国有资本收益全民共享的探析

余万彪

（福建师范大学经济学院，福建福州350108）

2007年国务院颁布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》），建立了国有资本经营预算制度。同年12月，财政部与国资委颁布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，将117 户国资委所属的中央企业和中国烟草总公司列为收益上缴的对象，结束了国有企业自1994年以来只纳税不向国家上缴收益的历史。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例。2020年提高到百分之三十”。从国有资本经营预算制度的建立到现在，国有资本收益上缴的范围不断扩大，上缴比例也不断提高，但是这笔游离于公共财政之外的“第三财政”[1]如何分配一直是社会关注及理论争论的焦点问题之一。目前大部分国有资本收益还是作为企业的留存收益在国有企业内部循环，全体国民作为股东却没有享受国有资本收益带来的利益，将国有资本收益更多地用于保障和改善民生，实现国有资本收益全民共享的呼声日益高涨。

一、国有资本收益的分配显失公平

1.国有资本收益大部分形成企业内部的循环

在国有资本收益支出方面，《试行意见》规定了三个方面的内容：（1）资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、以及国家战略等需要所安排的支出；（2）费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的支出；（3）其他支出。从中可以看出国有资本收益在用于民生和社会公益方面并没有明确的规定。笔者认为，现在国有资本在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域已经占据了主导地位，国有经济布局和结构已日趋完善，在此背景下仍然将大量的国有资本收益用于资本性支出和费用性支出，必然造成国有资本收益在国有企业内部的不断循环。

2014年5月财政部颁布的《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》将国有资本收益分四类标准执行上缴：第一类烟草的收益上缴提高到25%，第二类资源型的垄断企业（包括中国石油、天然气集团公司、中国移动通信集团公司等14 家）提高到20%，第三类和第四类分别为15%和10%。目前一般的上市公司税后净利润分红都能达到30%—40%，国家从国有企业获得的分红明显低于一般上市公司的平均水平。巨额的国有资本收益仍留存在企业，不仅使国有企业员工享受着高薪水、高福利，还增加了国有企业在社会上的负面形象。另外，国有企业将这些留存收益不断注入房地产等非主营业务的行业进行投资，与民争利，甚至违背国家的宏观经济政策。

2.民众难以分享国有资本收益

从近几年的国有资本收益支出看，民生和社保支出在总支出中占很少的比例:2008年和2009年几乎没有民生支出的比例；2010年社保支出占总支出的2%；2011年社会保障和就业占总支出的6%；2012年社会保障支出占总支出的2%；2013年的国有股减持收入补充社保基金占总支出的1%，社保民生支出占总支出的6%。随着经济稳健、快速的发展，国有企业的利润也得到持续的增长，一些被称为“亚洲最赚钱的公司”、“全球最赚钱的通讯公司”的企业经常出现在舆论媒体中，但是将国有资本收益用于民生保障和社会公益事业微乎其微，国有资本收益难以惠及广大民众。

二、全体人民可否分享国有资本收益

（一）全民共享的依据

1.法律依据。《中华人民共和国物权法》第45 条规定：“国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国家财产由国务院代表国家行使财产所有权。”《中华人民共和国企业国有资产法》第3 条规定：“国有资产属于全民所有，国务院代表国家行使所有权。”可知国有资产属于全民所有，全体人民属于国有资产的股东，从法律上确定了国有资产的产权归属，国务院只是行使委托—代理关系，全体人民拥有国有资产完整的物权，这其中包括收益权。另外，《中华人民共和国公司法》第4 条也规定：“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”对资产所有的收益权作了规定，全体人民作为国有资产的股东，其收益应由广大人民分享。

2.政策依据。发展市场经济要求在兼顾效率的情况下更加注重公平，实现社会公平和共同富裕写入了“两个一百年”的宏伟蓝图，也是我国社会主义的奋斗目标。在此过程通过深化分配体制的改革，完善收入分配机制，在二次分配中更加注重公平，公共资源的使用应体现更大程度的公平，国有资本收益须惠及全体人民，让全民能够分享改革的成果。

