制度变迁、功能缺失与农村金融体系改革深化

王桂堂 闫盼盼 董薇薇

（河南财经政法大学，河南 郑州 450000）

制度变迁、功能缺失与农村金融体系改革深化

王桂堂 闫盼盼 董薇薇

（河南财经政法大学，河南 郑州 450000）

随着农村经济的变迁，我国农村金融服务的有效供给不是随之增长，反而趋于相对萎缩的态势，说明我国现有的农村金融体系依然存在缺陷，不能完全适应农村经济发展的要求。从制度层面分析，强制性制度变迁与单纯性机构扩张是其与农村经济发展体系不适应的主要原因，改革深化路径应当是功能优先与协同发展。

农村金融；制度缺陷；制度变迁

一、引言

2014年中共中央一号文件再次聚焦“三农”问题，2014年1月19日，中共中央、国务院以《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》为题发布了该文件。其中，对今后一个时期农村金融的改革发展问题做出了指导性的部署。农村金融问题，是“三农”问题中各种矛盾汇聚的焦点之一。现存的农业产业化发展问题、规模化经营问题、农业科技创新问题、土地有序流转问题、农民增收问题、剩余劳动力转移问题都与农村金融制度息息相关。因为这一切，如果离开了相应金融体系及其配套金融服务的支撑，就无从谈起。然而，我国现有的金融体系与“三农”发展的要求还有诸多不兼容、不协调之处。从制度变迁的角度考察，我国农村金融体系的发展变革，不仅从时间上滞后于整个农村经济体制改革，而且从结构上看，与现有的农村经济体系也缺乏良好的对接性（潘林，2009）。其中，农村经济体肌体内部发育出来的金融组织受到严重压制，其功能得不到有效发挥，不能不说是制度安排上的缺陷。本文将对这一问题做一探析，与农村金融理论及实务界商讨解决矛盾的对策。

二、我国农村金融体制变革轨迹回顾

毋庸置疑，我国经济体制改革的序幕是从农村拉开的。1978年冬天，安徽省凤阳县小岗村的18位农民签订了在今天看来还不是很规范的土地承包责任合同书，这被学术界认为是“联产承包责任制”的开始。发端于农民自身的制度创新被实践证明是符合经济发展内在规律要求的。因为，在这项制度推开后的不长时间内，就基本解决了农民的吃饭问题，同时还解决了长期以来存在的农副产品市场供应严重匮乏问题。根据金融发展原理中经济结构决定金融结构的一般规律，农村金融制度理应发生相应的变化，适应农村金融结构的调整（解维敏、方红星，2011）。然而，基于我国整体经济改革布局方面的原因，农村金融体制的变革是极度滞后的，甚至滞后于城市金融体制的改革。

第一阶段：农村政策性金融机构单独设立。从时段上看，农村金融体系的变革开始于1994年政策性金融机构的设立。为了解决原专业银行“一身二任”（兼任政策性业务与商业性业务）的矛盾，1994年，国家设立了三家政策性银行，其中一家为中国农业发展银行，尽管这一改革本身是为城市金融体制改革铺平道路，但客观上为农村金融体系注入了一份“改革能量”。

第二阶段：行社脱钩。行社脱钩即农业银行与农村信用社分离。1996年全国金融工作会议决定：用两年左右的时间，完成农业银行与信用社的分离。至此，可以说我国有了相对独立的农村金融体系，而脱钩之后的农村信用社主要以“三农”为其服务对象开展各项业务。

第三阶段：“三会一部”的兴衰与治理整顿。“三会一部”是指合作基金会、储金会、资金互助会、股金服务部。这类组织根据我国监管部门的界定，形式上是非金融机构，实际上从事的是特定对象与范围的金融业务（徐宇珊，2008）。我国农村的“三会一部”萌发于20世纪80年代，其后由于政策导向不明朗，经历了一个缓慢的发展过程。1992年开始，我国经济体制变革加速，也激发了农村金融体系变革的活力，特别是在社会金融需求剧增的背景下，“三会一部”很快进入了“爆发增长期”，不仅是农民自己创办的合作基金会发展迅速，就连很多的政府机构，诸如民政、劳动与社会保障等也纷纷加入了基金会的创办行列。由于监管体制不配套，“三会一部”失控式的快速发展引发了金融秩序混乱。1999年1月，国务院颁布3号文件，宣布在全国范围内取缔“三会一部”，其遗留的问题至今仍在善后清理工作之中。

