇购房进行自主安置。对有就业需求和就业能力的居民，通过劳务输出，产业发展和移民自主创业的形式，安置受灾群众;对就业困难群众，政府要扎实开展针对劳动力市场需求的技能培训，安排公益岗位或其它特殊就业扶持方式帮助其就业。鼓励灾区青壮年外出务工经商，在务工地长期或永久定居，结婚和生育。年轻人是人口再生产最活跃的群体，将年轻人转移出山区，既可以减轻灾区人口压力，也可从根本上降低山区人口的脆弱性和灾害风险。

（三）切实做好灾后移民安置与发展规划

移民搬迁安置规划是成功实施移民搬迁计划的前提。在制定移民搬迁规划时，首先需要对迁出地和迁入地的人口、资源和环境状况进行全面调查，然后对当地的资源环境承载力、灾害风险和社会经济发展潜力进行科学评估，确定需要迁出的人口数量，异地搬迁安置的人口容量、安置方式和安置地点。对新的安置点，必须进行灾害环境调查和灾害风险评估，做好安置点的建设规划，避免将安置点和房屋布局在灾害隐患点和高风险区上。在住房设计上，要充分考虑受灾移民传统文化习俗以及生产和生活等多方面需求，避免农村房屋城市化和空置化倾向。制定生产恢复与生计发展规划，在帮助受灾移民尽快适应迁入地生活的同时，允许受灾农户在一定的宽限期内返回原地从事生产劳动。

在我国灾后移民搬迁安置工作中，普遍存在着重“物质要素”的重建，轻移民“非物质要素”建设的现象。这些物质要素主要指移民住房和安置地基础设施等，非物质要素主要包括移民职业技能、可持续生计来源和安置地产业发展等。移民搬迁后，住房条件，基础设施和生活环境大大改善，但生产条件和就业环境往往大不如从前。因此，未来移民安置应选择条件相对较好的地方就近转移安置受灾群众，避免大规模出市跨县外迁安置。“就近安置”可以不让农户脱离原有的生产和生活环境。搬迁后的农户可以继续耕种原有的土地，从事原有的生产活动，同时，搬迁不会影响农户原有的人际关系和社会网路。对于安置受灾人口较多的集中安置点，在做好安置点建设规划的同时，必须考虑移民今后的产业发展和就业问题，配套编制移民产业发展规划和移民就业发展规划，保障灾后移民安置的可持续性。

（四）加强因灾移民的技能培训、就业扶持和社会救助

坚持以人为本的原则，根据搬迁农户人力资本和知识技能储备情况，结合农户自身意愿和需求开展各种实用技术和技能培训。鼓励和帮助移民在迁入地利用当地资源和产业发展条件，开展创业和就业活动。对家庭土地资源减少，而外出就业困难群众，迁入地政府应当给予就业扶持和帮助。对因灾陷入贫困而脱贫困难的家庭，应当将其纳入“农村低保”范围给予照顾。对因灾失去亲人的家庭，除了在经济和生活上给予帮助外，还需要在心理上给予更多的抚慰，帮助他们重建生活的信心。

［1］陈勇.对灾害与移民问题的初步探讨［J］.灾害学，2009，24（2）:138－144.

［2］Krishnamurthy，P.K.，Disaster－induced migration:assessing the impact of extreme weather events on livelihoods，Environmental Hazards，2012，11（2）:96－111.

［3］申欣旺，中国灾害移民成非自愿移民主力军，专家呼吁立法规范，中国新闻网，2011－05－27.

［4］施国庆，郑瑞强，周建，灾害移民权益保障与政府责任——以5.12 汶川大地震为例，社会科学研究，2008，（6）:37－43.

［5］沈茂英，汶川地震灾区受灾人口迁移问题研究，社会科学研究，2009，（4）:1－7.

［6］王跃生，中国当代人口迁移政策演变考察——立足于20世纪50－90年代，中国人民大学学报，2013，（5）:103－111.

［7］白金燕，张体伟，西部民族地区自发移民搬迁利弊与发展探讨:以云南为例，云南财经大学学报（社会科学版），2010，25（5）:88－91.

［8］Millennium Ecosystem Assessment （MA），2005 Ecosystem and Human Well－Being:Synthesis Report （Island Press，Washington，DC）.

［9］何路路，陈勇，茆长宝，张琴，我国西部山区受灾搬迁农户生计状况研究——基于四川绵竹市清平乡受灾农户的调查研究，西北人口，2012，33（6）:45－49，54.