3.学理依据。最早提出让全社会共享国有资本收益是“全民分红”的理论构想，该理论是诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·米德（JamesMeade）1937年提出的，他在《经济分析与政策导论》中认为：“国家将在投入社会化企业的资本和土地获得利润，它可以将利润的一部分作为社会分红无条件分给公民，体现公民对企业或资源的全民所有性质。”1956年约翰·林特纳（JohnLintner）在企业分红理论中也提到，由于国有企业存在多种特殊的目标，因此也必须肩负更多的社会责任。[2]

（二）全民共享的必要性

1.调节社会收入差距。随着我国经济的快速发展，社会贫富差距日益扩大，2013年基尼系数达到0.47，已经严重超过警戒线，激化了社会矛盾，影响了社会和谐稳定，较高的国企职工薪酬待遇是拉大收入差距的一个重要因素。因此，减少国有资本收益在国有企业内部过度消耗，将更多的收益支出用于改善民生，让全民分享国有资本收益是调节贫富差距的重要途径之一。

2.减轻公共财政的负担。公共财政主要收入来源是税收，这决定了公共财政具有很大的刚性。在发展经济和深化改革过程中支出需求不断扩大，随着我国老龄化加速，养老保险资金捉襟见肘，在加强“民生财政”的背景下，公共财政的分配面临巨大压力，难以弥补日益扩大的养老金缺口和不断提升的民生支出，国有资本收益对社保和民生的支出能够减轻公共财政的支出压力。另外，在过去几十年的国有企业改革中产生了一大批下岗失业工人，国有企业改革将这个巨大的包袱扔给了公共财政，国有资本收益对社保的支出是弥补历史遗留问题，在国有资本收益规模持续扩大的情况下承担这份历史遗留任务更是一个不可推卸的责任。[3]

3.强化民众对国有企业的监督。国有企业改革至今，国有资产流失一直是国有企业改革的热点话题，但由于国有企业所有者地位被架空，民众对国有资产流失漠不关心，加剧了各种侵蚀国有资产行为的发生。让全民分享国有资本收益，能够提高民众关心国有资产的积极性，增强国有资本运营的外部监督，促进国有企业规范运作。

4.国有企业须承担更多社会责任。在大力倡导企业社会责任的背景下国有企业承担社会责任更加凸显，国有资本大部分涉及垄断性的行业，再加上无形中的行政垄断，享有独特的超国民待遇，国有资本凭借这种特殊的身份地位，获取巨额的收益，在取得这种特殊的身份地位后应承担起更多的社会责任和义务，这种社会责任不仅仅表现在抢险救灾、社会捐赠等方面，还应广泛涉及到扶贫、教育、医疗卫生、环保等各个领域。

5.防止国有资本收益在企业内部过度消耗。在委托—代理关系中，由于存在信息不对称，容易发生道德风险，国有企业管理者会采取各种方式在企业内部过度消耗收益。让全民分享国有资本收益降低了企业的留存收益，从源头上可以有效预防国有企业内部各种过度消耗收益的行为。

（三）全民共享的实践

对于国有资本收益全民共享该怎么执行，存在两种比较典型的做法。第一种是将国有企业税后利润按一定的比例实行全民分红，财政部门将上缴的税后净利润直接分配给每一个公民。例如：新加坡为本国公民发放“经济增长分红”，根据经济发展状况，向每个成年人发放一定的红利。科威特从2006年开始将石油收益作为红利发放给国民，每人每年约6 000 美元。美国的阿拉斯加州从1982年开始对该州的矿产资源实行全民分红，并成立了资源分红基金，并且持续24年为该州的公民分红。[4]在这样的分红制度下，每个公民都能确实地享受到国有资产带来的直接利益。第二种做法是将国有资本收益上缴公共财政，由公共财政统一支配于社保、医疗卫生、教育、就业、扶贫等民生领域。笔者认为，阿拉斯加州和科威特的全民分红有其特殊性，他们都是石油资源异常丰富，人口较少，可以有效地进行分红操作，能够参照这种分配模式的地区并不多。我国人口众多，人均资源匮乏，显然不适宜这种分配方式，而应该将国有资本收益上缴公共财政，统一分配于社保、民生领域，向民众提供更多便利的公共产品和服务。