第四阶段：多元化农村金融组织体系的涌现。为解决农村经济结构变化以来金融匮乏的局面，在继续深化农村信用社改革的同时（部分符合条件的农村信用社转化为农村合作银行与农村商业银行），继续进行多种类型农村金融机构改革试点。例如试办小额信贷组织、推广村镇银行制度、邮政储蓄银行县域以下机构开办针对“三农”的业务与服务、农业银行设立“三农事业部”等。至此，多元化的农村金融服务体系大体上已形成。

综上，我国农村金融体系变革的逻辑思路是：农村联产承包责任制普遍推开之后，原有大一统的计划金融体系不再适合农村经济体制的需要，设立农业发展银行作为专职的农村政策性金融机构，作为农业银行基层机构的信用社①从国有金融体系脱钩，为进一步解决农村信用社难以承担全部支农业务问题，又逐步设立了其他类型的农村金融机构，从而形成了现有的农村金融体系格局（江春、周宁东，2012）。

三、现有农村金融体系制度缺陷及成因

我国农村金融体系历经多轮变革，尽管目前在形式上已经形成了政策性金融、商业性金融、合作金融相互支撑，大中小金融机构相互结合，不同所有制形式相互兼顾的模式，但进一步分析，这种“形式上很美”的体系依然存在一些缺陷。主要表现在：

第一，结构与农村经济体系不适应。农村经济体制改革之后，其格局变化之快是超出预期的。在实施联产承包责任制初期，原来“队为基础，三级所有”的结构形式迅速蜕变为一家一户的生产经营单位的模式，这一模式非常类似于在我国延续了数千年的小农经济结构格局，无论是国有的农业银行、集体所有的信用社以及随后诞生的村镇银行都无法与之匹配。随后，由于农业生产规模化、集中化、市场化动力的驱使，先是各类专业户出现，然后是各种各样农民专业合作社诞生，其每一步变革过程中农村金融体系的变化多是滞后的。其最典型的表现莫过于邮政储蓄银行成立之后，由于其大量的服务网点位于县域以下，本来应当具有服务“三农”的天然优势，但迄今为止，邮政储蓄银行在广大的农村地区依然与其前身“邮政储蓄机构”没有太大的区别，大量存款资金吸收进来之后没有转化为支持“三农”贷款资金发放出去。表面上看，是新设立的邮储银行对“三农”业务不够熟悉，本质上是农村金融制度安排与农村经济发展不对接（李友华、毕家豪，2011）。

第二，功能与农村经济发展要求不匹配。农业发展银行作为支农的政策性银行，其主要服务对象是定格于农产品流通企业，即从事农产品购销调存的大中型国有企业，普通农户很难获得其服务。而中国农业银行走上商业化发展的道路之后，其运作机制更是一度远离了“三农”的需求（史彦龙、庞如超，2012）。虽然国务院在批准农业银行上市之前要求其要保留三农事业部，并承诺上市之后不能“脱农”，但三农事业部能否从其商业性盈利以及国家财政有限的支持当中获得足够补贴，从而实现可持续发展，依然存疑。农村信用社目前所从事的业务应当是与“三农”最为接近的，但信用社体制历经多次改革也是沿袭着商业银行的套路行进的，故与正在变革的农村经济体制也显示出很多不匹配之处（郭红东等，2009）。2012—2013年，笔者在河南省进行了一次金融支持农民专业合作社的调查，调查中发现，几乎所有的信用社都不能对农民专业合作社直接发放贷款，而只能对专业合作社负责人（自然人）发放贷款，然后再由该自然人充当“二传手”，将所获得的贷款分成更小的份额，转给有金融需求的合作社社员使用。信用社之所以必须这样做，理由是现有农民专业合作社多为松散型组织，不符合“承贷主体”的要求。这一现状不合乎已经颁布实施数年的《中华人民共和国农民专业合作社法》的基本精神。

