国民政府时期分税制财政体制的演变

东北财经大学 齐海鹏

国民政府时期分税制财政体制的演变

东北财经大学 齐海鹏

本文分三个时期阐述了国民政府分税制财政体制建立和调整的情况，对每一次变化大体分析了调整的原因、主要内容和利弊。并对这一发展演变的历史作了概括性的总结，肯定其制度演变的现代化趋势和进步性，也指出了其存在的问题及其启示。

国民政府；分税制；财政体制

一、国民政府初期的财政体制建立与调整

（一）国家收支与地方收支标准的制定与实施。

南京国民政府成立后，首先面临的严重问题是财政体制不顺、各级财政收支不清，尤其北洋政府时期以来的地方截留中央财力的现象仍严重。为了加强中央集权，统一财政，划分国家财政和地方财政收支就成为当务之急。南京国民政府财政部1927年6月在南京召开了苏浙皖闽粤桂六省财政会议，会议根据孙中山的中央地方均权主义的精神，分别厘定了划分国家、地方两税、收入及支出暂行标准草案及理由书，并于7月4日提交国民党中政会议表决通过执行。对于收入划分，南京国民政府财政部在《划分国家收入地方收入暂行标准案理由书》中作了详细说明。理由书首先明确了收入的划分，依据孙中山的中央及地方均权主义，并参照世界各国通行的做法以及中国的国情来确定。历史上久充国税或性质上宜统一征收的，列为国家收入，如关税、盐税、常关税等；向来作为地方财源或应归于地方的，则列为地方收入，如田赋、契税、牙税等。其次是明确收入的划分采用税目各自独立主义，而不采用附加税主义，以避免中央与地方互相牵制、权责不明、税款混统的弊端。再次是明确新税施行时重复之旧税应同时废止，以免负担过重，导致税源枯竭。同时，暂行标准按事权划分中央支出和地方支出，中央支出包括中央党务费等19项，地方支出包括地方党务费等4项。“暂行标准”颁行后，立即在南京国民政府统辖的苏、浙、皖、闽、赣等5省内试行。但这些省在“不重征、不附加”上并没有实现。而有些税如厘金、矿税等名义上划为国家收入，但实际上仍由各省征收，自行留用，并未完全按“暂行标准”执行。

1928年1月宋子文继任财政部长，极力推进财政统一工作，重新拟定《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，并于1928年7月召开第一次全国财政会议修正通过，报经国民政府于1928年11月22日正式公布施行。这次中央与地方财政收支划分如下：

1.国家收入与地方收入。

（1）国家收入包括：盐税、海关税及内地税、常关税、烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及一切类似厘金的通过税、邮包税、印花税、交易所税、公司及商标注册税、沿海渔业税等税收，以及国家财产收入、国有营业收入、中央行政收入。

（2）地方收入有：田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地渔业税、船捐、房捐等税收，以及地方财产收入、地方营业收入、地方行政收入及其他属于地方性质之现有收入。

（3）对将来新增收入项目也进行了划分。国家收入有所得税、遗产税、特种消费税、出厂税及其他合于国家性质之收入；地方收入有营业税、土地税、所得税附加及其他合于地方性质之收入。

2.国家支出和地方支出。

（1）国家支出包括：中央党务费、中央立法费、中央监察费、中央考试费、政府及所属机关行政费、海陆军及航空费、中央内务费、中央外交费、中央司法费、中央教育费、中央财务费、中央农矿工商费、中央交通行政费、蒙藏事务费、中央侨务费、中央移民费、总理陵墓费、中央官业经营费、中央工程费、中央年金费、中央内外各债偿还费共21项。

（2）地方支出包括：地方党务费、地方立法费、地方行政费、公安费、地方司法费、地方教育费、地方财务费、地方农矿工商费、公有事业费、地方工程费、地方卫生费、地方救恤费、地方债款偿还费共13项。

此次划分，理顺了过去财政管理体制混乱的现象，确立了国家税与地方税的新格局，国家税以关税、盐税、统税为主体，地方税以田赋、契税和营业税为主体。确定了中央与地方的事权范围，使中央财政支出与地方财政支出自成系统，各有保障。但这次划分只是确定了中央财政与省级财政二级财政体制，县级政府只是省政府的派出机构，没有独立的财政收支和财政权限。而县（市）在行政上为一级政权组织，各项政务及管、教、养、卫等事业皆由县（市）负责办理，这样形成了事权与财力的脱节。各县（市）为了维持开支和应付上级任务，往往越权征税，结果使得县级财政十分混乱，苛捐杂税禁而不绝，人民负担加重。