三、全民分享国有资本收益的制约因素

1.国有资本的营利性

马克思在《资本论》中对资本的本质有深刻的阐述，认为追逐利益是资本最本质的特征。亚当·斯密则将资本定义为用于生产取得利润的“预储资财”。从他们的定义可知追逐利润、增加自己的价值是资本最基本的经济属性。部分国有资本因具有社会公益性，需要向社会提供公共服务而有别于私人资本，但许多国有资本仍然具有追逐利润的属性，在追逐利润的驱动下，国有企业将更多的收益留存企业用于再投资和扩大再生产，甚至投向房地产、金融业等盈利高的行业，从国有资本属性看，在资本趋利性的导向下，即使投向那些回报率不高的行业也比用于全民分享收益更值得。

2.国有企业的绩效考核以利润为导向

在国有企业约束激励机制中，国资委发布的《中央企业综合绩效评价实施细则》中由22 个财务绩效定量指标和8 个管理绩效定性评价指标组成，这其中只有一项指标是关于企业的社会贡献，在这种绩效评价机制中，理性的经营者不会将更多的国有资本收益用于为社会大众谋取福利。

由于国有企业高层管理者的任免具有浓厚的行政化色彩，绩效评估和业绩考核直接影响其仕途发展，管理者在业绩考核压力下将更多的收益留存企业用于再投资，通过再投资增加企业的收益。[5]同时，国有企业管理者的薪酬待遇与国有企业的盈利水平密切相关，企业的高盈利意味着管理者的高薪酬，在追求自身经济利益的情况下会将更多的国有资本收益用于企业再投资，创造更高的利润，而不会让民众分享其收益。

3.国有资本所有者地位被架空

国有资本收益能否有效地实现全民共享主要发生在国有资本收益上缴阶段及分配阶段，但由于国有资本所有者地位被架空，这两个阶段都制约全民共享的实现。首先，在收益上缴阶段，由于存在多层的委托—代理关系，国有资本收益上缴最终表现为政府和国有企业之间第二次分配的博弈，由于政府没有直接参与国有企业的经营管理，政府和国有企业之间的信息不对称，国有企业经营管理者利用这种信息的不对称采取各种方式逃避和减少国有资本收益的上缴，于是在企业内部出现了高补贴、高福利、高奖金等各种消耗国有资本收益的行为。

其次，在收益分配阶段，现行的国有资本经营预算附属于公共财政预算，由财政部汇总国资委等相关单位的预算并上报国务院批准，政府和国有企业在国有资本经营预算的编制、决定和执行方面仍然占据主导地位，人大及其常委会作为人民的代表未能实际参与收益分配制度的决策执行中，民众的意志难以表达在国有资本收益分配中。

4.国有资本收益上缴制度存在不足

（1）纳入国有资本收益上缴范围的企业不够全面。国有资本经营预算要求将所有国有资本纳入规范化的预算管理之中，这也是全口径预算的要求，但目前国有资本收益上缴仅将范围限制在113 户中央企业和教育部、文化部等中央机关的直属企业，还有一批地方所属的国有企业以及金融企业尚未纳入其中。2013年四大国有商业银行成为中国500 强中最赚钱的公司，长期以来金融行业平均工资都以绝对优势稳居榜首，但是这些金融企业却未向国家上缴收益，民众更是难以分享这份巨额的财富。

（2）国有资本收益上缴比例偏低。2013年中央企业的净利润为1.3 万亿元，而上缴的收益仅978 亿元（而这其中仅65 亿元用于民生支出），上缴的收益不及利润的10%，巨额利润仍留存在企业。参照国外国有企业，发现我国的国有企业收益上缴比例普遍较低，新加坡淡马锡金融控股公司上缴给财政部的税后净利润达到50%。法国国有企业向政府分红取决于国有企业的“盈利能力、财务状况和董事会认为的其他事项”,向国家上缴的税后净利润也接近50%，瑞典的部分国有企业分红利润高达50%。[6]