之所以呈现出上述不适应、不匹配的格局，从制度层面分析，与我国农村金融制度重构整体安排取向有内在联系。

第一，强制性制度变迁。与自然演进的制度变迁相比较，政府主导的强制性制度变迁有其巨大优势，可在较短的时间完成改革程序，节省时间成本（徐军辉，2013）。例如，农业银行与其他三家国有专业银行走上商业化改革的道路之后，为了弥补农村金融领域服务主体缺失的空档，信用社在很短的时间内与农业银行强制脱钩。客观上讲，这一制度安排确实弥补了特定历史时期农村金融服务主体缺位的问题，信用社在农村金融服务供给过程中挑大梁，为农村经济发展特别是乡镇企业的发展做出了巨大贡献。但这一制度安排不是市场自然演进的结果，故脱钩后的信用社与内生于农民群体当中真正意义上的“合作社”并非同一概念，其“三性”并没有得到真正体现。特别是在政府部门取缔“三会一部”之后，脱钩后的信用社在农村金融市场中又一度占据了近乎垄断地位，这与变革后农村经济形式的多元化、结构层次的多样化是相悖的。

第二，单纯机构扩张的路径选择。如前所述，目前单从农村金融机构数量来看，尽管还比不上城市当中人均拥有金融服务网点的水平，但与改革开放之初相比，的确有了很大的改观。无论是信用社的改制、邮储银行的设立还是小额信贷公司试点及其随后村镇银行的推广，都走的是机构数量不断扩张的路子。毫无疑问，机构的扩张，是有助于改善农村金融服务短缺状况的。但机构扩张的背后，如没有准确功能定位的匹配，其扩张的取向就会出现“使命漂移”问题。例如信用社改革的过程中，监管部门对于其新开设网点的管制是相对宽松的，但新增网点之后没有相应金融创新产品和服务的跟进，增开的网点就失去了增加有效金融供给的现实意义。邮储银行设立后也存在同样的问题，因为邮政储蓄银行的前身是邮政机构，而我国邮政机构的网点遍布全国各个乡镇，其数量甚至超过任何一家大型国有商业银行，但新设立的邮政储蓄银行由于缺乏针对“三农”服务的准确定位，也陷入机构单纯扩张而功能没有创新的窠臼。

第三，外生制度的移植嫁接。改革以来，我国农村金融体系历经数次重大的调整，但几乎每次调整，都是一种既有外部金融制度移植嫁接到农村经济肌体之上。以信用社的体制改革为例，将信用社与农业银行脱钩，形成一个相对独立的金融机构组织体系，从而拉近其与农村集体所有制的生产组织的关系，形成二者相互伴生、相互支撑的效应。事实上，由于改革的整体设计与布局等多方面的原因限制，在现有信用社制度安排中，为了强化政府对农村经济组织的管理与控制，防范金融风险的外溢，各省都由政府强令安排基层信用社出资构建一个省级联社，对基层信用社行使管理权。这种扭曲的制度安排，无论相对于合作属性的经济组织，还是相对于规范的现代企业的治理结构而言，都是有悖于法理的（孙阳昭、穆争社，2013）。这必然导致现有农村金融组织体系在运作过程中出现诸多的矛盾。村镇银行的设立也存在同样的问题。在我国这类银行之所以取名为“村镇银行”，初衷就是为使这类金融机构与“三农”有一个良好的契合。但根据《村镇银行管理暂行规定》，设立村镇银行的最大股东必须是银行业金融机构，换言之，越是大银行才越有资格开办村镇银行。如此，新设村镇银行，虽然身在乡村，但其治理结构、管理模式都无法摆脱位居于城市的大银行对它的影响与控制。故村镇银行从其诞生之日开始，就与“三农”失去了天然的亲和力。

