彼得原理视角下基层公共部门人才流失分析

李成亮

彼得原理视角下基层公共部门人才流失分析

李成亮

公务员队伍的稳定性对提高政府工作效率意义深远，然而不少基层部门的一些职位被不胜任的人员占据，加剧了基层人才的流失。彼得原理的视角下分析基层部门人才流失，就是挖掘“彼得高原” 现象造成基层公共部门人才流失的原因，并分析相应的解决路径。

彼得原理；基层公共部门；人才流失

一、引言

人事行政是行政管理的核心内容，是行政管理的最重要的基本环节。古人云：“为政之道，首在得人”，“政务大小，以得人为本”，“人存政举，人亡政息”[1]。由此可以看到公共部门人力资源管理对整个国家发展进步具有极为重要的作用。现阶段我国的一些学者针对公共部门人才流失的现象纷纷展开研究，但是大都是以整个政府部门研究对象或者以某个具体部门。一方面忽略了具体问题具体分析，另一方面可能导致分析结果缺乏适应性。彼得原理视角下的基层部门人才流失分析主要是运用彼得原理分析导致基层公共部门人才流失的原因，并寻求解决路径。

美国著名管理学家劳伦斯·彼得1969年出版《彼得原理》提出在层级组织里，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层，层级组织的工作多半是由尚未达到不胜任阶层的员工所完成的[2]。在任何一个组织中，一些人可能能够顺利的获得一次、两次的晋升，即从某个可以胜任的职位晋升到更高的仍可胜任的职位，而且新的职位将使人有资格再度提升，导致一些人最终由能够胜任的职位晋升到不能胜任的职位。彼得把一个人晋升到的不胜任阶层称为“彼得高原”，在彼得高原上,不胜任者不甘心后退，又上升无望,出尽洋相，受尽煎熬[3]。

一、我国基层公共部门人才流失现状分析

公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。政府是公共部门的最主要成员，基层公共部门主要是指县、镇和乡科级的公共部门。所谓基层公共部门的人才流失就是指基层公务员脱离工作岗位，投入到其他的职业之中，或者在部门中不能发挥自身的才能，碌碌无为，即所说的显性流失和隐性流失。

在我国基层公共部门的许多领导，由于历史和制度的原因，他们通过一定的能力和资历晋升到了现任职位。但是此时的多数领导者的年龄已经是超过45岁，使得基层公共部门普遍出现了老龄化的现象。而且随着信息技术的发展， 这些年龄较大的人员面对现代化的管理方式和技术，渐渐变得难以适应，无法胜任所在的职位工作。因此他们会把多数的工作交给一些新进的年轻的、具有较高学历的人员去完成。造成这些新进的基层公务员的工作量大、压力大、相对报酬低等，其中一些人无法长时间忍受，往往会选择离开此单位，流向国外、各类公司或事业单位，这是所谓的显性流失。而根据期望理论和公平理论还会有一些人因为感觉到不公平而采取消极措施：对待工作的态度懒散、工作努力下降、表现差、经常的迟到、缺勤、抱怨或请假，即所谓的人才的隐性流失。

随着我国社会主义市场经济的发展，人才市场的竞争也愈演愈烈，基层部门人才流失呈现出不断扩大的趋势并产生一些新的特点。

(一)基层部门人才流失呈现出年轻化的趋势

公共部门人员的晋升受到晋升体制较大的限制，职位级别的高低不仅与个人能力有关，年龄、资历也有较大的影响。多数情况下，年龄越大、资历越深，职位级别才会越高，待遇才会更好。新进的基层公务员，除了考虑到物质生活的保障，也怀着学以致用，成就人生价值的梦想。然而，当遇到不胜任的领导，一部分人会认为晋升无望，而且物质保障也无法满足。趁着年轻，出去闯荡一番，是此时绝大多数年轻人的想法。

(二)业务骨干型人才、专业技术人才、知识型人才流失严重

这类人接受过高等教育，文化水平较高，理想的环境、满意的工作是他们的追求。当对现状不满时，有能力者往往以当前岗位为跳板，通过一段时间的锻炼，跳离基层部门。

(三)男性人才的流失严重

一方面中国的传统观念把养家糊口的担子主要放在了男性肩上，较高的福利报酬成为男性提高家庭生活水平的追求。另一方面男性就业阻力较小，且对工作具有较高的期望，希望通过自己的努力实现理想。相比于女性追求的安逸稳定，男性为了个人的发展，往往敢闯敢干。这些特点造就了男性人才成为了基层部门中人才流失的主体。

