民间借贷规范化发展研究

李文玉

（中央财经大学 法学院，北京100081）

2012年，“吴英案”与“民间借贷”是社会热点话题之一。2012年4月20日最高院将“吴英案”发回浙江省高院重审，2012年5月21日浙江省高院作出终审判决，以集资诈骗罪判处吴英死刑，缓期二年执行。2014年7月11日，法院裁定，吴英减刑至无期徒刑。“吴英案”已成为中国民间融资的第一典型案例。对于该案，人们多侧重于从刑法的角度分析其背后的一系列法律问题：“吴英案”究竟适用非法吸收公众存款罪还是集资诈骗罪？吴英究竟该不该被判处死刑，并没收个人全部财产？本文则通过此案剖析民间借贷，从制度构建即金融体制改革方面分析民间借贷的发展现状、民间借贷存在并壮大的原因，并就进行金融体制改革以规范民间借贷发展提出建议。

一、民间借贷的发展现状

1.规模越来越大

2014年《中国农村金融发展报告2014》显示，农村家庭的正规信贷可得性约为27.6%，低于40.5%的全国平均水平；农村民间借贷参与率高达43.8%。另外，中国人民银行温州中心支行2011年7月公布的《温州民间借贷市场报告》显示，仅温州地区民间借贷市场规模就高达1100 亿元，其中有89%的家庭个人和59.67%的企业参与民间借贷。在内蒙古鄂尔多斯，高利贷十分盛行，成为许多普通百姓的重要理财渠道与手段。根据来自内蒙古一份调查，鄂尔多斯城镇居民有近50%的人员参与高利贷，民间放贷整体规模达到300 多亿元，其中，个人放贷的最高数额达6 700 万元。

2.利率越来越高

近年来，随着经济形势的变化，银行利率持续上调，再加上其他因素的影响，导致民间借贷的利率近年来也一直是居高不下。例如，温州在2010年以前的民间借贷的综合利率大概都在13%—17%之间。2010年以后，受到整体经济形势的影响，民间借贷的利率逐步上升，综合借贷利率高达24.4%。

3.活动越来越职业化、中介化、组织化

民间借贷最近已从之前的“熟人交易”向“以钱炒钱”方向发展，呈现出典型的资本化、商业化特征。具体表现为借款形式格式化：与以前乡邻熟人之间书写借条或只是简单的口头协议相比，目前的民间借贷转变成以贷款担保公司为中介，双方签署借款协议的形式；借贷依附形式改变：逐渐脱离地缘、血缘、亲缘等关系，而是大量借助于市场上存在的融资中介如担保公司、投资咨询公司。

4.参与主体越来越广泛

根据市场报告以及相关人员的市场调研，民间借贷的主体已经由过去的乡邻街坊，扩展至如今的个体、私营业主，甚至境外资本、公务员、银行工作人员也都参与进来。

二、民间借贷发展的原因

“吴英案”只是中国民间借贷大潮中的冰山一角，如此大规模的民间借贷反映了当下众多民营企业的现实困境：为扩大经营，通过支付高息的方式吸引民间融资，但一旦经营失败或资金链断裂，就可能深陷高利贷漩涡无法自拔。在有可能触犯法律，由借贷转为非法集资的法律风险之下，中小企业家仍然痴迷于民间借贷，一定有其深刻的社会经济原因。

1.根本原因是金融垄断造成的金融压抑

随着现代市场经济的发展，金融服务越来越“嫌贫爱富”，即金融服务提供者为了获取更大的效益，更愿意为富人（国企或强大实力的大企业）提供金融服务。长此以往，便会导致金融服务呈现“富贵病”：金融成了富人的专利，穷人（中小企业）的痛苦；金融产品越来越复杂，成了少部分人剥削大多数人的工具；金融脱离了老百姓，脱离了实体经济。由此也导致以吴英为代表的中小企业家越来越受到金融排斥。中小企业没有融资自由，获得融资仍然是一种特权，而不是一种基本的权利，因此，吴英及“吴英们”的出现，从根源上来说无非是现行的金融垄断体制无法满足经济的快速发展。具体体现在：

（1）正规金融机构多把贷款发放给国有企业以及实力较强的大企业，导致民营企业生存发展“求资若渴”。截至2010年末，我国中小企业已经超过4000 多万户，占全国企业总数的99%以上，其所创造的最终产品与服务价值、出口总额与缴纳税收，分别占全国的58.5%、68.3%和50.2%，并且创造了大量的就业机会，但与此相对应的却是中小企业贷款额只占全部贷款额的一成左右，即使在信贷总量激增的2009年，中小企业的融资贷款也仅占25%。这一系列数据都表明：相比于中小企业，银行更愿意将贷款发放给国有企业及实力较强的大企业。

