企业与个人行为差异视角的个人外汇管理改革思路探析

汪文进

（中国人民银行南宁中心支行，广西南宁 530028）

企业与个人行为差异视角的个人外汇管理改革思路探析

汪文进

（中国人民银行南宁中心支行，广西南宁 530028）

2012年8月1日和2013年9月1日，货物贸易、服务贸易外汇管理制度改革先后在全国实施，标志着便利化与防风险相结合的企业经常项目外汇管理方式进入全面实施阶段。但由于企业与个人经济行为存在较大差异，因此，个人外汇管理制度改革，不能简单照搬企业模式，必须适应个人行为特征，探索一条与企业不同的特有的管理模式，以实现个人外汇收支便利性与管理有效性的双重目标。

一、企业与个人外汇收支行为主要差异

从企业和个人经济行为的基本特征，我们不难看出企业和个人在外汇收支目的、收支金额、收支持续性、与结售汇关联性、检查配合性及处罚难易等方面均存在一定的差别，这也决定了个人与企业的外汇管理政策必然也存在相应的差异。

1.企业收支偏盈利，个人收支偏自用。从外汇收支目的上看，企业的外汇收支主要是向境外提供或从境外获取商品、服务、资产伴随的外汇资金收付，其目的是实现经营过程中商品、服务及资产所有权的转移，实现货物贸易、服务贸易及投资活动的顺利开展，经营性特征尤为明显。而个人的外汇收支则主要是个人及其家属向境外提供各种生产要素或无偿获得捐赠的外汇收入和从境外获取商品、服务、资产伴随的外汇资金支付，其目的是满足在境内或境外的衣、食、住、行等方面的物质和精神需求，兼具经营性和非经营性特征，但非经营性的自用特征占主导。因此，从外汇收支目的上来看，对个人的外汇收支管理政策应更加注重便利性。

2.企业收支偏大额，个人收支偏零星。从外汇收支金额上看，由于企业具有经营性特征，企业外汇收支金额相对较大，而个人收支偏自用，故个人外汇收支相对零星。因此，从银行环节的真实性审核角度而言，对企业的单笔外汇收支可设定真实性审核要求，但对个人外汇收支应实行年度总额的便利管理政策。

3.企业收支持续性强，个人收支偶然性强。从外汇收支持续性来看，由于企业经营活动具有较强的持续性，其外汇收支也具有相对较强的持续性和规律性，一般不会出现大的异常波动，因此企业的货物贸易、服务贸易及资本项目外汇收支均有一定的规律可循，均能找到一定的参照物佐证其外汇收支的真实性，如企业货物贸易外汇收支可依据海关进出口货物流进行匹配，服务贸易则可通过一段时期外汇收支的内在规律以及企业自身的财务报告予以佐证，资本项目则可通过企业的外汇资金收支链条予以跟踪。但个人外汇收支具有较强的偶然性，无相应的规律可循，既无匹配真实性的外部门数据，也无外汇收支的内在规律，更无财务报告佐证真实性，总量匹配模式的外汇收支真实性审核难度较大。从真实性匹配难易程度而言，对企业外汇收支应注重总量核查，但对个人应实行对分拆交易与总量核查相结合的管理模式。

4.企业收支超结售汇，个人结售汇超收支。从外汇收支与结售汇关联性而言，由于企业外汇收支绝大部分是现汇，现钞结算占比微乎其微，且结汇均来自企业的经营性外汇收入，付汇来自于企业的自有外汇或人民币购汇，使得企业外汇收支规模超过结售汇规模。而个人受传统支付习惯影响，现钞使用占有一定比例，个人结汇额除外汇现汇收入外，还有外币现钞，购汇中除通过银行支付现汇外，还有提取外币现钞部分，使得个人结售汇规模超过外汇收支规模。由此可见，从管理全面性角度而言，企业外汇管理节点应在收付汇环节，而个人外汇管理节点应在结售汇环节。

5.现场核查企业较易，现场核查个人较难。从外汇收支现场核查角度而言，由于企业一般都有固定的联系方式和经营场所，这为外汇局到企业查阅财务报表等相关材料对其外汇收支的合规性进行核查提供了客观条件，且企业一般很难找到正当理由推脱外汇管理部门的核查要求，现场核查工作开展相对较容易。而个人一般无固定的经营场所，联系方式变更成本较低，外汇管理部门若需要对其外汇收支进行核查，个人往往会编造各种理由予以拒绝或根本不理会核查要求，对个人的核查难度较大。因此，从对核查检查配合程度而言，对企业的外汇管理可注重检查核查，对个人则应实行负面清单和核查检查相结合的管理模式。

6.对企业行政处罚较易，对个人行政处罚较难。从外汇违规处罚角度而言，由于企业具有一定的公共组织特性，在面临外汇违规处罚时，罚款往往都是企业承担，对单个个人的影响较小，因此外汇管理部门处罚企业较容易。若外汇管理部门对个人进行处罚，罚款直接涉及个人利益损失，个人一般不会轻易服从外汇管理部门的处罚决定，也不会按照要求及时将罚款送缴外汇管理部门，对个人的外汇处罚难度较大。因此，从处罚难易程度而言，对企业外汇管理可注重行政处罚，而对个人应实行负面清单和行政处罚相结合的管理模式。