（二） 财政收支系统法的颁布。

鉴于1928年分税制财政体制存在的问题，国民政府在1934年5月召开的第二次全国财政会议上，讨论了建立中央、省和县的三级财政体制问题，并最终公布了《财政收支系统法》草案。1934年11月9日国民政府立法院又修正通过了《财政收支系统法原则》，1935年7月国民政府正式颁布了《财政收支系统法》，对中央、省（市）、县（市）各级政府财政收支的划分、配置、调剂及分类，以法律的形式作出明确的规定。

《财政收支系统法》是要在国地税收划分上采用独立税源和分配税额的并行制度。新的收入标准分为中央、省、县三级，加上直隶于行政院的市和直隶于省的市，实际上有四种不同的收入标准：

（1）中央税收，主要税源为关税、货物出产税、货物取缔税、印花税、特种营业行为税、特种营业收益税、所得税、遗产税等8种。应分入的有：营业税，从直隶于行政院的市分得30%；土地税，从直隶于行政院的市分得15%～45%，从县市整理土地需用经费分得10%。应分出的有：所得税，10%～20%归省，20%～30%归县市；遗产税，15%归省，25%归县市。

（2）省税收，主要税源为营业税、契税等2种。应分入的有；土地税，从所属县市分得15%～45%；房产税，从所属县市分得15%～30%；所得税，从中央分得10%～20%。应分出的有：营业税，30%归所属县市。

（3）直隶于行政院的市税收，主要税源为土地税、契税、房产税、营业税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税等7种。应分入的有：所得税，从中央分得20%～30%；遗产税，从中央分得25%。应分出的有：营业税，30%归中央；土地税，15%～45%归中央，中央因整理土地需要先提取10%。

（4）县或直隶于省的市的税收，主要税源为土地税、房屋税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税等5种，应分入的有：所得税，从中央分得20%～30%；遗产税，从中央分得25%；营业税，从省分得30%。应分出的有：土地税，15%～45%归省，中央因整理土地需要先提取10%；房屋税，15%～30%归省。

除以上税收收入划分外，中央、省、市县的财政收入还包括其他各种非税收入。

对于财政支出，新的支出标准分为中央、省、县市三级：

中央支出，包括政权行使支出、国务支出、行政支出、立法支出、司法支出、考试支出、监察支出、教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投资及维持支出、国防支出、外交支出、侨务支出、移植支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、普通补助支出以及其他支出共23项。

省支出，包括政权行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投资及维持支出、保安支出、移植支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、普通协助及补助支出以及其他支出共17项。

市县支出，包括政权行使支出、行政支出、立法支出、教育及文化支出、经济及建设支出、卫生及治疗支出、保育及救济支出、营业投资及维持支出、保安支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、普通协助及补助支出以及其他支出共16项。

《财政收支系统法》中还对地方补助金制度做了规定。补助金制度在国际上已比较流行，其目的或为帮助贫困地区，或为推行制度改革，或为增进事业效率，由国库拨给地方政府补助金。该法规定的主要是振兴特种事业补助金。该法第41条规定，“各上级政府为求所管辖各区域间教育文化、经济建设、卫生治疗、保育救济等事业之平均发展，得对下级政府给予补助金，并得由其他下级政府取得协助金。”a江苏省中华民国工商税收史编写组、中国第二历史档案馆：《中华民国工商税收史料选编》第一辑上册，南京大学出版社1996年版，第776页。

《财政收支系统法》颁布后，国家财政体制划分为中央、省（市）、县（市）三级。这一划分为健全全国统一的财政体制，改变地方财政混乱的局面，限制地方军阀恶势力的扩张，加强县政权建设，抑制苛捐杂税泛滥，具有重要作用。只是由于抗战的爆发，财政部呈准展期施行。不过，财政收支系统虽未实施，但对以后国地收支的划分和地方财政的整理产生了重要的影响。

二、 国民政府抗战时期的财政体制的调整

抗战开始后，国民政府实行的是中央、省、县三级财政体制，地方财政以省为重心，县为省的附庸。1941年抗战进入了第五个年度，正处于战略相持阶段。由于沿海沿江经济发达地区的相继沦陷，加之四年战争的巨大消耗，使国民政府中央财政处于十分困难的境地，财政赤字急剧增加，战费筹措异常艰难。而地方财政偏重于省薄于县，地方税源均归于省，在战争犬牙交错的态势下，地方财政的这种状态一方面强化了省财政的割据局面，另一方面无法满足县财政的抗战需求。1941年4月国民党五届八中全会通过了由孔祥熙等20人联名提出的《改进财政系统统筹整理分配以应抗战需要而奠自治基础藉使全国事业党臻平均发展案》的议案，该议案提出全国财政分为国家财政与自治财政两大系统。该议案表明了国民党在严峻的财政形势下，采取了中央高度集权的办法，以进一步集中全国的人力、物力和财力支持抗战。根据这次会议的精神，财政部于同年6月召开了第三次全国财政会议，决定改进财政收支系统、田赋暂归中央接管、改征实物，并拟定了具体办法。1941年11月8日，国民政府明令公布了《改订财政收支系统实施纲要》和《财政收支系统分类表》，规定自1942年1月1日起施行。

