行政垄断行为的影响及法律规制

马龙

（太原广播电视大学教学处，山西太原 030000）

行政垄断行为的影响及法律规制

马龙

（太原广播电视大学教学处，山西太原 030000）

当前，我国经济面临劳动力、土地、矿产资源等经济增长要素成本的上升形势，传统增长方式下利润空间变小，总体经济增长速度放缓。要促进经济发展，就要进行产业结构调整，在增强企业的自主发展和竞争力的同时，处理好政府、市场、社会三者的关系，构建行政、立法、司法监督体系，打破政府行政垄断行为，为企业自我发展创造公平竞争有序的环境。

智力资本投资；营运能力；价值创造

当前，我国经济发展处于关键时期。在全球化经济背景下要保持经济持续快速稳定发展，就要努力和世界经济接轨，让市场发挥决定作用，调整产业结构，提高企业竞争力，同时转变政府职能，减少政府行政干预，让企业真正成为市场主体。因此，我们要适应经济全球化发展需要，加强对行政垄断行为的规制。本文从探讨行政垄断行为的影响入手，提出规制行政垄断的方式和方法。

一、行政垄断行为的影响

行政垄断是行政管理主体依据行政管理权排斥、限制、妨碍市场主体竞争的行为，其实质是计划经济体制下部门利益和地方利益太重所形成的“权力”意识太强。从我国情况来看，我国行政垄断是政府及其所属机构通过滥用行政权力限制竞争、破坏正常社会经济秩序的非法行为。

（一）行政垄断行为的表现

行政垄断行为首先表现为地区垄断。是地方政府为了发展本地经济，通过使用行政管理权或设置障碍等手段，限制本区域以外商品或者服务进入本地市场或者本地商品外出参与竞争的行为。例如，对一些生产要素如资金、技术、人才流动的限制。这种行为无法形成市场经济要求的全国性大市场，损害了社会公共福利和消费者的利益。其次表现为权利滥用。权利滥用存在政企不分现象。例如部分行政管理机构利用职权下设服务公司或开办经济实体，以价格、税收等优惠方式参与同行竞争，导致不平等竞争行为。再比如相关行政管理机构为了保护本部门或行业利益，以封锁市场手段达到限制本部门或行业以外经营主体正常经营活动，通过发挥行政管理权，限定客户或消费者选定或购买指定厂家或者品牌商品。再次表现为行业垄断。行业垄断是指行业协会借助自治权力内部约定限制交易的行为。行业协会以维护同行利益为目的，通过制定企业间价格同盟方式防止自相残杀。2013年8月的奶粉事件，就暴露出行业协会通过制定价格标准限制竞争，造成了洋奶粉对我国奶粉市场的冲击。

（二）行政垄断行为产生的原因

由于对行政垄断监管不力、反行政垄断立法不足、执法不严、垄断造成的受害主体司法救济权缺失等原因，给行政垄断行为的存在留下生存空间。

1.对行政垄断监管不力

行政垄断的表现形式是行政机关权力滥用，其本质根源是经济利益驱动。行政机关为了追求直接或间接的经济利益，在经营或者消费过程中就会做出限定经营或者要求接受指定服务等行政行为，在竞争过程中通过行政指令禁止地区间竞争或者限制外地商品进入本地竞争。这些滥用行政权力行为在给企业受益的同时给相关行政机关也带来了经济利益。

2.我国反垄断规制立法不足

1980年，国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争暂行规定》中提出了反垄断。此后陆续出台了一系列反行政垄断的法规和规章来完善反垄断措施。虽然《反不正当竞争法》是反行政垄断的重要法律，但该规定对行政垄断的处罚非常乏力且规定不明确，导致上级机关的工作人员在受理行政垄断案件过程中，有可能视为不是自己管理的范围而互相推诿，同时也造成对下级机关的行政垄断行为缺乏有效监督管理。

3.我国行政垄断司法救济机制不完善

我国《竞争法》中对行政垄断的司法救济，仅局限于行政机关的内部处理规定，对受害者通过行政诉讼或民事诉讼方式救济的权利却没有规定。由于司法救济权规定缺失，就会出现行政手段处理行政垄断行为监管的模式不足以遏制行政垄断行为。