人才的流失对本来就存在人才引进难的基层部门具有非常不利的影响，不仅造成信息技术外泄、工作效率低或组织声誉受损，还将造成大量的人力资本的损失，增加公共部门人才重置成本，影响公务员队伍稳定。

二、彼得原理视角下人才流失的原因分析

(一)公共部门人力资源管理制度不完善

虽然这些年我国的公共部门人力资源管理制度在不断改革和完善，但总的来说，目前我国公共部门人力资源管理还未完全摆脱传统人事管理的窠臼。公共部门人力资源管理制度呈现出官僚型、贵族型、民主型相混合的人事管理制度。

首先是考核晋升机制不科学，阻碍了人才的成长与使用。基层部门绩效考核存在形式主义、“文凭论”、“资历论”的现象，如“基本称职、比较称职、称职、优秀”，就是大多数部门的考核指标。其次薪酬体系不健全，加剧人才流失。我国实行的是以职位和职级为标准的职位级别工资制，工资高低主要考虑行政级别和职位，不能根据工作量和工作成绩来定工资。而职级的高低通常是与资历有关，缺乏针对专门人才的而设定的专门薪酬制度。因此基层公共部门的薪酬体系和一些企业的较高待遇相比，难以吸引人才，留住人才。最后，缺乏系统科学的激励机制。有效的激励是推动基层人员保持工作热情、努力工作、敬业奉献的重要措施。然而由于绩效考核晋升制度和薪酬体系的不完善，直接造成对基层公共部门人员的激励难以达到预期效果。物质上甚至无法保证一些基层人员的基本生活，精神上无法提供心理上的满足以及自我实现的需要。

公共部门人力资源管理制度的不完善，造成官员“上来容易，下来难”，形成“彼得高原”，不胜任者逐渐没法做事，也没事可做。不仅阻塞了基层人才的晋升渠道，还使新进人员的工作量增加，相对报酬减少。公共部门用人机制不灵活，以及人与人之间的不公平竞争等不良现象使优秀人才感到压抑甚至无法忍受，离开就成为一种无法选择的选择[4]。

(二)外部市场竞争加剧

随着经济全球化，人才市场国内竞争国际化、国际竞争国内化已成必然趋势。受物质生活待遇驱动，很多公务员流失至发达地区和待遇比较高的外企等单位，发达地区的优裕生活条件和充满挑战性的工作环境使公务员在有机会外流时，便毫不犹豫地作出选择。[5]且现在的一些企业为获得优秀的人才会与公共部门进行竞争，不惜提供优厚的待遇，以截留和吸引公共部门中的优秀人才。

人才市场的激烈竞争也给基层部门人才提供了诸多的机会。面对一个不称职的上司，职业前途渺茫和面对外部企事业单位或一些外企的优厚的工资福利待遇和发展空间时。多数的基层公共部门人才会改变会改变自己当时选择公共部门的初衷，转而投入到相对具有竞争优势的单位。

(三)领导者能力不足

一个有能力的领导者对营造良好工作氛围和组织文化，吸引人才、留住人才具有重要作用，而一个不胜任的领导者，其作用恰好相反。一个处于不胜任岗位的领导者，工作中常被琐事缠身、焦头烂耳，而忽略识人用人，人才培养和激励等重要方面的工作，不能有效发挥领导作用，造成人才埋没和人才流失。而且中国传统的 “官本位”思想使一些占据领导岗位的人员即使无法胜任，也不会轻易放弃自己的权力。他们为捍卫自身的权力，一方面会变得心胸狭窄，对一些有能力的下属产生偏见并进行打压报复。另一方面根据帕金森定律描述，他们可能会趋向于不断增加下属，而减少竞争者，造成机构的臃肿，人浮于事。

(四)公务员个人的心理因素

新进公务员大多接受过高等教育，具有良好的理论知识或技术水平，对公共部门工作充满热情和实现人生价值的期望。当遇到不胜任的领导对其发展产生阻碍时，出于几个方面的考虑，他们中的多数人会选择“逃走”。