（3）国有资本收益上缴制度的制定缺乏民主性。目前国有资本收益上缴制度的制定主要是以财政部和国资委颁布的部门规章为主，这样就将国有资本收益上缴的决定权授予了国务院下属的行政机关和直属特设机构，而国有资本属于全民所有，人民是国有资本的真正股东，国有资本收益的上缴是企业的一项重大事件，如果仅有财政部和国资委的决定难以体现其民主性，很难保证财政部、国资委在制定收益政策时能够体现民意和反映国有企业发展的实际状况，财政部和国资委有其自身部门利益，为了降低决策风险，其作出的国有资本收益上缴规定并不一定代表国家和人民的利益，也不一定具有科学合理性，甚至某些情况下还可能会利用自己掌握信息优势，产生寻租等不利于国家和人民的行为。我国目前还没有建立完整的违宪审查制度，仅靠中央部委的决定难以保证国有资本收益上缴制度真正体现全体人民的意志。

（4）国有资本收益的民生、社保支出未形成刚性约束。将更多的国有资本收益用于保障和改善民生仅仅停留在政策层面，在国有资本经营预算制度阐述中，《试行意见》第4 条第3 款对“其他支出”作了界定：“必要时，可部分用于社会保障等项支出。”该规定弱化了民生、社保支出在国有资本收益支出中的地位，让人们感觉民众分享国有资本收益是一种可有可无的选择。

四、促进国有资本收益实现全民共享

1.完善国有企业的管理

要降低国有企业所有者缺位带来的各种风险就必须加强对国有企业的监控，降低企业管理者的道德风险，通过有效的约束激励机制引导国有企业朝着社会和全民所预期的方向发展。首先，规范国有企业职工的薪酬福利。国有企业成为社会高薪酬和高福利的代表，也成为腐败的“重灾区”，因此需要加强审计监督，强化国有企业发放薪酬福利的监控，规范国有企业内部滥发福利、奖金、补贴等行为，减少国有资本收益在企业内部的过度消耗。其次，加强信息的公开透明性。国有企业要加大信息公开的透明度，尤其要重点公开国有资本收益及使用情况，不仅向财政部和国资委公开披露，为其科学地制定各项政策提供依据，还应积极向社会公众披露各项信息，让社会充分了解国有资本的运营状况，接受人民群众的监督。最后，优化国有企业的绩效考核机制。降低业务增长状况、债权债务风险、净利润等各种财务指标在国有企业绩效考核中的比重，将国有企业的管理费用作为管理者绩效考核的重要指标，对于国有企业过高的管理费用进行整治，激励企业降低管理费用。加强企业社会责任的考核，提升社会贡献在国有企业的绩效评价中的地位。

2.推动国有资本收益上缴规模的增长

（1）扩大国有资本收益上缴范围。将更多地方政府所属的国有企业、事业单位所属的企业以及金融企业等尚未纳入收益收缴范围的国有企业纳入国有资本经营预算。在条件允许的情况下还应逐步将国有资本收益上缴范围延伸到地方省级以下的行政区域，这也是完善国有资本经营预算，推行全口径预算的要求。

（2）逐渐提高国有资本收益上缴比例。2010年财政部将中央企业国有资本收益上缴比例分四类标准执行：第一类企业税后利润的15%，第二类企业税后利润的10%，第三类企业税后利润的5%，第四类免缴国有资本收益。2014年5月财政部在前三类的基础上分别提高了5%，这也是2008年以来财政部第二次提高国有资本收益上缴比例，但是对于这个比例的提高仍未达到许多民众的预期。2005年和2010年世界银行分别发布了《国企分红：分多少，分给谁》和《有效约束、充分自主：中国国企分红政策进一步改革的方向》两份报告，这两份报告分别在《试行意见》前后发布，对我国的国有资本收益上缴政策的制定产生了重大的影响，两份报告从定量比较研究出发，分析了不同国家不同行业的国有企业收益上缴状况。在《有效约束、充分自主：中国国企分红政策进一步改革的方向》中认为：“在‘十二五’规划中确定一个目标分红率，其水平可在20%—50%之间。”从目前国有资本收益上缴的执行状况看，现阶段主要分三类执行：20%、15%和10%，远低于世界银行报告中20%—50%的水平，并且由于很快将进入“十三五”规划时期，继续提高国有资本收益上缴比例的呼声不断涌现。

