大调解机制中的治安调解研究

荣晓莉，孟明合

（1.吉林警察学院，吉林 长春 130117；

2.黑龙江省人民检察院，黑龙江 哈尔滨 150090）

调解是现代社会解决纠纷的重要方式，司法调解、人民调解、行政调解共同构成我国现代社会的“大调解”体系，调解使大量的纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态，是维护社会和谐、稳定的重要保障机制。治安调解是行政调解最主要的组成部分，也是构建大调解机制必不可少的枢纽和重要组成部分。

一、大调解机制的提出

改革开放以来，由于分配体制的改革，我国正处于社会急剧转型期，社会矛盾凸显，人民群众的法律意识、维权意识逐步增强，社会纠纷急剧增长。调解制度成为解决纠纷、维护稳定的重要方式。目前我国的调解机制主要有三大部分：第一，法院调解。目前人民法院正在大力推行“调判结合、调解优先”的工作机制，调解结案率成为重要的考核指标。第二，人民调解，指人民调解组织对民间纠纷的调解。近年来，人民调解制度也逐渐得到了前所未有的重视，国家还颁布了《人民调解法》。第三，治安调解。公安机关依托遍布全国的110接警机制及派出所网点，对治安案件及部分民间纠纷的调解，目前已成为人民群众解决纠纷的重要方式。三种调解机制自成体系，各有优缺点，如何整合现有的社会资源共同解决社会矛盾纠纷，是目前实务界和理论界共同面临的课题，构建大调解机制正是选择之一。大调解是指整合、运用行政调解、司法调解及人民调解等制度资源，共同解决社会矛盾纠纷的机制。

大调解纠纷解决机制是由国家司法部所倡导，由各地进行探索而逐渐发展起来的。1999年第四次全国人民调解工作会议上司法部党组提出了“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的调解方针，从此揭开了各地实践大调解的序幕。2002年9月，司法部公布《人民调解工作若干规定》，中共中央办公厅、国务院联合转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，加之新通过的《人民调解法》都对大调解机制有所涉及。最高人民法院于2009年7月24日发布 《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，2011年3月21日通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，对其他调解机制与法院诉讼的衔接建立了明确规范。2011年4月22日，中央综治委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部等16个部门联合出台了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，对大调解机制的构建提出了系统的、明确的意见，对各部门的责任做了具体的划分，至此，中央构建大调解机制的政策、思路已经基本成熟。

二、大调解机制中的治安调解——兼与人民调解、法院调解相比较

根据《公安机关治安调解工作规范》第2条的界定，治安调解是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。

近年来我国先后颁布的一系列的法律、法规都对治安调解做了规定，如《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》，尤其是《公安机关治安调解工作规范》专门对治安调解做了规范。随着公安派出所的网点分布渐趋合理，基层公安民警的力量不断加强，人民警察服务意识的不断提高，伴随着110报警指挥系统的完善，“有事找警察”的理念逐渐深入人心，治安调解已成为人民群众解决纠纷的重要途径，甚至成为首先途径。2006年，全国各地公安机关依法调解治安案件137.8万起，占查处治安案件总数的22.4%。据2008年4月21日山东省公安厅召开的规范办理治安案件工作现场会提供的数据，2007年该省公安机关调解案件数量占查处案件总数的46.6%。［1］根据辽宁省的统计，2005年、2006年、2007年3年来治安案件以调解方式结案的比例分别为57.95%、54.84%、49.69%，治安调解成为民间纠纷的主要解决途径。可以说，在我国大调解的格局建构中，治安调解已经成为必不可少的组成部分。治安调解与民间调解（主要是人民调解，还包括民间个人调解，本文主要依据人民调解展开论述）、［2］司法调解（主要是法院调解，也包含检察机关和公安机关的刑事和解，本文主要以法院调解为论述对象）的关系如何，三者有何不同呢？试对三者比较如下：