第一，对于一些新进的年富力强，接受过良好的教育，具有较高知识水平和工作能力基层人员。他们对职业发展抱有较高的预期，甚至是不切实际的幻想，工作中敢想敢干，适应能力强。一旦在组织中遇到不胜任的领导，常会感到差距很大,表现出对组织体制和领导作风的不满情绪。一些人会选择消极应对或积极的“逃走”，选择更能实现其价值的工作。

第二，一些新进基层人员因分摊了一部分不胜任者的工作，工作量大幅增加。在既得薪酬福利不变的情况下，他们会感到报酬低、压力大，产生不公平感。特别是在一些条件艰苦的部门，基层人员更是难以承受繁重的任务，认为自己确实不适合也不适宜此部门或岗位。

三、以彼得原理为视角探讨基层部门人才流失的解决路径

彼得原理视角下分析基层公共部门人才流失的解决路径，主要就是探讨如何弱化和消除因人员晋升的“彼得高原”现象对人才流失产生的不利影响。

(一)完善组织人力资源管理体制

科学、合法的人力资源管理体制是强化组织能力，创造竞争优势的基石。它通过人事管理权的合理划分，明确了人力资源管理部门法定的职责、权限，保证了人力资源管理职能的有效实现[6]。

基层公共部门在贯彻《公务员法》的基础上, 首先应进一步健全基层公务员的薪酬福利体系。虽然我国的《公务员法》规定了根据公务员的职位类别实行有差别的薪酬制度，但相对于普遍偏低的薪酬福利，基层公务员更为关心整体工资标准的提高，可以说整体福利水平的高低直接影响着基层人才的去留。其次完善基层公务员的绩效考核、升降机制，使其具有更强的可操作性。不仅要加强对基层部门公务员的考核晋升的监督，建立科学的考核标准和程序，切实杜绝考核的形式化现象。还要建立科学、公平，透明、公开的晋升程序，保障基层公共部门人才晋升制度的科学化和民主化。再次是树立“以人为本的理念”，实现基层人才的差异化管理。所谓基层人才的差异化管理,即在基层组织内部，管理者通过对基层公务员个性的观察及测量，制订出相关的，能够激励他们为基层政府作出自己最大贡献的相关管理措施[7]。针对不同类型的人才，给予异化的培训和激励，是留住人才，发展人才的重要措施。最后是完善公务员交流调配机制，加强人力资源的横向流动，实行同级重用，确保事职相符，人适其职。这有利于实现人事配置的科学化，提高人力资源的素质和积极性，营造公共部门公平、和谐的行政文化[8]。对防止人才流失，保持基层公务员队伍稳定性具有重要意义。

(二)积极参与人才资源市场的竞争

在经济全球化的新形势下，一个国家在激烈的国际竞争中取胜的唯一办法，是创造一个富有吸引力的投资环境，吸引和聚集全世界的人才、资金、信息等生产要素，发挥本国的比较优势，推动经济的快速发展。公共部门人员工作成果的大小、工作效率的高低以及公共部门人力资源管理水平的优势，将直接支撑地区的服务环境与制度环境的好坏[9]。

公共部门负有着管理国家，服务人民的权力和义务，对人才资源有着重要需求。为获得管理国家方面的优秀人才，基层公共部门就要积极参与人才市场竞争，努力提高自身的竞争优势。首先要大力发展人本管理，总结教训并从企业人力资源管理中吸取有益的经验，提炼发展为适合公共部门的经验措施。其次要转变用人观念，借鉴国外先进的理论经验，努力完善公共部门人才选拔任用机制，消除公共部门中各种不利于人才发展的因素，创造良好的内部环境。最后是要制定基层公共部门人力资源管理的法律法规，以法律确保基层部门人才的有效获得和发展。

