完善公路行政执法体制的思考

□邱曼丽

完善公路行政执法体制的思考

□邱曼丽

公路运输；行政执法；权责统一；机构设置；职能分配；人员编制；经费保障

一、问题的提出

2013年11月14日，河南省永城市一辆大货车相继被当地运政、路政部门罚款，必须出示月票（每月给路政3000元）和年票（每年给运政3000元）才放行，当事女车主刘温丽再三求情无果，当场服剧毒农药自杀。2014年1月3日，河南省交通运输工作会议通报了处理结果：永城市公路局流动治超大队7名执法人员移交司法机关追究刑事责任；对永城市政府及交通系统16名相关领导和责任人分别给予撤职、降级、记过等处分。这一事件表面上看是“公路三乱”（公路乱收费、乱罚款、乱设卡）问题，实质暴露的是公路运输管理体制存在一些问题。十八届三中全会明确提出，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，这为解决这一类问题指明了方向。

二、公路执法体制现状

目前，公路执法主体较多，存在多头执法、权责交叉等问题，其主要现状和特点如下。

1.“四龙”治超，职能交叉却于法有据

在治超领域，有4个部门都可以直接处罚货车超载，其中，公路局负责路政管理（路政），运输管理局负责运政管理（运政），这两部分都从属于交通运输部门；城市管理行政执法局负责道路市政管理（城管）从属于建设部门；交通管理局负责交通管理（交警）从属于公安部门。各部门行使权力的情况如下。

（1）路政。主要职责是保护公路、公路用地及公路附属设施（路产）。主要执法依据是《公路法》第50条，《公路安全保护条例》33条。处罚标准为3万元以下；其他处罚为责令停止违法行为（《公路安全保护条例》第64条）。

（2）运政。主要职责是道路运输管理。主要执法依据是《道路运输条例》第7条。处罚标准为2万元以下；其他处罚为责令限期改正（《道路运输条例》第71条）。

（3）交警。主要职责是交通管理，包括交通指挥、维护公路交通治安秩序等。主要执法依据《道路交通安全法》，处罚标准为200～2000元。其他处罚为扣留至违法消除（《道路交通安全法》第92条）。

（4）城管。主要职责是城市道路管理。主要执法依据是《城市道路条例》27条）。处罚标准为2万元以下；其他处罚为责令限期改正（《城市道路条例》42条）。

可见，这4个部门管理超载均于法有据。路政负责公路保护；城管管理城市道路；运政管理交通运输，虽然不能直接对超载罚款，但鉴于超载货车基本都有改装，可以对货车改装罚款，所以运政也能对超载罚款；交警负责交通管理。这意味着，一个违法行为会同时面临道路管理、运输管理、交通管理多个部门重复罚款的窘境。

2.“罚款常态化”催生“超载常态化”

我国公路交通安全等方面的法律法规对车辆超载有明确的处罚规定。交通运输部、公安部等部委联合执法，治理超载的行动次数也较多，各地出台的相关治理文件也很多。但超载问题却久治不愈，货运领域几乎“无车不超”。如此强大的投入，监管力度却甚微，症结到底何在？笔者认为，主要有如下原因：只罚款，不卸载。早在2004年，中央7部委就联合发布《在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》，要求各级交通、公安部门在治理超限超载工作中“坚持卸载、避免重复处罚”、“必须坚持卸载与处罚相结合”。2006年国务院办公厅下发的《关于加强车辆超限超载治理工作的通知》（以下简称《通知》），明确要求各地各有关部门要对重点监管车型和重点地区逐步加大卸载和处罚力度。涉及治超的禁止性条款都有停止违法行为的规定，车辆没有卸载消除违章行为的不准放行。但在实际中，执法部门只罚款不卸载现象很突出。违章行为被执法人员查处后，交完罚款就可以一走了之，并没有被严格要求卸载或改回原形。重罚款轻制止，既为重复罚款创造了条件，又助长了运输者的超载行为，导致“治超”越治越超。

3.创收式罚款，催生罚款乱相

罚款是治超的一种手段，还有说服教育等手段，目的就是要根治超载行为，保护社会秩序的安全有序，保护公路的路产路权，但在实践中出现了手段与目的本末倒置的情况。有的地方罚款已成为执法的目的，至于超载是否得到治理不再是关注的重点。罚款按目的区分为3种：第一种是以罚代管，把罚款作为管理手段；第二种是罚款经济，靠罚款补贴财政；第三种是罚款养人，罚款供养执法人员。应该说，上述3种情况在治理超载的执法行为中都有体现。