第一，在调解组织的性质、权威及调解的效力上。法院调解的主体是法院和法官，法官一般具有专门的法律知识，法官通过调解的方式解决民事纠纷和主持刑事和解，是一种行使审判权的方式，具有较高的权威性，通过法院调解达成的调解协议具有执行力，法院可以直接执行。治安调解由公安机关进行，属于行使行政权，但治安调解协议不具有强制执行力，按照《治安管理处罚法》的规定，治安调解协议一旦达成，应当具有法律效力，双方当事人应履行协议，公安机关有权监督协议的履行情况。但是，如果一方或双方当事人拒不履行协议的话，公安机关却不能强制执行，只能撤销调解协议并按照《治安管理处罚法》对当事人进行治安处罚，对于涉及民事赔偿的还要告知当事人到人民法院按民事案件进行诉讼。这样，实际上治安调解协议就丧失了强制执行力。人民调解的主体是人民调解组织，在农村主要有具有一定威望、知识和社会地位的能人、村干部组成，在城市主要由社区工作人员、退休人员、兼职人员等组成，人员组成最为混杂，法律知识参差不齐，人民调解组织受政府领导和指导，具有半政府的性质，相对而言，在组织的权威性上，人民调解的政府和国家权力的色彩最单薄，具有民间自治的性质，权威性较差。但如果调解组织成员与当事人熟识，在当事人心中具有较高的威望，反而能弥补政府权威不足的弱点，在调解协议的执行力上，当事人可以申请司法确认。2011年1月1日《人民调解法》施行，该法第33条规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认。2011年3月21日，最高人民法院审判委员会通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，自此之后，经过司法确认，人民调解协议就具有了强制执行力，但人民调解司法确认实施的效果如何，目前还缺乏系统的实证研究。

第二，在调解的程序上，人民法院是审判机关，调解有较为严格的程序规定和分工，内部设有专门的受案部门、审判部门（组织调解）和执行部门，还设有上诉程序、申诉程序和审判监督程序等，因此程序最为严格和公平。关于治安调解，2007年公安部下发了《公安机关治安调解工作规范》，对治安调解的程序做了简单规定，但显然无法与法院调解相比，在实践中缺乏有效监督，有的治安民警法律意识不强，工作简单、粗暴，程序公正无法保障。关于人民调解，程序性最为薄弱，调解的达成主要依靠调解人个人的威望、技能，而不是严格的程序保障。

第三，在纠纷解决的可及性、便捷性与效率上，由于人民法院机构设置及人员数量有限、受案条件严格、程序复杂、办案期限长，法院调解便捷性差，效率不高。人民调解和治安调解则都具有组织设置广泛、受案条件宽松、程序简单、调解及时等特点，在可及性、便捷性和效率上存在巨大的优势。相对而言，治安调解的独特优势在于与完善的110报警指挥系统相衔接，而人民调解的独特优势则在于更为广泛的社区分布及调解人员与当事人的亲近上。

第四，在受案的范围上，法院调解由于立案条件严格、程序复杂、效率不高、诉讼成本较高等特点，所调解的案件多为较为重大的民事、经济纠纷及部分刑事案件（刑事和解），但是随着改革开放以来人民调解基层组织涣散、权威丧失，在商品经济冲击下熟人社会结构弱化及民众法律意识的增强，人民调解的功能逐渐弱化，据统计，国内人民调解委员会处理的纠纷数量与法院手里的民事案件数量之比，1980年为108∶1，1988年是49∶1，1999年是16∶1，［3］目前已经有相当数量的普通纠纷和小案件进入人民法院的审判和调解环节。关于治安调解的受案范围，《公安机关办理行政案件程序规定》规定，对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等情节较轻的治安案件，公安机关可以调解处理。同时强调对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。基于对公安机关及人民警察的信任以及考虑到自身的诉讼成本，公众将大量的非警务纠纷（非治安案件纠纷）诉之于警察。对此，相关的法律也有规定，如《中华人民共和国人民警察法》规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助;对公民的报警案件，应当及时查处。经过实证研究，在通过治安调解结案的案件中，有相当数量的纠纷并非治安纠纷。《人民调解法》规定人民调解处理的是民间纠纷，并规定了人民调解组织不得受理由其他专门机关受理的案件，从理论上来说，人民调解组织不能调解治安案件、刑事案件，但根据笔者的观察，在农村，一些治安案件甚至是轻微刑事案件，因双方不愿意经官，都是通过人民调解或者民间的个人进行调解处理的。实际上，《人民调解法》对民间纠纷并没有做严格的界定，民间纠纷实际上也包括了大量的治安案件，但总体上来说，民间纠纷更多指的是民间琐事纠纷、邻里纠纷、婚姻家庭矛盾等。