（2）民间资本投资渠道狭窄。近年来，国家加大力度调控房地产领域，居民传统投资市场——股市较为低迷，再加上银行的存款利率整体低于物价的上涨率，种种因素累积起来，最终导致民间资本虽然资金充裕但却投资无门，致使民间积累了大量的闲置资金。这促使人们以私下自愿的方式高利率借贷给需要其资金的中小企业，如此导致民间借贷活动愈发兴盛。

（3）信贷管理体制存在问题。首先，银行市场结构与企业客户结构严重不匹配。主要体现在：国有大银行因信息不对称、交易成本较高而缺乏为中小企业贷款的积极性，而我国金融借贷市场又是以国有商业银行为主，这种大银行主导的市场结构导致了中小企业贷款难；其次，中小银行与中小企业规模结构不匹配。我国当前的银行市场结构具有明显垄断特征，而城乡信用社等中小银行又明显发展不足，从而导致中小企业融资困难；最后，银行贷款程序与中小企业信贷金额大小不匹配。虽然其信贷金额小，但放贷程序与大企业无异，据统计，我国中小企业的贷款频率是大企业的5 倍，但平均贷款额度仅为大企业的5%。由此不仅贷款成本自然上升，而且也会促使中小企业避开银行而另求资金来源渠道。

（4）“存款利率管上限、贷款利率管下限”的非市场化利率政策导致银行“基准利率”与民间“真实利率”的严重脱节，造成金融市场上“官方利率”和“市场利率”相差甚远，降低了资金配置效率，并且造成了事实上的不公平。小微企业在享受不到正规金融机构较低的“官方利率”贷款情况下，不得不接受民间金融市场的高额“市场利率”融资。

（5）监管不当。政府对民间金融机构的监管权比较分散，不同的机构由不同的部门管理。如由商务部系统监管典当行，金融办监管贷款公司，由省级政府对属地融资性担保公司实施管理，这种多头监管体制容易造成监管真空与监管混乱。这一方面导致民间借贷有恃无恐，规模不断壮大，另一方面也加大了民间借贷风险甚至是整个国家的金融风险。

（6）信用担保体系不完善。首先，银行等金融机构不是以中小企业融资需求作为贷款额度的依据，而以中小企业的自有资金状况和经营状况为依据；其次，银行在贷款决策中过分依赖抵押担保，而不关注贷款人自身的未来盈利能力、未来现金流量；再次，专门为中小企业提供融资担保服务的担保机构不多；最后，担保手续繁琐、担保成本高昂以及在后续资金解决与风险保障方面都存在一定问题。

2.非根本原因

（1）外部原因——金融危机致外需疲软，成本上升。2008年金融危机以来，中小企业在生产经营过程中一直面临着“钱荒”、“人荒”和“电荒”等困难局面。由于我国的金融格局，导致中小企业无法从正规渠道、正规金融机构取得生产经营所需资金，迫于压力，中小企业不得不纷纷退出实体经济，转而投向民间借贷。

（2）内部原因——中小企业自身。中小企业及其融资需求特点导致先天融资劣势。首先，中小企业规模小、变化大、自我约束能力弱致使在市场竞争中处于劣势地位；其次，中小企业贷款数量少、频率高、期限短致使银行支出成本与潜在收益不对称从而降低了银行贷款的积极性；最后，中小企业财务制度不健全，财务信息不透明加大了银行放贷风险和审查成本，导致银行更愿意向国有等大型企业倾斜。

民间借贷之所以如此兴盛，还有一个很重要的原因，即与正规金融相比，民间金融有其自身特点和优势，是正规金融有益和必要的补充。它在一定程度上解决了社会部分主体的融资需求，增强了社会的整体经济运行能力，进而有助于建立多层次的信贷市场。

三、规范民间借贷发展的路径

民间借贷在具有诸多正作用的同时，其对社会影响消极的一面也开始逐渐显现，如近两年出现的温州、鄂尔多斯老板跑路危机，这也让监管者们在对待“吴英案”时难免有“杀一儆百”的意图。“吴英案”的产生并不是一个偶然事件，是中国经济在市场化发展过程中的必然。“吴英们”若想继续健康有序地发展，没有民间借贷是不行的。而民间借贷要想正常发展，并真正成为整个金融市场发展的积极因素与必要补充，就要思考“吴英案”产生的真正根源，从源头上把握社会经济运行规律，打破金融垄断，改变发展过程中出现的“国进民退”等不良趋势，提高中国金融资源配置的效率，以开放的姿态，放开民间金融，实现金融包容，从而推动经济发展。

