略论民国时期北京使馆区的历史变迁∗

李潜虞

中外关系研究

略论民国时期北京使馆区的历史变迁∗

李潜虞∗∗

北京使馆区在民国时期的历史大致可以分为三个阶段:第一阶段 (1911—1941年)，在这一阶段 《辛丑条约》仍然是北京使馆区存在的法律基础，列强驻华使馆成立了管理使馆界事务公署，统一管理使馆区的公共事务。北京政府、南京国民政府和抗战爆发后建立的华北傀儡政权对此情况均予以承认。第二阶段 (1941—1945年)，太平洋战争爆发后，日军占领了北京使馆区并控制了管理使馆界事务公署。1943年，日本又将北京使馆区 “交还”给中国，而实际上使馆区仍为日军所控制。第三阶段(1945—1949年)，抗战胜利后，国民党政府成立了接收租界及北平使馆界官有资产、官有义务债务清理委员会，并制定了相关的接收办法，北京使馆区被正式收回，但接收工作存在一些问题。

外国驻华使馆 不平等条约 修约外交

引 言

使馆作为一种外交制度发源于西方，并为国际社会所普遍接受。但外国驻华使馆在近代中国却具有特殊性，它曾是清廷与列强矛盾的焦点。第二次鸦片战争期间，西方列强通过战争手段才迫使清政府接受了这一制度。①关于外国驻华使馆建立的情况可参考吴国仪、丁宁:《略论十九世纪中叶列强驻京使馆的建立》，《外交学院学报》1985年第2期，第63—70页；张历历:《关于清末英国驻华使馆建立的几个问题》，《历史教学》1987年第4期，第26—29页；李潜虞:《试论外国驻华使节制度的建立——兼论华夷体系思想的衰落》，《社会科学战线》2013年第2期，第99—104页。在义和团运动期间，位于东交民巷的各国驻华使馆遭到义和团和清军的攻打。1901年，清政府被迫与11个西方国家签订了 《辛丑条约》，条约第七款规定:“大清国国家允定，各使馆境界，以为专与住用之处，并独由使馆管理，中国民人，概不准在界内居住，亦可自行防守。……中国国家应允，诸国分应自主，常留兵队，分保使馆。”条约的附件十四还明确划定了使馆区的范围。②王铁崖编:《中外旧约章汇编》第1册，北京:生活·读书·新知三联书店，1957年，第1006页、第1017—1018页。从此，北京使馆区成为一个不受中国政府管辖的 “国中之国”。

以往有关北京使馆区的研究多集中于晚清时期，对于进入民国之后北京使馆区经历了怎样的变化国内学术界却鲜有研究。而早在二十世纪二、三十年代，一些外国学者就已经注意到了北京使馆区的特殊性，并进行了初步的研究，其中比较重要的学术成果包括苏联列宁格勒大学法学教授派格蒙特1927年出版的专著 《北平使馆区的法律性质》，以及燕京大学政治系博士生罗伯特·摩尔·杜坎于1933年出版的专著 《北平市与使馆区》。③M.J.Pergament，The Diplomatic Quarter in Peking－Its Juristic Nature，Peking:China Booksellers Ltd，1927；Robert More Duncan，Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter，Department of Political Science，Yenching University，Peiping:Peiyang Press Ltd，1933.这两部著作对本文有较为重要的借鉴意义，但他们的研究仍然不够全面。本文将主要依据北京市档案馆馆藏档案，并结合已公开出版的史料，对民国时期北京使馆区的历史变迁进行系统的梳理，从而弥补以往研究的不足。

第一阶段 (1911—1941)