二、个人外汇管理政策改革的总体思路

（一）管理思路

坚持外汇管理理念和方式的“五个转变”，适应个人与企业外汇收支行为的差异性，以事前便利为指导思想，在继续实行个人年度总额管理政策的情况下，通过适当提高个人结售汇年度总额标准、简化真实性审核管理规定、转变“宽进严出”的管理模式、取消不必要的限额审批等政策措施，满足个人合理的用汇需求。同时整合个人结售汇、跨境收支、境内划转、外币现钞存取及携带出入境数据，构建全口径的异常交易筛查机制，实现“关注名单”全国全渠道共享，并与税务部门建立异常交易信息交换渠道，借助税务部门查处个人外汇违规行为，做到事前放开、事后管住，全面实现个人外汇收支的主体监管，形成有效监管和个人外汇收支便利化的有机统一。

（二）管理原则

1.便利性原则。个人外汇收支具有金额小，笔数多的特征，且涵盖个人境内、境外的衣、食、住、行等各个方面，涉及面广，影响面大，在深化个人外汇管理制度改革的过程中，应以便利性为指导思想，广泛听取银行、个人等市场主体的意见和建议，全面梳理和总结现有制度的缺陷和不足，综合考虑人民币升值、外汇储备快速增长和抓大放小管理原则，提高个人结售汇年度总额标准，取消不必要的行政许可项目，简化真实性审核要求，放松不必要的限额管理，满足个人合理用汇需求和降低个人用汇和银行经营成本。

2.均衡性原则。当前，我国的个人外汇管理制度在收付汇、结售汇、现钞存取、购结及携带出入境方面仍存在“宽进严出”的情况，不适应个人外汇收支形势发展需要，因此，个人外汇管理政策改革必须改变重流出管理、轻流入管理的现象，实现收支并重的均衡管理，促进国际收支平衡。

3.有效性原则。鉴于个人外汇收支具有偶然性、不可比性和检查处罚难等特性，不利于外汇管理部门事后的真实性核查，因此，个人外汇管理改革在便利个人外汇收支的同时，应通过全口径采集个人外汇数据，构建所有银行共享、全国统一的“关注名单”管理机制，将其分类管理政策拓宽至结售汇、收付汇、境内划转、现钞使用等环节，以增强“关注名单”对个人的约束力和威慑力，做到放得开、说得清和管得住，避免改革后个人外汇收支成为异常资金大进大出、快进快出的便利通道，从而对宏观经济金融稳定产生不利影响。

4.前瞻性原则。个人外汇外汇管理改革应立足现在、着眼将来，在不影响有效监管的前提下，能够充分满足个人的合理外汇收支需求，能够涵盖不断涌现的个人贸易、电子商务等新型的个人交易项目和交易方式，能配合和推动人民币资本项目可兑换进程，能适应“十二五”规划中转变经济增长方式和调整经济结构的国家战略需要。

三、深化个人外汇管理改革的政策措施

1.提高个人结售汇年度总额。主要原因：一是人民币大幅升值。自2007年2月1日《个人外汇管理办法》（中国人民银行令[2006]第3号）及其实施细则实施以来，人民币对主要货币汇率总体呈现单边升值态势，截至2013年末，人民币兑美元、欧元、日元累计升值幅度分别达27.3%、22.4%和13.1%，年度等值5万美元可兑换的人民币大幅减少，且国内外物价水平不断上涨，等值5万美元外汇的购买力大幅下降，因此，从购买力补偿角度而言，应相应提高个人结售汇年度总额。二是我国外汇储备大幅攀升。2007年1月末 我国外汇储备余额仅为1.10万亿美元，但截至2014年3月末，我国外汇储备余额已达3.95万亿美元，居世界第一，占全球的1/3，比2007年1月末增加2.85万亿美元，增长2.59倍，迫切需要提高个人结售汇年度总额，以便利个人对外购付汇，缓解外汇储备快速增长的压力。

2.简化真实性审核管理规定。由于个人外汇管理节点主要在结售汇环节，因此，建议简化个人在跨境收支及账户开立方面的管理规定，同时将超年度总额结售汇需提供发票等后置单证的审核模式改为由银行自主审核真实性办理，以便利个人外汇收支。具体措施有以下四点：一是取消《个人外汇管理办法》(中国人民银行令[2006]第3号)及其实施细则中关于境内个人、境外个人通过外汇储蓄账户或手持外币现钞的外汇汇出境外用于经常项目支出的当日累计限额管理规定；二是明确个人单笔等值5万美元以上的服务贸易（含初次收入和二次收入）外汇收支，银行可不审核相关交易单证，以避免收付汇与结售汇交叉管理，并与服务贸易外汇管理管理政策进行区别。三是个人外汇账户开立不再按资金性质区分结算账户、储蓄账户和资本项目账户，只用开立一个外汇账户用于符合政策规定的所有非经营性和经营性外汇收支。四是将境外个人房租、生活消费、就医及学习类支出超年度总额结汇由目前的需提供发票、收费证明等后置文件的审核模式，改为由银行按照“了解你的客户”、“了解你的业务”的原则“合理尽职审查”办理。