纲要中规定：（1）全国财政收支分为国家财政和自治财政两大系统。（2）国家财政包括原属国家及与行政院直辖市的一切收入与支出。（3）自治财政以县（市）为单位，包括县（市）、乡（镇）的一切收入与支出。（4）国家课税收入分配于县（市）的标准：印花税按纯收入的30%拨给县（市）；遗产税按纯收入的25%拨给县（市）；营业税按纯收入的30%～50%拨给县（市）；土地税（在土地法未实施前仍称田赋）原属省收入部分归中央；原属县（市）收入部分，由中央参酌原收入金额拨付县（市）；契税原属省收入部分，悉归中央；其原属县（市）部分，暂仍其旧；屠宰税从营业税中划出，全额归县（市）。（5）所得税悉归中央。（6）县（市）的补助金，由中央核定拨给。

这次划分，大大加强了中央财权，增大了财政统筹支配的力量，确保了国民政府对军民的物资供应。另一方面，县自治财政也得到了一定的发展。到1944年，自治财政系统渐具规模。县法定征收的营业牌照税、使用牌照税、房捐、屠宰税、筵席及娱乐税，均已制定税法，逐步推行，收入年有增加，1941年为12 443万余元，1942年为33 393万余元，1943年为81 627万余元。此外，划拨县（市）国税的金额，也年有增加，1942年为64 779万余元，1943年为86 939万余元，1944年为189 473万余元。另外，县自治财政通过清理公有款产和实施乡（镇）造产等收入措施，预算收入规模不断提高，1941年度为58 445万余元，1942年度为168 741万余元，1943年度为326 330万余元。a江苏省中华民国工商税收史编写组、中国第二历史档案馆：《中华民国工商税收史料选编》第一辑上册，南京大学出版社1996年版，第804～806页。

这次实行的两级财政体制，作为战时的一种特殊形式是必要的，但随着形势的变化，这种体制所存在的问题就愈加明显。

三、国民政府战后恢复三级财政体制

抗战胜利后的第一年，仍实行两级财政体制，地方财政仍以县为单位。在此期间，国民政府曾对田赋、营业税、印花税等采取减免税措施，但由于体制上的不合理，顿使地方财政发生了恐慌。这是因为田赋的一成五，营业税的三成，原属中央划给县（市）的财源，中央若将此等赋税减免，则划给地方的自然就随之减少或停止。县市政府经费无着，势必擅自征派，苛扰人民。尽管如此，由于经济不景气，各地财政收支仍大有亏空。因此，地方一致要求改定国地收支系统，以适应复兴经济建设的客观要求。于是1946年7月1日，国民政府修正公布了《财政收支系统法》，重新确立中央、省及院辖市、县市及相当县市之局的三级财政体制。

根据修正的《财政收支系统法》，中央、省、县财政收支划分如下：

1.中央财政收入和财政支出。

（1）中央财政收入包括：①税课收入：营业税（院辖市收入的30%）、土地税（县市收入的30%和院辖市收入的40%）、遗产税（50%）、印花税、所得税（分类所得税及综合所得税）、特种营业税、关税（进出口税及吨税）、货物税、盐税、矿税（矿业税及矿区税）；②独占及专卖收入；③国营工程受益费；④罚款及赔偿收入；⑤规费收入；⑥信托管理收入；⑦国有财产售价收入；⑧国有营业盈余及事业收入；⑨收回资本收入；⑩捐献及赠与收入；公债及赊借收入；协助收入；其他收入。

（2）中央财政支出包括：政权行使支出、国务支出、行政支出、司法支出、考试支出、监察支出、教育文化支出、经济建设支出、卫生支出、社会救济支出、国防支出、外交支出、侨务支出、移植支出、财务支出、债务支出、公务人员退休及抚恤支出、损失支出、信托管理支出、补助支出、国营事业基金支出、其他支出，第二预备金。