究其原因，根源在于财政经费保障的不足。部门执法罚款在一些地方已成为财政经费的重要补充和人员经费。一些执法部门的上级部门会下达罚款指标，对于每笔正规的罚款都会如实入账，并按照一定的程序上缴上级财政部门，部分罚金会按照一定比例返还给本部门，对于返还的罚金，除了用于日常道路维护外，大多用于单位创收和相关福利。甚至一些部门在罚款时开具内部收据，罚金就会悉数被单位据为己有。在利益的驱动下，有的公路执法部门以罚创收，变相纵容了违法行为，一些执法部门不但没有有效地治超手段，还不断“创新”罚款形式，使罚款成为长效的创收机制。这一机制的运行轨迹大体是办罚款不卸载以“放水养鱼”，创设各种理由重复罚款，罚款形式多样易于操作，成为稳定的收入源。如在女车主喝农药事件中的“套餐包月包季式”罚款具有很大的代表性。本案中货车车主向永城市运政、路政执法部门事先缴纳的超限罚款的费用，分为年票、月票两种。年票是向当地运政执法部门缴纳，一年缴一次，每辆车每年交3000元。缴款之后就可以超载行驶，一年之内不用再交罚款。月票则是向当地路政执法部门缴纳的费用，每月3000元，也是针对超载的。每月交了罚款月票后是可以超载的，即使遇到查车，运政和路政也都验票放行。由此看来，执法部门缺乏遏制超载的动力。

4.执法人员“粗暴野蛮执法”、“随意执法”，激化双方矛盾

在这一事件中，相对人既要交罚款，又要交年票和月票，这是“潜规则”的失效。要在潜规则中寻求公理、诚信，难免天真。因为潜规则本身就是践踏法治的随意执法，根本无法保持执法部门与车主之间的利益平衡。而执法人员将司机强行拽下，置喝药的女车主生死于不顾的粗暴行径，进一步激化了执法者与相对人的矛盾。

上述事件说明，执法权已成为某些部门谋利的手段，只要逐利冲动不止，超载就不会得到有效的治理，甚至会愈演愈烈，陷入“越罚越超，越超越罚”的恶性循环。据腾讯网腾讯评论专栏对“谁对货车超载负大责任”的调查，有5%（11665人）的人认为应由货车车主负责；有95%（203909人）的人认为应由执法部门的人对货车超载问题负更大的责任。而问题并不限于超载本身，而是这种行径引起的边际效应。一方面使执法部门权威性得到质疑；另一方面，使危害道路公共安全的隐患得不到治理，还将高物流成本转嫁到消费者身上。

三、现行公路执法体制存在的问题

1.权责交叉、多头执法是执法乱相的体制根源

在《公路法》、《道路交通安全法》、《道路运输管理条例》等法律法规中均对本部门治理超载作出了规定，这其中难以避免以法扩权、以法争利的问题，也造成了不同部门的权责界限不明，容易出现有利则争之、无利则推之、不同主体多头执法等问题。执法乱相会让执法相对人感到为难。执法过程缺少统筹、协作，既不利于提高管理效能，也不利于树立良好的执法形象，直接损害了相对人的利益，间接地损害了其他民众（如消费者）的利益。

2.执法人员超编、财政保障经费不足是执法乱相的经济根源

多年来，我国一直通过编制管理来控制队伍数量，但一些地方政府通过设置非在编人员来规避这一规定。超编人员游离于财政之外，即使严格控制财政预算也难以予以有力控制。由于地方财政资金的不足，划拨给治超执法部门人员的经费不足以支付其所需的费用，需要通过罚款返还的方式填补经费不足的空缺，这是“公路三乱”问题存在的经济根源。

3.执法人员素质不高是执法乱相的主体根源

一些地方治超队伍的人员素质亟待提高。在现有人员中，除少数受过正规的法律教育外，多数执法人员没有受到系统的法律教育，仅仅经过短期培训、甚至没有经过培训就直接上路执法。有的人对执法理念、法律知识、执法实践缺少全面系统的理解和认识，以言代法、以权压法引发的执法权力化，以情代法、徇私违法引发的执法感情化，以钱买法、贪赃卖法引发的执法商品化，局部利益至上、法律唯我所用引发的执法实用化，恃权自傲、漠视公民权利引发的执法随意化都不同程序的存在。而上述现象正是产生“暴力执法”、“随意执法”、“钓鱼执法”、“趋利执法”、“暗中执法”的主体根源。

4.法律规定不完善，有些条款过于笼统是执法乱相的制度根源

（1）自由裁量权过大。在相关的法规中，赋予执法人员的自由裁量权很大。在如此大的执法空间中，如果不能有效地控制自由裁量权，就会导致执法乱相。在女车主喝农药的事件中，所暴露的“年票”、“月票”就是自由裁量权滥用的表现。在实践中，也不乏一些单位、一些人为便于执行降低法律规定的罚款底线的行为，以及“讨价式”罚款和“打折式”执法的乱相。