从以上比较分析可以看出，人民调解、治安调解和法院调解是不同的纠纷解决方式，各有其优点和特色，是不可互相替代的，从人民调解到治安调解再到法院调解，三者在受案范围上各有侧重，处理的纠纷在性质上从渐趋严重，在程序上渐趋严格、规范，在调解的效力上各有不同。在构建大调解格局中，三者各有其任务、地位和作用，三者应是互相衔接、分工合作的关系，只有这样才能形成工作合力，构建体系完备、衔接通顺、简繁得宜、程序完备、执行有效的大调解格局。

三、在大调解格局中完善治安调解

在大调解的构建中，治安调解具有举足轻重的作用，随着110报警指挥系统的完善、派出所及派出警室网点布置的日趋合理，人民群众“有事找警察”观念的普及，公安机关往往成为矛盾纠纷的第一接触点，公安机关的处理是否恰当，往往会关系到矛盾能否最终妥善、及时处理。从这种意义上来说，治安调解在大调解机制构建中具有枢纽作用。遗憾的是，目前我国的治安调解还不能与这种作用完全匹配，还存在一些缺陷，影响治安调解作用的发挥。

（一）治安调解在实践中存在的问题

第一，治安调解的受案范围不明确，民警自由裁量权过大。《公安机关办理行政案件程序规定》第145条规定了治安调解的受案范围，将之局限在治安案件范围内，但《人民警察法》规定，人民警察对公民提出解决纠纷的，应予以帮助。实践中大量的报警案件是民间纠纷，而非治安案件，对此类案件如何处理，存在不同认识，有的地区规定将之转至人民调解组织或法院等组织处理，有的地区则予以调解，一些学者也认为应该适当扩大治安调解的范围。由于治安调解的条件不明确，加上缺乏监督，使得一些本应进入刑事诉讼的案件，被当作治安案件处理，一些本可以进行调解的案件，却可能进行治安处罚，甚至会产生权力滥用、权力寻租的可能。［4］

第二，公安机关对治安调解的重视程度不够。许多派出所不重视治安调解工作，认为与重大刑事案件相比，轻微的治安案件无须耗费过多警力。治安调解工作在许多地方不在绩效考评之列，对警察完成的调解工作也不做任务统计。面对大量的治安调解案件和愈加复杂的调解程序要求，治安调解成了基层警察一项棘手的工作，有些警察提出不妨取消治安调解。这些都影响了民警进行治安调解的积极性。

第三，基层民警缺乏治安调解的相关素质与技能。在我国，由于大量的基层民警来源于部队、武警、警校，擅长的是侦查犯罪、威慑坏人、擒拿格斗等工作，崇尚的是雷厉风行、爽快直接的作风，但对许多民间鸡毛蒜皮、邻里纠纷、家庭矛盾等引发的案件，并不擅长调解和说服工作，也没有相关耐心和意愿，一些人的工作甚至简单粗暴，公安机关也不注重相关培训，民警缺乏相关技能，这在一定程度上影响了治安调解的效果。

第四，治安调解的效力不确定。法律没有赋予治安调解协议的强制执行力，当事人反悔的，民警只能进行治安处罚或者要求当事人到法院起诉等。

（二）完善治安调解的建议

笔者认为，在构建大调解机制中，可以从以下方面完善治安调解。

1.从内在方面完善

首先，适当扩大治安调解的案件范围。目前治安调解的范围并不确定，治安案件和民间纠纷的界限不明确，群众报警案件有相当一部分是民间纠纷，建议不应将民间纠纷排除在治安调解范围之外，因为一些报警案件或群众要求公安机关处理的民间纠纷案件，如果一律推给其他组织去处理，其他组织又没有妥善处理或群众不认可的，可能会产生较为严重的治安问题。如黑龙江省的李某某故意杀人案，当事人双方因邻里纠纷发生长期争吵，数次报警，派出所没有妥善处理，又没有其他组织解决矛盾，最终酿成血案。另外，对于可能造成轻伤等后果的轻微刑事案件，后果、情节不严重，双方当事人愿意和解，可不作为犯罪处理的案件，笔者认为公安机关也可以进行调解，以非司法化的方式处理，可化解矛盾，减少诉累。