3.国有资本收益使用的民生路径

（1）推进国有资本收益制度的科学民主化。首先，引入民众参与国有资本收益决策的制定。国有资本属于全民所有，因此在制定国有资本收益上缴的范围、比例以及支出等环节都需要民众的参与，在收益政策制定过程中广泛吸收民众的参与，增强收益政策制定的透明性，真正体现国有资本的全民属性。“民主制度一方面通过系统地获取和协调民众的偏好，另一方面通过约束和监督政治家与政府官员对这些偏好及时作出合理反应，从而至少在原则上确保有效率地提供公用产品。”[7]由于全民的广泛性，不可能每个人都参与国有资本收益的政策制定，因此可以召开听证会、座谈会等形式邀请民众的参加，也可以向社会公开征集建议草案。其次，强化人民代表大会的监督。人民代表大会及其常委会作为全体人民的代表，在国家机关中最能代表人民群众的意志，应加强人大对财政部和国资委制定收益制度的审查和监督，保证国有资本收益制度能够更大程度地体现民意。最后，科学地制定国有资本收益制度。国有资本收益上缴的具体数额和比例需要有关部门进行系统的定量分析，结合各个国有企业所处的行业，对其发展潜力进行评估，结合国家的宏观政策，深入考察调研、统计数据，甚至必要时可以进行试点，区分好国有企业的公益性、竞争性和垄断性，根据国有企业不同功能科学地制定国有资本收益制度，促使国有资本收益能够最大效率地惠及全体人民。

（2）资本性支出以社会民生为导向。资本性支出是国有资本对未来国有经济结构和产业的布局和调整，目前国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域已经占据主导地位，因此在资本性支出中国有资本能够向民生领域倾斜。首先，要加强国有资本在社会公益性国有企业中的投入，引导更多的国有资本进入关系民生的行业，为民众提供更多免费或者低费用的公共产品和服务，直接便利社会大众的生活，这样能够让全民直接地享受国有资本的益处。其次，抑制国有资本进入房地产、能源、纺织等竞争性行业，减少国有企业在这些领域与民争利，国有资本退出这些一般竞争性领域能够间接地让民众受益，因为国有资本没有挤占民营资本的发展空间，更多的民营企业通过创业、增加就业岗位等惠及民众。[8]最后，要积极提高国有资本投资民生领域的效率，把国有资本投向那些与民众关系密切而又紧缺资本的领域，建立和完善民生领域投资的考核评价体系，加强与公共财政预算支出的衔接，避免低效率、盲目、重复的投资建设，在投资有限的国有资本前提下带来最大的社会效益是民生支出应追求的目标。

（3）明确保障和改善民生的支出。国有资本收益这块巨大的蛋糕要实现全民共享必须有明确的制度保障，否则在各种利益集团的博弈中用于改善民生的支出难以保障，在支出制度中民生支出应具体化，减少制度安排中对保障和改善民生的不确定、模糊的阐述。

[1]张馨.论第三财政[J].财政研究，2012，（8）：6-9.

[2]李燕，唐卓.国有企业利润分配与完善国有资本经营预算——基于公共资源收益全民共享的分析[J].中央财经大学学报，2013，（6）：7-12.

[3]文宗瑜，袁媛.经营性国有资产管理[M].北京：经济科学出版社，2010：145.

[4]玛乃云.国外国有企业管理及收益收缴实践对我国的启示[J].财会研究，2010，（17）：10-11.

[5]林裕宏.国企红利分配的民生导向[J].地方财政研究，2012，（8）：8-9.

[6]吴国玖.全民分红理论及实践的国际比较和借鉴[J].企业家天地（理论版），2007，（12）：19-20.

[7]华国庆.我国国有资本收益若干法律问题研究[J].法学论坛，2012，（1）：52-55.

[8]陈少晖，廖添土.公共财政框架下的省域国有资本经营预算研究[M].北京：社会科学文献出版社，2012：85.