（三）行政垄断造成的社会影响

由于我国长期受计划经济体制影响，形成享有行政管理权的部门或组织借助权力资源干预经济发展的局面。这种违法行政干预市场运作行为对我国市场经济体制建立和经济平稳发展造成了严重影响，主要体现在以下方面：

1.行政垄断妨碍了我国国际化市场体系建设

近年来，我国加大市场经济体制改革力度，充分发挥市场在资源配置中的作用，着力构建开放有序的市场体系，为经济主体创造一个统一、自由和公正竞争的环境。然而，行政垄断行为置市场规律于不顾，为了保护地区或部门利益，违背市场统一和开放性原则，形成了封闭或互不联系的市场空间，破坏了市场公正自由的竞争秩序，造成资源浪费，阻碍了市场经济的发展。

2.行政垄断侵害了经营者和消费者合法权利

市场主体包括经营者和消费者。经营者在市场经营中有独立人格，在市场竞争法律框架下有自主生产经营权利。消费者在消费过程中享有自由选择权。然而，行政垄断以违法行使行政管理权为手段，强迫经营主体违背意志从事生产经营，通过限制或妨碍自由竞争，使得经营主体经营自主权听命于行政管理权，侵害了他们的合法经营权利。同时，行政垄断行为通过规定限制了消费者选择商品和服务的权利，使得消费者得不到质优价低的商品和服务，损害了消费者的合法权益。

3.行政垄断行为扰乱了正常的行政秩序

行政垄断起因是经济利益所致。在利益驱使下行政管理部门置国家法律和政策于不顾，滥用行政权力，导致执法尺度不一，不仅破坏了依法行政的基本原则，而且扰乱了国家行政秩序。行政垄断行为影响了行政权的纯洁性，如果不严格规范和有效监督，极易出现以权谋私和权钱交易的违法行为。

二、行政垄断行为的法律规制

我国正处于经济转型期，如何规制行政垄断行为，关系到市场经济体制构建和经济平稳转型。我们要借鉴西方行政垄断规制经验，制定符合我国国情的行政垄断规制措施。

（一）构建依法行政监督体制

随着社会发展，社会管理事务变得复杂多样，导致行政权日益膨胀，这就需要加大依法行政监督力度。行政法是有效控制行政权力运行的重要法律，也是根除行政垄断的有力武器。通过行政法对行政权规范和制约，能起到对行政垄断行为的有效规制。首先，建立行政行为审核制度，防范行政权滥用。长期形成的行政管理体制及地方行政管理权力失去制约，就会导致地方在出台相关政策过程中的地方保护。为了规制行政机关在市场竞争中的隐形垄断行为，就要构建行政行为审核制度，明确各级审核机构的职能与权责。审查机构对地方各级政府出台的法规、部门规章的有效性或者违反国家法律原则内容进行严格审查，从法律和规章上杜绝行政垄断的执法依据。其次，完善行政职权监督机制。行政程序法是规范行政权行使的律制约器。借助行政程序法实现法律对行政的控制，才能在行政过程中防止专横、任性的行政决定的产生，保障办事公平效率。政府机关行政管理行为必须严格遵循公开、公正的原则，要不断畅通和扩大公民参政权行使的途径和范围，防止和排除市场竞争中的行政权不当干预，要不断地完善回避制度、听证制度，完善行政权力运行规范监督机制，避免行政管理相关人员和市场竞争主体利益勾结。