其次，完善绩效考核和激励机制。应将基层公安机关治安调解案件纳入绩效考核体系中，对治安调解案件予以统计，提倡调解结案，减少处罚结案，可适当用指标和比例控制的方式对治安调解进行调控。当然设定的比例和指标应当合理和因地制宜，不应一刀切和过度僵化，否则也会产生负面影响。

第三，加强对调解人员的技能培训。调解是一门艺术，调解是否成功与调解者个人的素质、态度、作风、技巧、个人威望等息息相关，因此应定期对基层相关人员进行技术培训，提高调解成功率。

第四，健全程序，加强监督。建议建立出警民警、接警民警的首办责任制，民警可对报警案件或群众要求处理的案件进行当场口头调解，调解不成或案件比较复杂的，可以进入正式的调解程序。对于确实不属于治安调解范围的案件，应通过电话联系或向当事人发放联系单、案件移送通知书等方式，向其他组织移送案件，并定期回访，确保案件不因无人处理而激化矛盾。对于进入正式调解程序的案件，可以考虑借鉴法院调解或审判程序，对调解程序进行程序规范，确保公平、公开、公正，比如一般可由两人进行调解，建立调解笔录，比较复杂的案件设立听证程序等。在公安机关内部也可以进行程序分化，比如天津市公安局和平分局就在分局设立调解中立，基层派出所调解不成的案件，还可以到分局调解中心调解，通过两级调处，能够将大部分案件妥善解决。

2.从外在方面完善

从外在方面来说，就是加强治安调解与人民调解、法院诉讼和其他行政调解的衔接。

首先，在与人民调解的衔接方面，主要是加强沟通、协调，确保案件互相移送的渠道通畅，对于一些治安案件，人民调解无法处理的，可将案件移送公安机关。对于一些比较琐碎的民间纠纷、需要社区力量长期化解的案件、需要动用当事人亲属和朋友耐心说服的案件，人民调解处理更有优势，可及时移送人民调解并互相建立反馈机制，确保无缝连接，对于一些特殊的、复杂的案件，还可以进行警民联调。一些地区在基层派出所建立了“人民调解工作室”，不仅负责派出所与人民调解组织的联系，对一些应属人民调解处理的案件，还可以当场调解，这种做法值得借鉴。

其次，加强与法院诉讼的衔接。对于治安调解没有成功的纠纷案件，符合人民法院立案条件的，应当告知当事人到法院起诉。对于经治安调解达成调解协议的，应告知当事人可以法院进行司法确认，人民法院经过司法审查，认为调解协议合法有效的，可以赋予其强制执行力。也可以探索在治安调解案件较多、开展比较成功的地区，在基层公安机关和法院之间建立固定联系，对所有治安调解协议，都进行司法确认，确保调解协议的执行力，避免因一方当事人反悔而导致调解协议无效的尴尬。

［1］李刚.公安机关2006年治安调解矛盾纠纷137.8万起［N］.法制日报，2007-02-06.

［2］民间调解主要包括人民调解，人民调解一般是以社区机构为依托进行的调解，具有半政府的性质，往往受政府机关的指导，实际上民间还存在大量的以个人名义进行的调解，笔者称之为民间个人调解，对其研究参见孟明合硕士论文：《民间个人调解研究——以川村为例》，2007.

［3］何冰.现代社会的纠纷解决［M］.北京：法律出版社，2003.

［4］裴兆斌，张淑平.辽宁省治安调解实践调查报告［J］.辽宁公安司法管理干部学院学报，2009，（1）.