四、改革深化路径与对策探讨

改革开放以来，我国农村金融体制历经诸多重大变革，但并未达到与农村经济发展相融洽的地步。其突出表现是，随着农村经济的不断发展，农村金融服务的供给不是随之增长反而趋于相对萎缩的态势。这一现象引起了理论界与实务界的深刻反思。结合前面分析，追溯改革开放以来我国农村金融体制的历次变迁与改革，基本上都是走的一条“外生供给”的路子。诚然，当制度层面的上层建筑不适应农村经济基础发展的要求时，必须革除原有制度的藩篱，以适应生产力的发展要求，因此每一次改革都是必需的，也是及时的。然而进一步分析之后会发现，每经历一次外生制度供给的变迁，其农村肌体内部的创新机制都没有得到很好的激励，“金融压抑”依然如故，这不能不说是导致目前我国农村金融服务供给严重短缺的一个重要原因。如此，给我们提出了一个值得深思的问题，外生制度的供给如果无法与内生创新因素相结合、相促进，耗费巨大成本的改革都难以实现预定的目标。为此，提出以下对策建议：

第一，功能优先。农村金融是农村经济的一个子系统，归根结底，农村金融体系是要服务于农村经济发展的。基于金融功能观（默顿、博迪，1995），改革的基本思路不应是单独追求金融机构的多样性与多变性，而是金融体系功能的相对稳定性。因此，下步农村金融体系的改革也应当围绕稳定服务于“三农”这一核心功能来设计改革整体方案，而不是单纯立足于机构的增减来调节农村金融服务的供需。据此，农村金融机构的部署需进一步反思。凡围绕服务三农这一核心功能的，予以保留，继续推进；凡偏离服务三农这一核心功能的予以调整。从整体上应当遵循“结构——功能——行为绩效”的改革范式。例如2004年以来，随着国家粮食流通体制的改革，原来国有粮食收购企业在市场逐渐失去了垄断地位，中国农业发展银行也渐渐失去原来的业务对象，在国家开发银行与进出口银行向商业性开发银行转制的影响下，农发行也酝酿向商业性开发银行转轨。这一思路值得商榷。在我国农村政策性金融供给严重不足的情况下，将唯一的政策性金融机构商业化，必然会在农村金融体制内加剧政策性金融供求失衡的局面。而通过新设立政策性金融机构增加供给又将耗费更多的人力财力物力，增加更多的时间成本。故立足于增加政策性金融服务供给来设计农发行的改革出路才是符合农村金融体系功能要求的选择。信用社与村镇银行下步的改革也当遵循功能优先的基本思路。事实上，信用社是否应转化为合作银行，何时何地在原信用社基础上改设为农村商业银行，省级联社的模式是否过渡为省级的农商行问题都是机构层面的变化，都应当紧紧围绕服务三农，服务农村实体经济，顺应农村经济的发展设计布局，这才是问题的关键。至于机构形式的未来发展取向，应当是接受市场检验之后水到渠成的结果，而不是人为搭建。

第二，协同发展。这里的协同发展，既包含城乡金融体系的协同发展，也包含农村金融体系内部各个有机组成部分的协同发展，还包含外部制度供给与农村内生金融市场、金融活动及其组织体系发育的协同发展。改革开放以来，由于我国整体上的经济体制改革采取的是先易后难的渐进式模式，这一模式影响到金融领域改革布局，体现为非均衡策略：在金融改革过程中，优先考虑城市金融体系，而后考虑农村金融体系；优先考虑国有金融体系，而后考虑非国有金融体系；优先考虑体制内金融，而后考虑体制外金融。之所以采取这种思路，是为了最大限度地维护金融稳定，同时也是顺应加入世贸组织以后金融发展国际化的要求。但随着非均衡改革的“红利收益”逐渐消退，金融领域各项改革的协同推进、协调发展将成为必然选择。在改革开放的初期，农村金融改革的延后，是在为城市金融改革做铺垫，承担城市金融改革带来的成本，而在今天，城市金融发展水平已经远超过农村金融发展水平的情况下，已经没有任何理由倚重城市金融改革，轻视农村金融改革。为此，从宏观层面，国家应当加大对农村金融改革的投入力度。这里的投入，不仅仅是指资金与财力物力的投入，更为重要的是农村金融改革应当获得与城市金融改革等同的政策供给。与上海自贸区类似，有助于农村金融发展的“政策禀赋”也应赋予各类“农村金融改革实验区”。在农村金融体系内部，过去一段时间内重心放在了信用社的改革上，随着农村金融结构多元化格局的逐渐形成，其他相关领域的改革也应当平行推进，与信用社的改革相互支撑，相互协同。这样才能解决一个时期以来信用社承担绝大部分支农的责任而“不堪重负”的困境，也才能为信用社今后的良性发展创造更好的环境。特别值得指出的是，要重视民营金融体系的发育。真正民办的农村金融体系是根植于“三农”内部、产生发育于“三农”之中的，在产生之初，需要对这类金融因素给予更多的关照与呵护。这样才能让外生制度供给的变迁与农村肌体内部的创新机制有机结合，最后达到消除农村金融抑制的效果。

