完善我国道路运输法律体系的思考

□师妍

完善我国道路运输法律体系的思考

□师妍

道路运输；法律体系；合同关系；程序法；地方法规

党的十八大报告指出，必须“全面推进依法治国”，完善社会主义法律体系。道路运输管理法是中国特色社会主义法律体系的组成部分，完善我国道路运输管理法律体系是完善社会主义法律体系的重要内容，有利于道路运输行政执法，对维护道路运输市场秩序具有重要意义。

一、现行道路运输法律体系有待完善之处

我国现行道路运输法律体系由两块构成，即道路运输实体法和道路运输程序法。道路运输实体法以《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《道条》）为龙头，以《道条》的7个配套规定为细化规定；国家的行政许可法、处罚法、强制法、复议法、行政诉讼法等属于程序法，为落实这些法律，交通运输部先后颁布了《交通行政许可实施程序规定》、《交通行政处罚程序规定》和《交通行政复议规定》等交通运输行政规章，基本形成了交通运输行政方面实质意义上的程序法。从行政法的类别上讲，我国道路运输法律体系既有全面规范道路运输行政关系的一般道路运输行政法，又有仅规范某一类道路运输行政关系的特别道路运输行政法。我国的道路运输法律体系已经形成了初步的立体构架，具备了较为明显的层次性。但是，目前我国道路运输法律体系还存在一些需要改进和完善的方面。

1.缺乏真正意义上的“龙头法”

《道条》出台前，我国道路运输法律体系缺乏效力层级较高的“龙头法”，甚至连一部行政法规层级的道路运输法都没有，造成道路运输行政管理依据不足、职责不清、力度不够。2004年，《道条》的出台填补了我国道路运输管理法规的空白，进一步完善了交通法规体系，为各级政府、交通主管部门、道路运输管理机构规范和加强道路运输管理、保障交通运输安全和维护人民群众的切身利益提供了法律依据，有利于推进依法行政。

《道条》被业内人士称为道路运输法律体系中的“龙头法”，因为它是全面规范道路运输关系的规范性法律文件，且效力层级最高。但是，从法治的角度讲，《道条》只是国务院制定颁布的一般道路运输行政法规，其法律效力和调整对象都比较有限。十八大报告中提出“要全面推进依法治国”，而“有法可依”作为“依法治国”的前提条件，要求立法机构必须尽快制定出具有较高法律效力的“龙头法”。因此，只有经过人大及其常委会制定“道路运输法”，我国道路运输法律体系才算完整。

2.缺乏统一调整道路运输关系的法律

《道条》的调整对象主要包括道路旅客运输、道路货物运输及道路运输相关业务三方面，其中道路旅客运输主要为班车客运、包车客运和旅游客运。除此以外，《道条》第82条还规定，出租车客运和城市公共汽车的管理办法由国务院另行规定。可见，《道条》的调整对象并未涉及到城市出租车和城市公交等城市公共交通领域。迄今为止，国务院也尚未出台专门针对城市客运管理的行政法规。原交通部和原建设部基于自身职能，分别针对各自指导的道路旅客运输和城市客运出台了一系列相关的规章和制度。如原交通部相继发布了一系列与《道条》相配套的部门规章；原建设部发布了《城市公共汽电车客运管理办法》、《城市出租汽车管理办法》等城市客运领域的相关规章。省级层面大部分颁布了地方道路运输条例，但地方《道条》对城市出租车和城市公交的调整范围也不统一，有的将两者纳入其调整范围（如《山东省道路运输条例》），有的则没有将两者纳入其调整范围（如《吉林省道路运输管理条例》）。从这种情况看，我国道路运输法律体系的调整对象和范围还存在一些缺陷和漏洞，缺乏有机的统一。

3.对道路运输民事关系的调整存在盲区

道路运输法律体系不仅包含道路运输行政法律关系，而且也包含道路运输民事法律关系。运输合同关系是道路运输民事法律关系的重要组成部分。运输合同法经历了从《经济合同法》到《合同法》的发展过程，这一发展过程契合了我国经济体制从计划经济到有计划的商品经济再到市场经济的经济体制的改革过程。《合同法》中有34条规定对我国运输合同进行了全面规范，既规定了货物运输合同，又对旅客运输合同、多式联运合同进行了全方位的规范和指导。在肯定运输合同法发展成绩的同时，还应该注意到，《合同法》的这些规定只是原则性的、概括性的，作为运输合同法的配套规定，《汽车旅客运输规则》（以下简称《客规》）和《汽车货物运输规则》（以下简称《货规》）还需要更为详细的规范以指导实践，从而有利于促进道路运输民事法律关系的完善。

