高邮市城区客运市场行业管理之思考

□张梅华

高邮市城区客运市场行业管理之思考

□张梅华

客运市场；行业管理；城区客运；市场规划；高邮市

近年来，江苏省高邮市经济快速发展，城区规模不断扩大，城区交通道路、公交候车站台等基础设施也不断完善，城市客运行业取得了一定的发展。城区目前有公交车、出租汽车、三轮车和农公班车4种运输方式，基本保障了公共交通营运，解决了群众出行难、乘车难的问题，但其规范化运营程度与城市的发展规模、发展速度、文明城市创建和方便广大群众出行的要求还有较大差距。车辆的非法营运、各种运输方式之间的不协调、运行线路和服务质量的不到位等影响城区客运市场的健康发展，客运企业的服务水平、服务质量、服务形象亟待提升。

一、城区客运行业的基本情况

随着城市规模的不断扩大，高邮市城区客运市场经历了由低档到中档、由无序竞争到有序健康发展的变迁。从20世纪80年代人力三轮车，到90年代的个体出租汽车，到后来的招商引资引进公交车经营，到2000年逐步出租汽车公司化经营模式，市场经营主体已逐步从个体经营转变为公司化经营。目前，高邮市有公交公司1家，44辆公交车；出租公司4家，337辆出租汽车；人力三轮车730辆；客运公司1家，176辆农公班车。从而形成了以城区公交车、出租汽车、人力三轮车为主，农公班车城区带客向乡镇延伸的客运运输方式。

二、城区客运管理进一步规范

1.出租汽车管理上台阶

高邮市城市出租客运管理在实践中不断探索和完善，逐步形成了一套规范化、制度化的管理办法。以制度约束从业人员的行为，提升从业人员的素质。一是依法行政，严格执行“四证”管理办法。城市出租汽车公司经营许可证、道路运输证、驾驶员从业资格证、驾驶员岗位服务证严格按照行政许可法的程序和条件进行许可，为规范管理、文明服务奠定了基础。二是建章立制，逐步实现了科学化、规范化、制度化管理。为规范城市出租汽车管理，提高客运出租行业的服务水平和形象，高邮市先后出台了《高邮市客运出租汽车管理办法》、《高邮市客运出租汽车驾驶员服务质量记分考核办法》、《高邮市出租汽车文明服务承诺》，使出租汽车行业实现了规范、科学、制度化管理。三是教育培训，全面提升驾驶员的素质。通过与公安等有关部门联合开展驾驶员的继续教育活动，使驾驶员职业道德、业务知识、文明服务知识培训形成制度。四是安全监管，促进企业提高管理水平。高邮市客管处建立了企业日常经营行为的“三关一监督”检查制度，每季度和重大节假日开展安全检查，从企业管理制度、操作规程、人员教育、车辆技术维护等方面强化企业的安全监管职责，杜绝以包代管。

2.三轮车总量得到控制

2011年高邮市城区有近1200辆人力三轮车从事客运经营。三轮车改装为电动车后，对公交车、出租汽车的经营带来很大冲击，挤占了客运市场份额。高邮市专门成立人力三轮车管理办公室实行长效规范化管理，出台《高邮市人力三轮车管理办法》，制定了《高邮市城区人力三轮车专项治理工作方案》，设置了人力三轮车客运市场准入条件，并对现有从事客运经营的人力三轮车数量进行削减。对符合准入条件的人力三轮车，统一组织换发新证，出新编号，重新“修缮”车容车貌。

3.发展公交车

1999年高邮市政府通过招商引资，建立了1家民营公交企业，在城区主街道开通了6条公交线路，投放了44辆公交车，填补了高邮城区无公交车的空白。近几年，结合县级市场特点又陆续将线路延伸到邻近乡镇，农民进城、学生上学乘车非常方便，班次的密度、走向也较合理。

4.管理与服务水平得到提升

一是更新出租汽车。2013年有307辆出租汽车更新换代，在坚持“总量不变、严格准入、全面提升”原则的前提下，公开具体操作程序实施规范运作，驾驶员代表全程参与。实行了车型选择、价格、配套设施“三公开”，车身颜色、专断号牌、出租顶灯、租价标志四统一，取得了社会满意、公司满意、车主满意、管理单位满意的效果。二是全面完善服务设施，为市民提供便利服务。对全市出租汽车实行统一座套、统一清洗、统一更换的办法，同时设立出租汽车车辆免费清洗服务点，为市民出行提供了卫生、清洁、舒心的乘车环境。三是科学管理进一步强化。市客运管理处运用“车辆管理运政信息平台”，网上处理行政处罚、投诉举报、从业资格培训、车辆档案、驾驶员档案，实行了管理网络化、现代化。四是出租汽车管理更加规范。制定了《高邮市客运出租汽车驾驶员服务质量考核记分册》，明确了考核量化标准、奖惩办法，并透明公开兑现燃油补贴，将国家的惠民政策落到实处。