第三，适度引领。这里说的适度引领不是指金融片面超前发展而脱离农村实体经济需求，因为金融发展水平归根到底是要受到经济发展水平制约的。而是说农村金融的发展要为农村经济结构的升级服务，为农村经济转型铺平道路。目前，我国农业经济的发展正面临由一家一户分散的小规模生产方式朝着集约化、规模化、产业化的生产方式转移的关口，在这一阶段所需要的金融支持力度是最大的。而在过去一段时间，由于农村金融改革的滞后，在很大程度制约了农村经济结构调整与农业经济的转型。因此，今后要加速农村金融领域相关环节的改革步伐，为农村经济发展铺平道路，这就是适度引领的真正含义。考虑到农村土地制度改革、新型农业生产经营组织体系的改革、农业生态环保体系建设、农村科技创新等方方面面都离不开农村金融的支持，故农村金融改革与发展是一项庞大的系统工程，它所涉及的方面，其重要程度丝毫不亚于城市金融改革，应当将其置于我国整体金融改革中一个相对重要的位置。故在这一时期，采取适度引领的改革策略，不仅是必需的，也是可行的。

值得欣慰的是，中共中央在《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中，为今后一个时期农村金融体系的改革指明了方向和确切的改革重心定位，这就为今后一个时期我国农村金融体系的创新发展提供了更为良好的宏观政策环境。可以相信，未来的农村金融发展与农村经济发展定会走上良性循环的道路。

注：

①信用社原本是由农民创办的合作金融机构，后来为适应大一统计划经济体制的需要，政府将信用社划归农业银行。

[1]潘林.反思农村金融改革三十年：困境与思路[J].调研世界，2009，（1）.

[2]解维敏，方红星.金融发展、融资约束与企业研发投入[J].金融研究，2011，（5）.

[3]徐宇珊.非对称性依赖：中国基金会与政府关系研究[J].公共管理学报，2008，（1）.

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[7]郭红东.影响农民专业合作社成长的因素分析[J].中国农村经济，2009，（8）.

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[9]莫顿，博迪.金融学（中文版）[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

Institutional Change,Function Defect and Deepening of Reform in the Rural Financial System

Wang Guitang Yan Panpan DongWeiwei
（Henan University of Economicsand Law，He’nan，Zhengzhou）

With the continuous development of the rural economy，the supply of rural financial services has not risen，instead，it tends to be relatively shrinking.The defects still exists in the present rural financial system of our country，which can notcompletely adapt to the developmentof ruraleconomy.In termsof the system，the compulsory institutional change and pure institutionalexpansion are themajor causes for the rural financial system notbeing able to adapt to the developmentsystem of ruraleconomy.The path for deepening the reform should be function priority and coordinated development.

rural finance，institutionaldefects，institutional change

F830.34

B

1674-2265（2014）03-0030-05

（责任编辑 刘西顺；校对 XQ，XS）

2014-2-15

王桂堂，男，河南开封人，河南财经政法大学金融学院副院长，经济学博士，研究方向为金融发展理论与实践；闫盼盼，女，河南开封人，河南财经政法大学，研究方向为金融发展理论与实践；董薇薇，女，河南濮阳人，河南财经政法大学，研究方向为制度金融学。