4.道路运输程序法尚不健全

行政程序法适用于各个领域和部门，道路运输领域也不例外。因此，各部门应在不违背行政程序基本法的前提下制定各部门行政程序法，以规范行政主体的行政行为，保证行政公开、公正、公平，保护行政相对人的合法权益，提高行政效率。虽然我国道路运输管理法律体系已经初步形成了以许可法、处罚法、强制法、复议法和行政诉讼法为架构的程序法，但实际上道路运输方面目前只有3部程序法规，分别为《交通行政许可实施程序规定》、《交通行政处罚程序规定》和《交通行政复议规定》。其他程序法只是参考国家的行政程序法来实施，尚未制定出部门强制法。随着2012年1月1日起《中华人民共和国行政强制法》的实施，《交通行政强制程序规定》的出台是必然的发展趋势。只有不断完善道路运输程序法，才能在“依法治国”的道路上做到“有法可依”，维护道路运输秩序的稳定，促进道路运输业的健康发展。

二、完善我国道路运输法律体系的建议

1.尽快启动《道路运输法》的起草工作

为了维护道路运输法规体系的完整，统一调整道路运输管理事项，近年来要求出台《道路运输法》的呼声愈来愈强烈。2007年11月，交通部在《关于促进道路运输业又好又快发展的若干意见》中已明确提出要研究启动《道路运输法》的立法准备工作，作为道路运输最高管理部门的交通运输部要重视此项工作，应该尽快启动《道路运输法》的起草工作，将起草方案提交全国人民代表大会及其常务委员会，以促使《交通运输法》的尽早出台。

《道路运输法》包含的内容应该是统一的、全面的，既应该包含道路运输中的客运、货运及其相关业务，也应该包含城市出租车、城市公交等公共交通领域。城市出租车和城市公交作为道路运输法的调整范围是许多国家的通例，而且出租车客运和城市公交客运关系是道路运输关系中不可分割的重要组成部分，应由一个统一的法律进行调整。同时，道路运输法的调整对象应该是广泛的、完整的，既应调整道路运输行政法律关系，也应该调整道路运输民事法律关系，如各项运输合同关系、道路运输经营权关系等。

2.修订《客规》刻不容缓

我国现行的《汽车旅客运输规则》是交通部1988年发布的，距今已有25年之久。当时发布《客规》的时代背景为计划经济时代，市场经济才刚刚起步，但是随着30多年改革开放的深入发展，市场经济已经完全取代了计划经济，这就造成20世纪80年代颁布的《客规》明显落后于当前客运事业的发展，并且与现行法律有诸多不协调之处。例如，《客规》中规定的赔偿额度较轻，与《消费者权益保护法》及《合同法》的有关条款都有所冲突，对消费者合法权益的保护极为不利。因此，需要有关部门从人民利益出发，及时修订《客规》中与《消费者权益保护法》及《合同法》等国家新法相悖的事项，否则将阻碍道路旅客运输经营的有序发展，更不利于解决承运人与旅客之间的各种纠纷。

《货规》的修订也是必要的。例如，《货规》规定“货运保险由托运人向保险公司投保，也可以委托承运人代办”。由于货主单位一般投保了财产险，在托运时不再单独投保货运险，而运输公司为了降低成本一般不会投保承运人责任险，在运输过程中一旦出现因承运人责任造成的货损、货差时，保险公司按财产险向托运人赔偿后，会向承运人进行全额索赔。《货规》中缺乏相应的赔偿限额的保护，将不利于道路货物运输赔偿制度的健全及道路货物运输的发展。

3.正确认识地方法规的作用

当前，我国道路运输法律体系的特点是全国性法律缺失，而地方法规层出不穷。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第64条规定：“除本法规定的只能制定法律的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”《立法法》的规定为道路运输领域地方立法工作提供了有利的法律支持。但是，从近年我国道路运输地方法规的立法情况来看，地方法规的作用太过突出，地方性法规“各自为政”的局面已经影响道路运输事业的统一健康发展，阻碍了道路运输市场的规范化。有学者认为，应凸显地方立法优势，提高地方立法水平，形成特色鲜明的地方道路运输法规体系。对于此种强调加强地方立法的观点，笔者认为有不当之处。因为当前完善我国道路运输法律体系的重中之重是加强中央立法，努力促成道路运输事业的统一发展，而不是依然鼓励地方立法。

完善我国道路运输法律体系是一项长远而艰巨的任务，需要中央立法部门、交通主管部门以及各级地方政府的共同努力。在加强中央立法工作的同时，还应该注意修订完善各部门规章，正确认识地方法规的作用，使道路运输法律法规真正起到维护道路运输市场秩序、保障道路运输安全、保护道路运输有关各方当事人的合法权益、促进道路运输业的健康发展的作用，推进我国道路运输事业的法制化进程。

（作者单位：长安大学）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.009