集中连片特困地区扶贫开发金融服务工作存在的问题及相关建议——以大兴安岭南麓集中连片特困白城片区为例

王友健

（中国人民银行白城市中心支行, 吉林白城 137000）

集中连片特困地区扶贫开发金融服务工作存在的问题及相关建议
——以大兴安岭南麓集中连片特困白城片区为例

王友健

（中国人民银行白城市中心支行, 吉林白城 137000）

推进扶贫开发,缓解和消除贫困,是深入贯彻落实科学发展观,全面建设小康社会、构建和谐社会,最终实现共同富裕的本质要求,也是党和国家的重大经济发展战略。集中连片特困地区是全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大的地区。2011年11月，中央扶贫开发工作会议出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,提出要把“连片特困地区”作为新时期扶贫开发主战场。如何构建多元化、全方位的金融扶贫工作体系，对于增强集中连片特困地区可持续发展能力，加快推进集中连片特困地区脱贫致富具有重大意义。

扶贫开发；金融服务；问题及对策建议

一、大兴安岭南麓集中连片特困白城片区基本情况

（一）白城片区自然概况

白城位于吉林省西北部，是大兴安岭南麓片区中黑龙江西部、内蒙古东部地区入关的必经之地。在东北经济区域中，该市是联合国开发计划署规划第四条欧亚大陆桥、“长吉图”规划主轴线和“中蒙大通道”的重要节点城市，是东北地区重要的交通枢纽。下辖两市（洮南市、大安市）、两县（通榆县、镇赉县）、一区（洮北区），三个省级开发区（白城经济开发区、大安经济开发区、查干浩特旅游经济开发区）、五个工业集中区（白城工业园区，洮北、通榆、镇赉、洮南工业集中区）。其中，通榆县、镇赉县、大安市是吉林省仅有的三个列入国家重点集中连片特困地区的县（市）。同时，洮南市、洮北区也被国家列入整体规划范围。白城市全市幅员面积2.57万平方公里，总人口202.64万人，其中乡村人口126.41万人，少数民族人口14.1万人。全市共有93个乡（镇），23个街道，918个村，2923个自然屯。其中，通榆县、镇赉县、大安市3个片区县幅员面积1.81万平方公里，占全市面积的71.25%，人口108.3万人，占全市总人口的53.4%。2013年，全市实现地区生产总值692.3亿元，比上年增长12.1%。其中，第一产业增加值115.6亿元，增长4.6%；第二产业增加值330亿元，增长14.1%；第三产业增加值246.8亿元，增长12.8%。三次产业结构由2012年的18.0：47.7：34.3调整为2013年的16.7：47.7：35.6。全年一般预算全口径财政收入55.5亿元，比上年增长14.2%。地方财政支出156.04亿元，比上年增长9.3%。人均城镇居民可支配收入22590元，高于全省平均水平216元；农民人均纯收入7000元，低于全省平均水平2600元。

（二）片区贫困状况

一是贫困面广量大，贫困程度深。白城市属经济欠发达地区，5个县（市、区）中有3个是国家扶贫开发工作重点县，占全省贫困县总数的37.5%。全市贫困人口61万人，占全省贫困人口27.2%，贫困人口发生率达48.3%，分别比全国和全省高39.3个百分点和45.5个百分点。2013年我市农民人均纯收入仅相当于全国平均水平8896元的78.68%。其中，片区县农民人均纯收入（5406元）仅为全国平均水平的60.77%。目前，仍有8.34万农户存在饮水困难，就医难、上学难、社会保障水平低等问题。

二是生态环境恶劣，承载能力有限。白城市风沙干旱碱化严重，自然灾害频繁。据有关部门统计，白城地区71%的年份有旱灾、雹灾，61%的年份有风灾，75%的年份局部地区出现涝灾，83%的年份发生两种以上气象灾害，是导致致贫的最主要因素。部分地区沙化、盐碱化现象严重，“三化”土地基本位于片区县，资源开发与生态保护矛盾尖锐。

