加强交通安全管理的关键路径：部门协同

□丁芝华

加强交通安全管理的关键路径：部门协同

□丁芝华

道路交通；安全管理；系统安全观；部门协同

近些年来，我国道路交通安全状况发生了比较大的变化。车辆和驾驶人的数量迅猛增加，城乡地区交通环境日益复杂。在交通事故方面，尽管总体趋势在不断好转，但总量及其造成的人员伤亡、经济损失的基数较大，且随时有反弹的可能，道路交通安全形势不容乐观。面对此形势，政府亟需大力加强道路交通安全管理。对于道路交通安全管理的加强，现行的道路交通安全管理体制固然存在一定问题，需要适当改革，但实现道路交通安全涉及的众多政府管理部门间的协同更为重要。

一、当前的安全形势与交通安全管理

伴随着道路交通运输事业的持续快速发展，我国的道路交通安全状况在近些年来发生了许多新变化，呈现出许多新特点。在交通基础设施方面，无论是城市地区，还是在农村地区，道路建设都进展迅猛，道路质量和数量都有较大的提升。以公路为例，2012年，全国新增公路通车里程就达13.11万公里，而新改建农村公路达19.5万公里，至该年年底，全国公路通车总里程达到了423.75万公里，比2006年增长近23%。在车辆方面，全国机动车始终保持快速增长趋势。至2012年底，全国机动车保有量已达2.4亿辆，比2006年增长近66%。其中，汽车保有量1.2亿辆，年增长1510万辆，增长量超过1999年底全国汽车保有量。在驾驶人方面，全国机动车驾驶人也始终保持快速增长趋势，其中驾龄较低的驾驶人占比例非常高。至2012年底，机动车驾驶人数量达2.6亿人，比2006年增长超过70%。其中，汽车驾驶人首次突破2亿人，年增长2647万人，增长量超过1997年底汽车驾驶人总量；驾龄不满1年的驾驶人近3000万人，占机动车驾驶人总量的11.3%。据有关专家分析，未来10年，我国机动车和驾驶人仍将持续、大幅增长。在环境方面，国家非常重视道路交通安全管理，设定了道路交通安全“十二五”规划目标，对《道路交通安全法》及其配套法规、《道路运输管理条例》等都进行了修正，高科技手段大量应用于交通安全管理，加强了对酒后驾驶等行为的处罚，公众的道路交通安全意识有了一定的提高，现代交通安全文化正在逐步形成。在交通事故方面，自2003年后，全国道路交通事故的数量及其所造成的伤亡人数逐年下降，但交通事故及其造成的损害总量依然较大，且存在随时反弹的可能性。基于这些新变化、新特点，尽管我国的道路交通安全形势总体平稳，但仍不容乐观。

由于涉及公共安全，道路交通运输活动不仅仅是一种市场经济活动或者私人活动，政府需要对其进行必要的干预。从国外道路交通安全治理的成功经验看，政府不但要进行干预，而且还要进行强势干预，在道路交通安全治理中居于主导地位。多年来，我国政府已充分认识到其在道路交通安全治理的重要作用，非常重视并积极开展道路交通安全管理工作。然而，当前的道路交通安全形势为道路交通安全管理工作提出了许多新的、更高的要求，政府仍需要采取进一步的举措，大力加强道路交通安全管理工作。

二、系统安全观与交通安全管理的体制

道路交通安全治理的思想对于一国建立何种道路交通安全管理体制具有决定性作用。由于道路交通运输长期处于机动化较低的阶段，我国传统的以法律和教育为主要手段、以惩治驾驶人的交通安全违法行为为中心的道路交通安全治理思想在道路交通安全治理中一直居于主导地位。按照该思想，驾驶人方面的因素是影响道路交通安全的最主要因素，驾驶人是道路交通安全责任的主要承担者，减少和预防道路交通事故的核心问题在于防治驾驶人的交通安全违法行为，通过对驾驶人进行安全教育和对其违法行为实行行政处罚或刑罚促使其遵守交通安全法律法规，防止交通安全违法行为，可以在很大程度上达到减少和预防道路交通事故的目的。在该思想的支配下，道路交通安全在很大程度上被理解为车辆、行人等在参与道路交通运输活动的过程中的安全，道路交通安全管理主要是道路交通秩序管理。我国现行的道路交通安全管理体制就是基于该思想，该体制最初建立于1986年。2003年10月，《道路交通安全法》又以国家法律的形式对该体制进行了明文规定。在该体制下，道路交通安全管理由公安部门统一负责，道路交通安全管理工作主要包括机动车辆安全检验和牌证发放，驾驶员考核发证，道路交通标志设施的规划、设置和管理，道路交通秩序维护，道路交通违法行为的查处，道路交通事故的处理，交通安全宣传教育。这些工作基本都可归入到道路交通秩序管理的范围。