3.取消不必要的行政许可项目。为体现外汇管理部门简政放权的决心，顺应国务院行政审批制度改革的要求，建议取消个人外汇管理项下的两项行政许可项目。一是取消个人超限额携带外币现钞出境核准。与海关协商，将个人携带外币现钞出境管理模式由携带证制度改为海关申报制，或将超过等值1万美元的外币现钞携带出境审核权限下放到银行，由银行全权负责外币现钞携带出境审核，外汇管理部门负责具体制定银行签发携带证的审核要求；二是取消个人超限额提取外币现钞审核规定。取消目前个人购汇或从账户提取外币现钞当日累计超过等值1万美元的，需凭外汇管理部门签章的《提取外币现钞备案表》办理的规定，改为凭提钞用途证明等材料向银行申请办理即可。

4.转变“宽进严出”的管理模式。均衡管理是外汇管理的最终目标，个人外汇管理改革也应实现，具体措施有以下两点：一是对境外个人购汇也实行年度总额管理。现行政策规定，境外个人结汇实行年度总额管理，对于境外个人购汇，却没有年度总额管理的便利政策，鉴于总局在北京奥运会、上海世博会、广州亚运会和亚残运会期间，已分别对境外个人实施过短期的年度总额购汇政策，在当前外汇储备大幅增长的情况下，建议对境外个人购汇实施常态化的年度总额政策，实现境外个人结售汇均衡管理；二是将个人外币现钞携带、存取及购结管理政策拉平。适应个人外币现钞使用习惯，在提高年度总额标准的情况下，建议将个人携带外币现钞出入境单笔申报限额统一为等值1万美元，或将银行签发携带证的最低限额也提高至等值1万美元，以此为基础，将个人外币现钞存取单日累计限额拉平，也统一为等值1万美元，超过限额的凭证明材料在银行直接办理。另外，取消个人手持外币现钞结汇及购汇提钞的当日累计限额，避免与结售汇管理规定重叠。三是将个人捐赠、保险购付汇纳入经常项目管理。由于捐赠和保险从资金性质上本属于经常项目，为增强个人外汇管理政策的协调性和统一性，建议将境内个人捐赠和保险项下购付汇从资本项目调整到经常项目管理，使个人捐赠和保险收结汇政策与购付汇政策一致。

5.构建全口径负面清单管理机制。一是重新定义“关注名单”内涵。明确“关注名单”筛查范围包含但不限于分拆结售汇行为，并由外汇管理部门筛查发布“关注名单”。在促进国际收支平衡的目标下，实现对个人收付汇、结售汇、境内划转、现钞存取及携带出入境各形式下顺收顺差贡献度的从高到低自动筛查，形成个人负面清单备查库，外汇管理部门根据国际收支形势变化和监管需要，将其中恶意违反政策规定和可能给涉外经济造成较大危害的违规个人纳入“关注名单”，实现宏观上有一定容忍度、微观上零容忍的管理模式。二是实现“关注名单”全国、全渠道共享。完善个人外汇业务监管系统，在系统中设置“负面清单”功能模块，并分设“备查库”和“关注名单”子功能模块，由外汇管理部门将“关注名单”个人信息上传系统专用模块供全国所有银行共享使用。三是对境外资金归集账户实施特殊标识管理。外汇管理部门在筛查境内个人“关注名单”时，将境外资金归集账户也进行特殊标识，对于个人与具有特殊标识的境外账户之间发生的超过规定金额的外汇收付，要求银行按照“了解你的客户”、“了解你的业务”的原则合理尽职审查交易的真实性和一致性。四是增强个人“关注名单”的分类管理政策效果。在跨境收付汇、境内划转、外币现钞存取、购结及携带外币现钞出入境方面均实行差异化的管理措施，如规定超过一定金额均需向银行提供证明材料，使“关注名单”的限制作用更强，对参与分拆个人的警示作用更大。

6.构建与税务部门的电子信息交换渠道。鉴于个人具有检查配合性差、外汇处罚难等特性，为避免企业经营性外汇收支假借个人非经营性渠道流出入，而降低对企业经营性外汇管理的有效性，建议在实施个人外汇负面清单管理的基础上，再与税务部门建立数据交换渠道，将外汇管理部门事后筛查发现的、且不配合外汇核查检查的个人的异常外汇收支数据交换给税务部门，借助税务部门对逃税行为的查处来打击个人违规行为，并根据税务部门反馈的查处情况追溯个人外汇违规行为，实现税汇联合监管，并将外汇违规事实清楚的个人纳入人民银行征信体系，进一步增强对个人的威慑力，提高个人外汇管理的有效性。

（责任编辑：何昆烨）

汪文进，男，汉族，硕士，中国人民银行南宁中心支行，经济师。