三是基础设施薄弱，基本公共服务欠缺。白城市公路铁路建设欠账较多，电力和通讯设施落后。现仍有23个行政村不通公路，204个村没有完成农网改造。水利设施薄弱，资源性缺水、工程性缺水问题突出，基本农田有效灌溉面积仅为50.5%，其中，片区县基本农田有效灌溉面积为43.3%。此外，全市尤其是片区县的边远乡村师资力量不足，教育设施落后，医疗卫生条件较差，妇幼保健力量弱，人均教育、卫生、科技支出低。科技服务推广体系不完善，农业科技成果转化率较低。

四是经济发展水平低，区域发展不平衡。一是经济发展水平较低，2013年，全市人均地区生产总值34053.12元、人均财政收入仅为2729元，分别为全国人均水平的81.97%、28.75%，与全国平均数相比有较大差距。二是全市区域发展不平衡，城乡收入差距较大。片区县域经济发展较差，2013年3个片区县区域生产总值 372亿元，仅占全市生产总值的53.76%。贫困县经济总量小，财政收入低，产业链条不完整，缺乏具有较强带动能力的大型龙头企业等问题尤为突出。

二、当前连片特困地区扶贫开发金融服务存在的问题

(一) 扶贫开发任务艰巨

白城片区贫困面广、量大，贫困程度深。至今，全市尚有32.6万余农村贫困人口，农村贫困人口发生率为5%以上。另外，片区基础设施较为薄弱，市场体系不完善;公路建设历史欠账较多，水利设施薄弱，电力和通讯设施落后;产业层次低，支撑性大产业、大企业不足，自主创新能力不强，核心增长极缺乏，存在发展水平低与发展能力弱双重困难。片区发展面临着人才、技术、资金等要素供给偏紧的压力，贫困区域生产生活设施仍然很落后，扶贫资金投入缺口较大。从近年看，全市共通过各种途径投入扶贫资金11.5亿元，年均投入2.3亿元，平均五个县（市、区）年均投入不足5000万元，扶贫的投入与扶贫开发的任务极不适应，其投入远远不能满足扶贫开发任务的需要。

（二）金融生态环境还需改善

集中连片特困地区在加强信用环境建设、优化生态环境上出台了诸多措施，但连片特困区域社会信用环境仍然较差，群众信用意识差，金融债权维护难，逃废银行债务情况时有发生，削弱了金融机构信贷投放的积极性。部分贫困地区信用担保机制不健全，资本金不足，担保作用发挥不够。另外，贫困地区在金融扶贫方面的财税优惠政策措施少，配套政策落实不到位，难以吸引更多的金融资金支持。

（三）风险保障机制不够健全

加大对片区的信贷投入，需要建立必要的贷款风险补偿、分担和转移机制，但贫困地区地方财力有限，金融发育滞后，在贷款风险保障机制方面不够健全，影响了金融资源投入。一方面，商业性保险公司大多无意涉足农村市场。另一方面，政策性农业保险开办险种仍然偏少，覆盖率低，农业保险的风险保障作用难以发挥。

三、相关建议

（一）加快探索和构建金融扶贫工作机制，推动政策有效落实

建立健全部门沟通协调机制，搭建金融扶贫服务平台。一是人民银行各分支机构要加强与当地政府、扶贫主管部门和监管部门的协作，建立人民银行牵头、多部门共同参与的信息共享和工作协调机制，形成银行、证券、保险行业全面参与、整体推进的金融扶贫开发格局。二是各金融机构要相应建立层层负责的工作责任机制，加强与各级扶贫部门的联系，通过签署战略合作协议、推动银政企合作、加强舆论宣传等多种形式，积极开展金融扶贫合作。