传统的道路交通安全治理思想主要是与机动化程度较低的道路交通运输发展阶段相适应的。与机动化程度较高的道路交通运输发展阶段相适应的是在20世纪中后期形成并不断得到发展的道路交通安全系统治理思想——系统安全观。该思想认为，影响道路交通安全的除了驾驶人方面的因素外，还包括车辆、道路、环境等方面的因素，这些因素之间存在相互影响的关系，道路交通事故的减少和预防不能单靠抑制驾驶人的交通安全违法行为来实现，道路交通安全治理还需要针对车辆、道路、环境等方面的因素采取相应措施，道路设计者、建设者和管理者，车辆设计者和制造者，道路交通运营企业，负责道路交通管理的政府部门及道路交通系统的设计者应担负道路交通安全的主要责任。基于该思想分析，我国现行的道路交通安全管理体制存在一些问题。例如，道路交通安全管理职能的设置存在较大的缺失，道路的规划、设计、建设、维护和管理，车辆的设计、制造、使用和维护，道路运输企业的准入和监管，车辆维修企业的准入和监管等本应属于这种职能范围的被排除在外。由于这些问题的影响，我国无法有效实施道路交通安全的系统治理。

鉴于此，许多人认为当前加强我国道路交通安全管理的关键在于对上述体制进行彻底改革，建立集中式交通安全管理体制，由一个部门（如交通运输管理部门）行使所有基于系统安全观的道路交通安全管理职能。这种观点固然很有道理，然而，由于许多因素的影响，推行这种改革面临重重阻力，在当前或今后一段时间内几乎不太可能，因而，需要另辟路径。由于道路安全管理涉及的诸多职能分散在公安、交通、建设、安监、工信、卫生等部门，因此在当前或今后一段时间内加强道路交通安全管理的关键在于建立部门协同机制，实现部门协同。此外，由于道路交通安全涉及的因素、问题的复杂性，建立完全集中的管理体制目前不太可能，世界上一些国家建立的也多是相对集中的管理体制，在道路交通安全管理中也必然涉及其他部门，开展部门协同也是加强道路交通安全管理的重要方面。

三、部门协同与交通安全管理的加强

部门协同（cross-agencycollaboration）在我国也被称为“跨部门协同”、“跨部门合作”、“跨部门协作”，是指不同的公共服务部门在特定框架下为实现共同目标或解决某些特殊问题而通过信任、合作、协调、共享、分担等多种机制开展的注重成效的合作。部门协同不同于部门间临时的、非正式的简单协作，而是一种注重在专业化、分散化的部门间形成合力从而为社会提供优质的、整体的公共服务的新型合作。从此角度上看，部门协同也是一种部门协作模式或政府治理模式。它是英国等一些西方国家的政府在开展新公共管理改革中逐步形成的。

自20世纪80年代开始，为了应对传统官僚制政府出现的危机，一些西方国家的政府开展了一场轰轰烈烈的新公共管理运动，以更好地满足公众的公共服务需求为导向，将竞争机制引入到公共服务提供中，与私营部门开展合作，对政府治理模式进行改革。这些改革降低了政府运行的成本，大大提高了政府部门的工作效率及其提供的公共服务的质量，但也带来了公共管理的空心化和碎片化及对部门之间协调和合作的忽视。部门协同就是为了解决新公共管理改革带来的这些问题而提出的，已成为20世纪90年代以来西方国家政府新一轮改革的主要内容和方向。

部门协同摒弃试图通过设立“超级部门”实现跨界公共事务有效治理的观点，强调部门间的相互信任、协调和合作，致力于部门间在实施公共管理上的协同。它比较适合应用于我国的道路交通安全管理。在我国，尽管形式上的道路交通安全管理部门只有公安部门，但基于系统安全观分析，实质上的道路交通安全管理部门还涉及建设、交通、发展改革、工信、安监、农业、卫生等诸多部门。2003年成立的涉及15个部门和单位的全国道路交通安全工作部际联席会议也证明了这一点。由于涉及如此多的部门，部门间的协调和合作对于我国的道路交通安全管理尤为重要。然而，我国当前的政府部门条块分割严重，部门合作多是简单协作。因而，在当前和今后一段时期内大力加强我国的道路交通安全管理工作，急需借鉴国外在此领域或相关领域中开展部门协同的成功经验，在道路交通安全管理涉及的众多部门间建立协同机制，实现部门协同。

（作者单位：山东交通学院文法学院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.010