（二）完善反垄断立法规制

反垄断立法是规制行政性垄断行为最有效的途径。我国《反不正当竞争法》对行政垄断行为做了规定。该法第7条规定了政府不作为的滥用行政权力行为表现，第30条规定了政府及其所属部门不作为行为违反本法第7条规定所应承担的责任。从相关立法规定来看，行政垄断行为界定不明确，法律规制不够权威性，缺乏统一机构对行政垄断性行为进行制裁。因此，我们在借鉴外国反垄断立法经验的同时，要结合我国国情建立和完善反垄断立法。一要明确具体的行政垄断行为。我国只在《反不正当竞争法》第7条将“指定购买”和“地区封锁”作为行政垄断行为，这与当前经济发展中表现出来的多种垄断行为相比明显存在滞后性。我们要在立法中通过专门章节对现有或者可能存在的垄断行为予以明确罗列，并且在实践中不断完善，反垄断机构和行政机关在反垄断审查过程中才能有明确的执法标准和依据。二要依法设立独立的行政垄断监督机构。《反不正当竞争法》第16条规定，县级以上人民政府工商管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，第30条又规定了行政性垄断行为由其上级机关处理。这种规定割裂了反不正当行为和行政垄断行为直接关系，在执法中难免出现执法标准不统一现象。因此，构建独立的行政垄断监督检查机关是很有必要的。三要赋予监督检查机构高效的执法检查权。以立法形式赋予监督检查机构调查权、审核批准权和行政强制措施权等权利。监督检查机构享有了完整的执法权，才能加大对行政性垄断行为的严格审查和处罚力度。

（三）提高反垄断执法水平

要不断健全行政管理体制，转变执法人员的观念，提高执法能力和水平。首先要加强执法人员的培训和交流，帮助执法人员在学习和实践中不断总结经验，提升执法水平。其次是构建高素质执法团队。反垄断执法要积极吸纳具有反垄断研究能力的专家学者作为执法顾问，在帮助执法人员研究分析定性案件的同时提供理论指导。再次是整合队伍建设。集中系统内部优势力量，建立人才库，根据办案需要流动执法。最后是加大监督检查力度。通过定期或者不定期抽查的方式，对地方各级政府及执法部门反垄断执法情况进行检查，提出整改意见。同时，接受社会举报监督，对反垄断执法不力的机构或者相关人员进行调查，对违法乱纪的人员进行司法审查。只有这样才能提高反垄断执法水平，构建强有力的反垄断执法体制。

（四）构建行政垄断司法救济体制

首先要构建抽象行政行为司法审查制度。我国《行政诉讼法》规定，当行政机关作出的具体行政行为违法时，合法权益被侵害的主体有权提起行政诉讼。对于抽象性的法规、规章、决定等不能提起行政诉讼。这在实践上是违反宪法精神的。因此，将抽象行政行为纳入法院受案范围，有助于司法权监督和制约行政权行使。其次，要完善受害人司法救济制度。《反不正当竞争法》没有规定行政性垄断的受害主体的诉讼权利救济权，但是《行政诉讼法》中有具体规定。可是在司法实践中，法院受理行政垄断案件时往往以行政性垄断案件应由同级人民政府处理为由而不予受理。从相关规定可以看出，我国缺乏有效的行政垄断侵权救济制度。我们必须完善相关司法救济体制，以司法程序对受行政垄断行为侵权的受害主体进行救济，让行政主体因违法垄断行为承担不利后果，才能规范行政机关的行政行为。最后要建立行政公益诉讼制度。我国的行政公益诉讼制度与西方国家相比，在立法和司法方面都明显滞后。行政垄断行为侵害的是不特定多数市场主体的权益，受行政垄断行为侵害的市场主体可以以自己的名义提起行政诉讼，这是普通民众督促政府执法的一条有效途径，便于社会公众对行政管理机关的行政垄断行为进行监督。

综上所述，行政垄断的形成既有政治体制原因，也有经济体制原因。要构建公平、合理的社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，就要对原有的政治经济体制进行改革，转变政府职能，消除市场经济体制形成过程中的行政管理权利益支配下的过度干预方式。只有这样，才能减少行政垄断土壤，建立起成熟的市场经济体制，才能消除行政垄断的社会危害，保证行政管理权在市场经济体制下合法、公开、透明地行使。

［1］王健，朱宏文.反垄断法实施问题研究［M］.北京：法律出版社，2013.

［2］李俊峰.反垄断法的私人实施［M］.北京：中国法制出版社，2009.

［3］曾世雄.违反公平交易法之损害赔偿［J］.政大法学评论（台湾），1991（44）：351.

（编辑 申嫣平）

D922.29

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1673-1808（2014）04-0074-03

2014-02-26

马龙（1979-），男，宁夏固原人，太原广播电视大学教学处，讲师，硕士，研究方向：经济法。