(二)进一步加大对扶贫开发的信贷支持力度

一是积极引导和督促各商业银行在信贷规模配置、授信政策等方面给予片区定向倾斜和支持，适当放宽贷款项目审批“门槛”、实行“适当照顾、扶持为主”的优惠政策，提高信贷项目审批率。二是进一步充分发挥支农再贷款和再贴现的政策引导作用，扩大涉农信贷资金来源，对涉农贷款投放有一定资金困难的县域法人金融机构，及时给予资金支持。通过扩大信贷规模支持贫困地区经济社会发展，为扶贫开发创造更好的外部条件。三是加大对特色优势产业的信贷投入，促进自我发展能力提高。产业扶贫是扶贫开发的关键。进一步引导各银行业金融机构要把支持区域特色优势产业发展，作为信贷支持扶贫开发的首要任务，将特色优势产业进一步做精、做优、做强。四是加大对民生领域的信贷投入，提升对贫困人口创业增收的资金支持力度。积极稳妥发放小额担保贷款，支持就业困难人员创业带动就业和贫困户脱贫致富。改进和加强对农民工金融服务工作，为贫困人口务工提供便利环境。加大对农民工自主创业、劳动密集型小企业的信贷支持，加大休闲农业和乡村旅游扶贫项目的信贷支持，促进农民家庭生产经营水平不断提高，力争农民人均纯收入年均增幅高于全省平均水平。五是加大对龙头企业和农民专业合作经济组织的扶持力度，带动贫困户收入得到提高。有重点地加强对市级以上农业产业化重点龙头企业和扶贫龙头企业扶持力度，围绕项目开发，实行“基地+农户+银行”方式，由龙头企业带动贫困户致富，有效降低贫困户创业风险。六是加大农村金融产品和服务方式创新力度，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。鼓励推广农户小额信用贷款、农户联保贷款等产品,因地制宜推动农村金融产品和服务方式创新，适应贫困人口对金融的多样化需求，扩大抵押担保品范围，积极开展农村房屋产权、农村土地承包经营权和林权“三权”抵押贷款，提高农村金融服务水平。

(三)创新金融扶贫模式，打造特色化金融产品

一是搜集整理各地创新金融扶贫信贷产品、担保模式和专业化服务措施推广、应用和实施效果情况，认真总结归纳，择优开展试点推广工作。二是积极拓展贫困农村群众的融资担保方式，积极协调金融机构尝试开办或推广土地承包权质押、宅基地使用权抵押、林权牧场承包权抵押、企业应收账款质押等业务。同时，积极鼓励和支持贫困地区企业尝试企业债、集合票据、股票市场等直接融资业务，拓展融资渠道。

(四)优化金融发展环境，为金融扶贫创造良好信用条件

政府相关部门要切实加强领导和协调，优化金融发展环境，形成整体合力，为促进区域金融扶贫创造良好条件。一是要深入推进金融生态环境建设，进一步健全政府主导、监管机构推动、部门联动、社会参与的金融生态建设长效机制，大力开展信用企业、信用社区、信用乡镇和信用区域等信用工程建设，二是加快担保体系建设，利用政府注资担保机构、设立风险补偿基金等方式，解决贫困地区企业融资担保难问题，为金融机构加大信贷投放提供有力保障。三是要不断优化金融司法环境，不断加强农村金融发展的法治建设，加大对逃废银行债务、非法集资、银行卡诈骗等金融违法犯罪活动的打击力度。

The Existed Problems and Suggestions of Concentrated Destitute Areas of Poverty Alleviation and Development of Financial Services

WANG Youjian

Promoting poverty alleviation and development, alleviate and eliminate poverty, is thoroughly implement the Scientifi c Outlook on Development, the comprehensive construction well-off society, constructing the harmonious society, realize the essence of common prosperity, but also the party and the country's major economic development strategy. The concentrated destitute areas is the national poverty alleviation poverty incidence area, the most highest, poverty alleviation work the most difficult. In 2011 November, the poverty alleviation work conference issued the "outline Chinese rural poverty alleviation and development (2011-2020)", put forward "destitute areas" as a new era of poverty alleviation and development of the main battlefield. How to construct the multiplex, a full range of fi nancial poverty alleviation system, enhance the ability of sustainable development for the concentrated destitute areas, accelerating the signifi cant concentrated destitute areas out of poverty.

Poverty Alleviation and Development; Financial Services; Problems and Countermeasures

F830

A

1009 - 3109（2014）07-0048-03

（责任编辑：何昆烨）

王友健，男，汉族，本科，中国人民银行白城市中心支行，经济师。