民国建立后，《辛丑条约》继续有效。到1912年，有12个国家在东交民巷使馆区建立了使馆。使馆区的管理由 《辛丑条约》缔约国驻华使节开会来商定。然而从1901年到1911年的十年间，并不存在对整个使馆区的统一管理。当时，整个使馆区分为东区、西区和英国使馆区三个部分，每个部分都有自己的警察力量，而这些警察管理公共事务的方式也不尽相同，如在东区警察可以进行罚款，而在西区和英国使馆区警察无权这样做。这种管理上的无章可循和行动上的缺乏一致性造成了许多困扰，列强认为有必要在使馆区实行统一管理。各国驻华使节于1911年5月27日召开会议，首次讨论对使馆区实行统一管理的问题。经过多次争论之后，各国驻华使馆终于在1912年制定了对使馆区进行统一管理的相关章程。然而，由于各国使馆的行动必须获得本国政府的授权，直到1913年8月21日，各国政府的授权才全部到位。于是，各国使馆决定自1914年1月1日开始对北京使馆区实行统一的管理。①M.J.Pergament，The Diplomatic Quarter in Peking－Its Juristic Nature，pp.47－48.

这种统一管理的具体表现就是成立了管理使馆界事务公署 (The Administrative Commission of the Diplomatic Quarter，以下简称公署)。公署由5名代表组成，其中3人从 《辛丑条约》缔约国驻华使馆馆长 (即驻华使节)指定，而另外2人由使馆区的居民选举产生。这5名代表任期一年，可连选连任。3名代表是公署召开会议的法定人数，公署的行动通过投票的方式以简单多数决定。公署主席必须由 《辛丑条约》缔约国驻华使馆馆长指定的3名代表中产生，他负责投票表决的工作。公署的一切行动必须受到《辛丑条约》缔约国驻华使馆馆长的控制和认可。如果由居民选举产生的代表认为公署通过多数票所决定采取的行动损害了选民的利益，可以向 《辛丑条约》缔约国驻华使馆馆长提出申诉，这种申诉具有暂时终止行动的效力。公署还可以任命一名财务官员和一些负责道路、警察事务的官员。财务官员不能从公署的5名代表中产生，但可以参加公署代表会议以提供咨询意见。公署有权雇用和任命一些人员从事警察和道路维护等方面的工作，也有权解雇他们。最为重要的是，公署设立一个常任秘书办公室，并指定一名官员担任常任秘书 (中方档案称提调)，常任秘书也不能从公署的5名代表中产生。这名常任秘书就成为北京使馆区日常事务的实际管理者。英国人多默思 (W.p.Thomas)自1914年至1938年长期担任这一职务。公署主席和常任秘书实际上是北京使馆区这个 “国中之国”的 “行政首脑”。①Robert More Duncan，Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter，pp.104－107.

公署对使馆区的管理工作包括财政管理、警务管理、基础设施建设与维护等几个方面。使馆区有自己的财政收入，这些收入主要来自使馆区内的土地使用税、商业证照税和不动产转让税等。这些收入主要用于道路的修建与维护、警务工作、公共卫生等方面。公署雇用了70名中国人担任警察 (中方档案称巡捕)。他们的主要职责是指挥道路交通，同时担负维护使馆区秩序的任务。然而对于使馆区内违反交通规则的外国人，这些警察无权管理，最终的处理结果仍由各国驻华使馆决定。而对于在破坏使馆区秩序乃至犯罪的中国人，这些警察有权将其逮捕，并将其移交给北京市的警察部门。②Ibid.不难看出，公署是一个按照西方国家的政治运作模式设立的行政机构，这一机构的建立更增强了使馆区独立于中国主权之外的性质。还有必要指出的是，公署虽然负责使馆区的管理，但是很多工作它都需要北京地方当局的配合，如淘挖明沟、追捕窃贼等。