5.行业文明服务有变化

通过开展以雷锋车队、爱心车队等一系列活动为载体的“提升服务，打造形象”活动年，出租汽车文明服务有了明显变化。通过安装GPS定位系统，使出租汽车车辆定位、安全报警、数据传输、监控拍照、营运查询实行系统管理，不仅对驾驶员的营运进行监管，提高驾驶员的安全系数，同时保障了乘客的利益，不文明服务、不规范运营、不打表、拒载、不安全行驶的现象明显减少。通过强化职业道德培训和“提升服务、打造形象”等系列活动的实施，驾驶员的素质明显提高，2013年涌现出好人好事共200件，其中，驾驶员发现并主动交回乘客遗留财物的150件，为乘客挽回经济损失10余万元。

6.打击非法营运有突破

一是成立了公安局、市交通运输局、市城管局等共同组成的高邮市城区非法营运载客车辆集中整治工作领导小组，联合行动、联合执法。二是开展打击“黑车”整治进社区宣传活动，由社区组织宣传乘坐“黑车”的危害性，让市民自觉抵制“黑车”。三是成立城市客运管理处，具体负责城区客运车辆的行业管理，采取定时与不定时、定点与不定点、对重要路段定点蹲点等办法实施有针对性的打击，有力地保障了城市出租客运的正常营运秩序。

三、城区客运市场存在的问题

1.公交优先发展未能充分体现

由于政府未投入，企业经营成本较高，导致公交线网布局不合理，公交的覆盖面、运行密度及发车准点率得不到保证，影响了公交的覆盖面和运行密度，老年人免费乘车、残疾人优惠等无法实现，公交车整体服务水平较差。

2.城区客运市场矛盾升级

由于城区规模不大，运力已趋于饱和，农公班车也进城带客，甚至在城区悠车兜客；为了多跑快拉，人力三轮车也安装了电瓶；再加上一部分黑车、残疾人车经营，为了争抢客源，出现出租汽车跑合乘、跑农公班线的现象，挤占班车利润。各种客运方式之间的矛盾时有发生。

3.出租汽车公司化管理还比较薄弱

高邮市337辆出租汽车隶属于4个不同的公司。公司规模小、效益低、制度不健全，公司的管理水平和能力参差不齐，个别公司还存在重收费、轻管理的现象，甚至出现以包代管现象。出租经营处于一种个体经营状态，驾驶员缴纳一定费用后自负盈亏。公司仅在年检、保险方面给于一定的服务。

4.部分驾驶员的素质较低

高邮市700余人取得了客运驾驶员从业证，其中一部分来自于农村剩余劳动力和下岗人员，文明礼貌行车的意识还不强。同时，由于驾驶员流动性大、更换频繁，极少数驾驶员还存在拒载、节日乱涨价和宰客等现象。

5.打击非法营运工作还不到位

由于非法营运流动性、隐蔽性强，执法稽查取证比较难，常常出现打了又起、起了又打，打而不死的怪现象。

四、完善客运出租汽车行业管理的几点建议

1.做好城区客运市场规划

按照便民、快捷、有序的原则，坚持政府指导、企业运行、方便群众的基本思路，以建设客运班车和公交车为网络骨架，以出租汽车、人力三轮车为延伸和补充的主体城区客运市场模式，实现客运班车、公交车、出租汽车、人力三轮车统筹和谐发展。长途客运班车和农村客运班车实现进站经营，不得进城停靠；公交车全面运营，实现主要道路有公交车运行，重点人员集散地有公交车停靠点；出租汽车实现公司化管理，城区内流动运行，补充公交车运行盲区的市场需求；人力三轮车作为旅游观光车，实行限路段运行，强制取缔电动三轮车等非法运营车辆。引导规范城区客运市场秩序，提升城市形象，确保人民群众安全、便捷出行。

2.理顺行业管理体制

2009年，原建设部的指导城市客运管理职责整合划入交通运输部，省级也是隶属于交通运输厅和省运管局，市级扬州城市客运管理职能并未完全纳入运管机构，行业管理仍是独立行使职能。高邮市客运管理也划分为运管处和客运处两套管理机构，运管处分管班车客运，客管处分管公交客运和出租客运。而高邮市的道路运输行业管理主管部门扬州运管处只对县级运管机构（运管处）进行业务指导，扬州客管处也未对县级进行业务指导。这使得客管处处于管理的尴尬境界，没有业务主管部门和牵头指导部门，上级文件政策无法知晓，也不能及时贯彻落实。就县级客运市场而言，由于城市规模较小，公交车、出租汽车、农公班车都聚结在城区经营，线路、班次也存在冲突，往往一条线路上公交车、出租汽车、农公班车同时运行。这使得客运管理不是单一的车辆管理，而是要发展现代综合运输体系，加快向城乡客运一体化发展。客运行业管理需要统一，而不是分立而治。