（2）超载的责任追究规定不明。从官方近期公布的处理结果来看，有7人移送司法，其他相关人员受到了不同程度的党纪、政纪处分，这一事件的处理不可谓不严格。但要治理乱罚款这一“怪胎”，一事一议对于根治这一顽疾是杯水车薪。原因在于这次责任的追究具有偶然性，如果女车主不喝农药，如果媒体没有曝光，恐怕这些受到处理的人员还照罚不误，甚至会因为超额完成上级的罚款指标而进爵升官。这反映出目前对于规范治超缺少常态化的责任追究机制。应该说，对于相对人的超载行为，法律有禁止性的条款，但对于执法人员滥用职权法律的规定规定却比较原则，如《公路法》第86条。

另外，对于治超执法部门的领导责任在立法上还没有明确。如果在管辖的领域没有实现治超的治理，法律应明确执法部门的主要领导应承担怎样的领导责任。责任的威慑对于有效地治理超载会起到很大的推动作用。

三、完善公路行政执法体制的建议

十八届三中全会明确提出，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

1.建立权责统一、权威高效的公路行政执法体制

要不断推进执法体制改革，立足于机构设置、职能分配、人员编制、经费保障4个方面，着力解决机构整合、职能集中、人员编制合理、经费保障到位的问题。

（1）机构整合。目前4个执法部门，分别涉及公路局负责路政管理（路政），运输管理局负责运政管理（运政），这两部分都从属于交通运输部门；城市管理行政执法局负责的道路市政管理（城管）从属于建设部门；交管局负责交通管理（交警）从属于公安部门。城管应将其职权中城市道路管理的职责纳入路政部门，由路政部门统一行使。由于路政与运政同属交通运输部门，建议将二者纳入同一管理部门，便于宏观控制和总体协调。经过整合，形成两支执法力量，即一支负责路的安全及运输秩序；而另一支是交警，负责交通管理。

（2）实现相对集中执法权。从源头上清理政出多门的治理超载的处罚权，进行集中和整合，分别由机构整合而后的交通运输和交警部门来承担。而由于超载也是影响交通安全的重要因素，建议对于职能交叉的部分职权通过综合性执法予以解决，即通过建立协同机构，对路上超载行为进行全面的治理；或者将该职责直接划归交通运输部门管理，交警只负责由其他因素引发的交通管理事项。

（3）科学合理的核定人员编制。目前，治超队伍编外人员人数较多，存在超编问题。根据交通运输部规定，一个治超站的人员编制为45人。永城市路政执法人员数量进行核实调查后发现。当地路政大队的人数至少是核定编制数字的两倍多。不在编制内的人员，就要靠罚款来供养。为此，要科学合理地核定人数、编制核定数目以能够有效地维持道路畅通及运输秩序。编外人员应另作其他安排，予以分流。

（4）切实保障执法人员的财政经费。路政执法作为管理部门，经费本应由政府承担。但如当地政府部门不拨款或拨款不足，就会通过罚款返还机制进行补充，这就在鼓励执法人员多罚多创收。要让执法部门通过罚款来解决经费、增加政府收入，就会助长罚款创收之风。所以，必须保障财政经费，罚款全部上缴国库，不予返还给执法部门。割断罚款背后的利益链条，才是根本之策。

2.提高执法人员素质，增强法治意识

执法人员是执法的主体，执法人员的素质对执法的效果有着直接的影响。提高执法人员素质的重点是增强法治意识，主要应从以下3个方面着手：一是进行法治理念教育，深入把握“执法为民”理念中“以人为本”、“保障人权”“文明执法”的内涵。二是全面系统地进行法律知识的培训，培训合格者才能获得上岗资格；同时，使培训常态化，定期对执法人员进行法律培训，使其熟谙现行法律体系。三是进行执法实践技能的培训，使每位执法者能够掌握执法流程，规范执法细节，真正做到规范执法、文明执法。

3.完善治超的相关法律规定，为规范执法提供法律依据

三中全会提出“改革政府延伸性权力”，这就要从完善立法作为着力点。完善治超的相关法律规定，在明确各部门的执法权限、对罚款等执法行为应当严格限制的基础上，应主要完善如下两个方面的工作，一是完善授权条款，主要针对自由裁量权过大的情况，在立法上科学设定一个合理的自由裁量空间，同时加强对自由裁量权的控制，通过完善程序规则对裁量权进行控制；通过合理性原则的运用，比如，制定自由裁量权基准对裁量权进行控制；通过司法程序对自由裁量权进行控制。二是完善责任条款，加大滥用执法权的违法行为的追究责任，可以考虑将行为责任与领导责任并处，以增加监督力度。

（作者单位：交通运输部管理干部学院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.008