对于使馆区成立这样一个类似于政府的机构，北京政府立刻予以承认并表示欢迎。1914年1月16日，北京政府外交部致函内务部通报了公署成立的消息以及人员构成的情况。外交部在函中明确指出:“若将来凡使馆界内事务由该署与警厅及北京市地方官直接来往，则与速办事件殊有裨益。兹各国大臣嘱代为陈明，应请转行地方官一体知照。”内务部接函后立刻将此函作为命令下达给京师警察厅。京师警察厅又将此情况通知了各区警队。京师警察厅行政处还于2月26日通知了司法处。①《京师警察厅行政处公函》 (1914年2月26日)，北京市档案馆藏，档号:J181－018－03488，第1—5页。实际上，由于第一次世界大战的爆发，《辛丑条约》缔约国分属敌对的两方，而中国又参加协约国对德、奥宣战，公署从1919年才开始真正管理使馆区。也就是说在北京政府承认公署的时候，公署实际上还没有开始运作。北京政府之所以这样“着急”地承认公署，其根本原因是袁世凯为了获得列强对中华民国的承认，采取了承认一切不平等条约的政策。早在1912年，日本就提出 “列强承认新政府时，须得到承认一切权利利益及特权之保证”，②石源华:《中华民国外交史》，上海:上海人民出版社，1993年，第27页。日本的主张得到了俄、英、法、德等国的赞同。袁世凯在1913年10月10日就任正式总统的就职演说中明确承诺:“所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约协约公约，必应恪守。”③程道德等编:《中华民国外交史资料选编·一》一九一一——一九一九，北京:北京大学出版社，1988年，第5页。而这里所说的条约自然包括 《辛丑条约》在内。10月6日，袁世凯就已经将演说中这一关键内容秘密通报给了列强，列强才于当日承认了中华民国。3个月后，公署成立，北京政府立刻予以承认并采取积极合作的态度也就不难理解了。

公署成立后，不仅中国政府更加无权过问使馆区内的事务，而且公署下属的巡捕甚至越过使馆区界线，干扰破坏中国政府工作人员执行公务。1926年9月24日，使馆区内的巡捕逮捕了京师卷烟吸户捐总局的调查人员么文华。次日，由公署将其转交给京师警察厅内左一区警署处理。公署在解送么文华的公文中表示逮捕他的原因是 “擅入保卫界内，揪扭某甲，欲行带回捐局”。④《抄录管理使馆界事务公署函》(1926年9月25日)，北京市档案馆藏，档号:J181－019－49425，第9页。而实际情况是，有两辆洋车载有卷烟两箱从火车站至东交民巷西口外户部街，么文华上前盘查，而使馆区内协和烟草公司的外国人伙同使馆区内巡捕将么文华拖入使馆区拘押。京师卷烟吸户捐总局据此情况于9月27日和10月1日两次致函京师警察厅，指出盘查没有凭证的卷烟是工作人员的职责，要求警察厅向公署进行交涉，“若不从严向其交涉，将来捐务何由起色”。①《京师合办城郊卷烟吸户捐承办总局致京师警察厅司法处的函》(1926年9月27日)、《京师合办城郊卷烟吸户捐承办总局总办李祖夔致警察总监的函》(1926年10月1日)，北京市档案馆藏，档号:J181－019－49425，第11—12、17—19页。然而，京师警察厅总监李寿金最后仍然采信了公署对案件的描述，并表示 “么文华对于职务上发生错误，非寻常疏忽可比，应予革除，免滋事端”。②《京师警察厅训令》(1926年10月1日)，北京市档案馆藏，档号:J181－019－49425，第23页。此时正是段祺瑞政府倒台，北京只有摄政内阁，没有元首的动荡时期。而发生事件的这几天，摄行大总统职权的摄政内阁连总理都没有，北京政府处于风雨飘摇之中。内有政局的动荡，外有不平等条约的束缚，这使得政府公务人员的工作无法得到保障。