1.打破金融垄断，变金融排斥为金融包容

（1）拓宽中小企业投融资渠道，建立多层次、多形式的民间融资体系。加快推进村镇银行、民营银行、小额信贷公司、农村资金互助社、信托公司和租赁公司等小型地方金融机构；大力发展融资租赁市场、多层次股票市场，以提高中小企业直接融资比例。

（2）鼓励民营资本参与金融投资，引导民间金融进入正规金融领域。针对资金供给结构性失衡和中小企业资金短缺的现实，应有步骤地向民间资金开放正规金融体系。具体来说要逐步放松民营资本进入银行业准入门槛，可参照小额贷款公司的发展经验，逐步放开优秀民营企业控股、发起设立中小型银行机构的条件，放宽对最大股东的身份限制和占股比例限制。

（3）加快利率市场化进程，在此基础上建立健全区别对待的调控机制，充分考虑不同地域的资金供求关系、经济发展水平，并权衡政策导向等因素，以此来规定民间借贷利率的上限，合理引导社会资源的配置，同时压缩不合理民间借贷的生存空间，防止高利贷的出现。

（4）完善银行信贷管理体制。鼓励各地兴建信用合作社、社区银行等中小型金融机构，在量上满足中小企业的融资需求；改革信贷流程，按照“企业不同，类型不同，则审批程序不同”的原则区别对待，降低中小企业间接融资成本，在质上满足中小企业的融资需求。

（5）坚持金融监管二元划分，正规金融由中央金融监管机构监管，非正规金融则要下放监管权，并且下放过程中要统一民间借贷的监管部门，加强日常管理，将监管工作落到实处。

（6）完善信用担保体系。改变银行等金融机构的担保理念，审核担保申请时加大对中小企业未来发展空间、未来盈利能力以及未来现金流量的考量；加大政府扶持与立法，给予担保机构一定的政策优惠与法律保障，通过代偿补偿等机制，解决担保中的风险问题。

2.完善相关配套措施

（1）法律方面。应当引入激励规制理论，采用激励性规制模式。按照这一思路，法律应当考虑规定适当的激励措施，包括税收优惠、信息保护等，让民间借贷自愿接受法律控制并追求法律规定的目标。首先，制定具体规范民间借贷行为的专项法律法规。如，应当加快出台《放贷人条例》等规范民间借贷的专门法律，为民间借贷构筑一个合法的活动平台，引导其从“地下”转到“地上”，保护合法、合理的民间借贷行为。其次，完善有关配套法规，增强法律体系的协调性。一是修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，明确界定非法吸收公众存款或变相吸收公众存款行为、非法集资行为的构成要件，明晰与合法民间融资行为的界限；二是制定配套实施细则，明确放贷人开立银行结算账户、反洗钱、现金管理、反假币、金融统计等制度。

（2）政府方面。政府发动企业救市，扶植中小企业发展。政府可以出台财政和金融等优惠政策，扶持中小企业持续发展。在行政规费等方面给予减免或缓缴等优惠政策，同时协调银行贷款，稳定资金供应，降低资金成本。

（3）中小企业方面。中小企业应该努力提升自身的融资能力。努力做到：转换企业经营机制，提高市场竞争力；规范财务制度，提高企业信息披露水平；通过与正规经营的民间金融机构合作，拓宽融资渠道；同时要树立诚信为本的意识，恪守信用，提高自身资信状况，重塑企业信用形象和信用品牌，提升中小企业的整体信用等级。

[1]闫林.论民间借贷法律规制的完善——以温州民间借贷危机为视角[D].上海：华东政法大学，2012.

[2]张强.民间借贷的发展现状、风险分析及其法律规制[J].金融纵横，2013，（1）：55-63.

[3]邢会强.金融法的二元结构[J].法商研究，2011，（3）：84-90.

[4]程剑铭，孙晓岭.中小企业融资[M].北京：清华大学出版社，2006：27

[5]许进.中小企业成长中的融资瓶颈与信用突破[M].北京：人民出版社，2009：92-107.

[6]任兴磊，王克玉.融资不难[M].北京:世界知识出版社，2012：12-17.

[7]岳彩申.尽快创新民间借贷法律规制模式[N].证券日报，2013-01-17（A3）.