(三)加强领导干部的教育培训

对领导干部的教育培训主要是要他们能够正确的认识和反省自己。每个人的能力都是有限的，当他未到达此岗位时，往往是很难知道自己适不适合此岗位。为了防止“彼得高原”现象的产生，减轻其对人才流失的不利影响。除了在体制上要完善干部的绩效考核与升降机制，还要加强对晋升人员的教育培训。一方面要加强对领导人员的专业知识和技术的培训，以满足现代社会的发展对其管理能力的要求。使其能够通过营造良好的组织文化和采用一些现代化的培训、考核、激励措施促进人才的发展，留住人才。另一方面是要加强对领导者思想观念的教育。不仅要提高他们对持续学习与训练的重要性的认识，自觉投入到不断的学习训练之中，增强岗位所需的各方面能力；还要提高他们对人才重要性的认识，使他们能以正确良好的心态对待有能力者，为基层人才创造发展的空间与机会。

通过对领导干部的教育培训，消除他们的“官本位”思想，正确看待自己的能力和职位升降，树立对待新事物、新思维、新知识的正确态度，是克服“彼得高原”，防止基层部门人才流失的重要举措。

(四)加强基层公务员的培养教育

建立基层公务员定期学习培训机制，聘请高校或专业培训机构的专家学者定期进行基层公务员精神文化与知识技术方面的培训。使其能够以正确的心态看待层级组织总存在的“彼得高原”现象，树立为人民服务的正确的价值观，不断提升自身文化技术水平。对基层公务员的培训主要涉及两个方面：

第一，增强职业道德教育，提升基层公务员的敬业精神。公务员职业道德在公共管理中起着基础性作用，它可以唤起公务员的工作责任心，调动其工作积极性，提高行政效率[10]。薪酬水平固然对基层部门人才流失有影响，但非唯一的因素。根据马斯洛的需求层次理论，工作本身的挑战性、工作所带来的成就感、以及广大群众的好评和良好的公众形象，对基层公务员来说，能够满足他们的自我实现的需要，有着更强的精神动力和极大的心理满足。因此良好的职业道德教育，不断深化基层公务员的“为人民服务的”意识是使基层人员在当前岗位努力工作的动力。

第二，加强对文化技术层面的培训，一方面使基层人员能够在工作中提高自己的业务知识水平，争取到晋升的机会并预防其晋升可能产生的“彼得高原”现象。另一方面是要增强基层公务员的法制意识和维护自身权益的意识。在基层部门中面对一些领导的不公正的对待，能够通过正确的法律渠道有效维护自身权益，而不是采取消极的应对态度或其他的打击报复手段。

当每一个基层公务员都能树立“为人民服务”的意识，保持较高的责任感，以正确的态度对待那些不胜任职位的领导者，并能够通过在工作中不断学习接受新知识，提高自己的工作能力和水平，来获得晋升和发展。可以有效克服因“彼得高原”现象引发的基层部门人才流失。

四、结语

通过分析基层部门人才流失的原因，研究解决路径，可以有效预防人才的流失，增强基层部门的人才吸引力，进而提高基层部门的工作效力和为人名服务的能力。当然导致基层部门人才流失的原因有很多。既有内部因素，如工作环境、工作自身、管理体制、公务员本人等方面；也有外部因素，如社会环境、行业竞争等，可以说每一种因素都是造成基层人员流失的重要方面。彼得原理视角下分析基层部门人才流失，并不是忽略或轻视其他因素的重要影响。综合考虑各种因素，采取得当措施，有效减少基层公共部门人才的流失，是提高公共服务水平，促进经济社会良好发展的重要举措。

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[3] 郭巧梅，李会欣.我国公务员晋升的彼得原理现象探析[J].内蒙古农业大学学报，2009(12)：86-87.

[4] 何艳莉.公共部门人才流失的原因分析及对策[J].商业文化，2011(2):1.

[5] 孟素臻.公共部门人才流失问题及对策[D].安徽大学硕士学位论文，2007(10)：14-15.

[6] 姚先国，柴效武.公共部门人力资源管理[M].科学出版社，2004：33.

[7] 王少雄.对基层公务员人才流失的探讨[J].江西金融职工大学学报，2008(6)：58-59.

[8] 段华洽.公共部门人力资源管理[M].安徽大学出版社，2010:168-169.

[9] 姚先国,柴效武.公共部门人力资源管理[M].科学出版社，2004：12-13.

[10] 王峰.基层公务员流失原因分析与对策研究-以北京市某区纪委为例[D].中国政法大学硕士学位论文，2007(11)：36.

李成亮(1989-)，男，汉族，安徽宿州人，安徽大学管理学院硕士研究生。主要研究方向：公共管理。