2.省财政收入和财政支出。

（1）省财政收入包括：①税课收入：营业税（收入的50%）、土地税（收入的50%）、契税附加；②省工程受益费；③罚款及赔偿收入；④规费收入；⑤信托收入；⑥省财产孳息收入；⑦财产售价收入；⑧省营业盈余及事业收入；⑨中央补助收入；⑩收回资本收入；捐献赠与收入；公债及赊借收入；其他收入。

（2）省财政支出包括：政权行使支出、行政支出、教育文化支出、经济建设支出、卫生支出、社会救济支出、保安警察支出、移植支出、财务支出、债务支出、公务员退休及抚恤、损失支出、信托管理支出、协助补助支出、省营业基金支出、其他支出，第二预备金。

3.院辖市财政收入和财政支出。院辖市财政收入包括：税课收入：营业税（收入的70%）、土地税（收入的60%）、契税和契税附加、遗产税（中央划拨15%）、土地改良物税（房捐）、屠宰税、营业牌照税、筵席及娱乐税；除造产收入外，其他的收入项目与省同。院辖市财政支出项目与省同。

4.县市财政收入和财政支出。

（1）县市财政收入包括：税课收入：营业税收入（省拨给50%）、土地税（收入的50%）、契税、遗产税（中央划拨的30%）、土地改良物税（房捐）、屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、筵席及娱乐税、特别课税；其他的收入项目与院辖市同。

（2）县市财政支出包括：政权行使支出、行政支出、教育文化支出、经济建设支出、卫生支出、社会救济支出、保安警察支出、财务支出、债务支出、公务员退休抚恤、损失支出、信托管理支出、协助补助支出、乡镇区临时事业支出、县市局营业及乡镇区造产基金支出、其他支出，第二预备金。

此次划分，进一步确立了中央、省（市）、县（市、局）三级财政体制，中央与地方系统分明，财政上已具均权之势，这是国民政府成立以来，真正从财政支出和财政收入两个方面，在法律上明确各级政府的财政收支范围和权限。但从实践来看，经此次重新划分后，大宗税源仍为中央所有，原属地方大宗的田赋则改为国地所共有，因而地方财政仍极度困窘，特别是省级财政分得的收入有限，根本无法维持，仍要依赖中央的大量补助。这说明了国地税收划分不切合实际。这次财政体制划分有三个突出特点，也是实际执行中产生不良后果的根源所在。一是财政收入的分配依然以加强中央集权为目标，表现为重要的财政收入来源全部列为中央收入。二是省级财政受到削弱。省作为中央联结县市的纽带，对于经济建设、教育文化、卫生保健、社会救济、警察保安等肩负着重要的职责，本着事权与财权相统一的原则，省的事业发展需要相当数量的财力来保证，但实际情形正好相反。三是县级财政明确了收支范围，增加了税收来源，并有可增辟因地制宜的“特别课税”，这也是中央为加强对县的控制做出的必然安排。

事实上，三级财政体制虽然恢复，但因蒋介石不顾全国人民和平建国的愿望，悍然发动反共反人民的全面内战，造成财政支出急剧膨胀，并引起恶性通货膨胀，不但省级财政走投无路，县级财政也因内战的日益扩大及物价的狂涨，支出无法控制，收入逐渐减少，而无法改变财政困难的局面。在这种情况下，国地收支已非修订财政收支系统所能解决，地方不敷之数，多赖中央政府增多纸币给予补助。最终随着国民政府在政治、军事、经济上的全面崩溃，三级财政体制也不复存在了。

四、小结

国民政府时期，在处理中央财政与地方财政的关系中，采用了分税制的方式，这应当说是一项重要的举措。同时，也必须看到，国民政府时期的分税制财政体制虽经多次调整，但中央与地方的财政关系，始终未能真正处理好，中央集中财力过多，地方财政捉襟见肘。其主要原因就是加强中央集权。本来国民政府实行财政统一，加强中央财权，这本是汲取北洋政府时期国家分裂、财权旁落的历史教训，无可厚非。但当国民政府的政权结构、政治体制过度中央集权化的情况下，财政收支的划分必然要表现为首先考虑中央的财力，而将省、县的利益放在次要的位置上。长此以往，地方财政非但不能促进社会各项事业的进步，而地方政府为维持其运转必然要乱开财源，苛杂、摊派也就层出不穷。因此，总结国民政府分税制财政体制的经验教训，就是要处理好集权与分权的关系，合理地划分国家与地方的收支范围，充分调动中央与地方两个方面的理财积极性，以更好地发挥各级政府的职能作用。

（略）

F812.9

A

2095-3151（2014）40-0022-05