3.加快公交基础设施建设

公交场站和公交专用通道要纳入城市建设，为实现“公交优先”创造条件，大力发展公交车，增加公交车投放量，适度扩充公交线路。根据高邮市实际，结合南北开发区发展和新建道路需求，合理配置每条线路走向，可延伸城区外的邻近乡镇，实现城乡公交一体化。所有新增城区公交车辆全面升级，选配安全性能高、乘坐舒适、环保无污染的CNG天然气燃料车。坚持统一标识、统一外观、统一车型的原则，条件成熟后开通城市公交IC卡业务。所有车辆实施公司化运营，杜绝以任何形式的车辆承包和租赁。城区内所有线路票价统一为1元，上级财政对公交车的燃油补贴、地方财政公交补助全额拨付公交公司，实现公交社会化的服务功能。

4.强化出租汽车的经营管理

加强对出租汽车公司化的管理，对经营权和车辆产权分离的车辆要制定政策统一收回公司化运行，不能出现以包代管、以挂代管现象。制定《客运出租汽车企业规范经营考核细则》，建立健全各项规章制度，严格责任，严格落实，严格考核。特别是对考核不达标的公司要严格追究责任，限期停业整顿，限制车辆新增，直至取消其经营许可资格。新增出租汽车运行后，必须严格执行3项规定。一是加强“四统一”管理，统一车身颜色和专用号牌，统一服务顶灯，统一喷涂监督电话和服务单位，统一执行规定运价；二是加强队伍建设，各出租汽车公司要健全岗前培训、日常培训、安全培训等制度，要重点加强对违规驾驶员的停岗教育学习工作；三是出租汽车要确保规范运营，坚决杜绝拒载、拼客、原地待客、不按规定使用计程计价器等违规行为，做到文明服务，切实满足人民群众的出行需求。出租汽车公司要积极开展驾驶员优质服务竞赛活动，带动从业人员守法经营、优质服务、安全行车。建立出租汽车行业协会，加强对出租汽车和出租汽车公司的自律监管，通过退出制度规范行业行为。

5.积极打造旅游观光人力三轮车

公交网络全面覆盖，出租汽车规范运行，对城区人力三轮车进行日常监管，继续严控人力三轮车数量，逐年淘汰经营期限到期的人力三轮车。严查人力三轮车在禁行区候车带客，仅限旅游风景区和后街小巷带客，车辆喷涂蓝色、绿色两种车身颜色，分单双日运行。将人力三轮车打造成旅游观光车，改变脏、破、烂的形象，从根本上改变人力三轮车占道经营、数量过多的现象。

6.加大打击非法营运的力度

一方面继续加大专项治理力度，对非法营运车辆要加大巡查力度，制定长效管理措施，采取单独执法和联合执法相结合，错时与常规、定点与流动执法相结合，各司其职，各负其责，密切配合，确保对重点路口实行全天候、无缝隙管理。另一方面要对“黑出租汽车”合理的引导，加大宣传教育力度，做好说服工作，不能强制取缔，以免导致新的矛盾和社会的不稳定；可以对“黑出租汽车”司机进行培训，使他们的技术水平能够提高到合格的档次，然后建立一套相应的考核录用机制，将其中一部分人吸收进入正规的运输行业；对确实困难的，要做好补偿安置工作。政府必须花大力气从这部分人的再就业、基本生活、养老保险等最迫切的问题入手解决，也可以与社区联合，推荐到乡镇企业就业。按照区别对待、逐个突破的原则，让被处罚者心服口服、不存侥幸心理，为全市客运出租提供一个良好的外部环境。

7.加快城市客运管理立法

目前，高邮市城市客运管理实行的是“政府管理公司、公司管理驾驶者”的模式。一方面缺少相关的法律法规，行业主管部门缺乏有效的行业管理措施和制约手段，公司的经营水平和服务质量与其经营权没有挂钩，无论经营水平高低和服务好坏都能获得出租汽车经营权，没有退出机制，客运公司没有提高自身经营水平和服务质量的外在动力。另一方面出租汽车经营模式都是通过买卖取得经营权，向公司交承包费，经营权与汽车所有权分离，公司几乎没有经营压力，司机也就没有提高自身经营水平和服务质量的内在动力。希望交通运输部能够出台《城市客运管理办法》，对市场准入、市场行为规则、行政处罚等加以规定，做到有法可依。自2004年7月1日起施行的《中华人民共和国道路运输条例》（中华人民共和国国务院令第406号）第八十二条规定：出租汽车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。但至今未有新的法规出台。2013年出台的地方法规层面的《江苏省道路运输条例》规定，从事城市客运需要依法许可，而城市客运的经营期限、经营体系、经营方式并未作要求，缺少一部完整的行业管理法规。

8.加强驾驶员培训教育

建立出租汽车驾驶员人才信息库，提升文明理念、服务意识。通过深入开展爱心车、雷锋车等文明标兵争创活动，奖优罚劣，大力表彰先进、鞭策落后。严格行业准入，记分考核，定期开展驾驶员继续教育活动，通过制度化管理，杜绝行业不文明行为，使驾驶员对不文明行为不想为、不愿为、不敢为，从而能整体提升高邮市城市出租客运的新形象。

（作者单位：江苏省高邮市客运管理处）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.011