从1926年下半年，奉系军阀逐渐控制了北京政府的实权，奉系军阀在对外政策上带有明显的反苏倾向。1927年4月，发生了著名的搜查苏联驻华大使馆的事件，而这一事件并不表明北京政府已经收回了使馆区。实际上，奉系军阀的行动得到了西方列强的认可。关于搜查苏联使馆的具体行动方式，奉系军阀已经事先与荷兰驻华公使欧登科商定。4月6日，京师警察厅总监陈兴亚奉命率军警300余人至使馆区，并备一纸公文，内称使馆界远东银行、中东铁路办事处、庚款委员会等处，有党人暴动机关，事机迫切，立即搜查，请予准可等，经荷兰驻华公使签署后，即进入苏联驻华大使馆区搜查，拘捕苏联使馆工作人员15人，逮捕李大钊等革命党人30余人，劫走大量文件。③石源华:《中华民国外交史》，第27页。然而，西方国家虽然乐见奉系军阀的反苏行动，但它们决不会放弃在北京使馆区的特权。事件发生后仅3个月，列强驻华使馆就不能再容忍使馆区内有中国警察出现。7月26日，外交部致函京师警察厅。函中谈到荷兰驻华公使欧登科称京师警察厅现在派侦探到使馆区访查，欧登科受各国公使的委托，要求京师警察厅立即将所派侦探撤回。④《外交部公函 (年安字第二一七号)》(1927年7月26日)，北京市档案馆藏，档号:J181－018－21066，第8—9页。7月29日，京师警察厅总监陈兴亚不得不命令侦缉处查明有无此事回报。①《京师警察厅训令》(1927年7月29日)，北京市档案馆藏，档号:J181－018－21066，第12—13页。7月30日，侦缉处复文表示 “职处暨所属各队并无派探赴使馆界内访查情形”。②《侦缉处处长吴郁文致京师警察厅总监陈兴亚的呈文》(1927年7月30日)，北京市档案馆藏，档号:J181－018－21066，第4页。这都表明西方国家准许军警进入使馆区只是出于反苏的需要，而并不想改变使馆区 “国中之国”的特殊法律地位。

1927年4月，南京国民政府成立，并积极开展修约外交。1928年2月21日，南京国民政府外交部长黄郛发表对外宣言，表示 “中国之国际关系，久为不平等条约所束缚”，希望 “与各国厘正不平等各约，期获得中国在国际上应有之平等地位”。③程道德等编:《中华民国外交史资料选编·二》一九一九——一九三一，北京:北京大学出版社，1985年，第412页。1928年6月初，北伐军进占北京和天津，南京国民政府认为统一已经基本完成。6月15日，南京国民政府再次发表对外宣言，表示 “中国八十余年间，备受不平等条约之束缚，既与国际相互尊重主权之原则相违背，亦为独立国家所不许”，“今当中国统一告成之会，应进一步而遵正当之手续，实行重订新约，以副完成平等及相互尊重主权之宗旨”。④程道德等编:《中华民国外交史资料选编·二》一九一九——一九三一，第414页。7月7日，南京国民政府再次发表关于重订条约的宣言，提出修改不平等条约的三种方法。应该说，此时南京国民政府的对外政策仍然保持了一定的反帝色彩。

在修约外交的大背景下，北平市政府曾一度准备收回北京使馆区，但计划最终胎死腹中。国民政府定都南京后，各国使馆相继迁往南京，但东交民巷仍为各国所控制。1929年1月，使馆区附近再次发生巡捕为非作歹的事件。1月22日晚6时余，国民革命军第八路总指挥部军官纪幕天乘洋车经过东交民巷西口，突然被使馆区内巡捕阻拦。巡捕表示此处是租界，不允许中国军人进入。纪幕天当即表示，是车夫误走，不是有意强行进入使馆区。但他也指出使馆区不是租界，不许中国军人进入或许别有用意，随后就命车夫离开。巡捕追上前去，殴打纪幕天，并将他拖入使馆区内的巡捕房。纪幕天表明了自己军官的身份后才被释放。第二天，纪幕天致信北平市市长何其巩。他写到:“非帝国主义者霸占东交民巷，于平日豢养若辈，遇事奋勇要功，彼不至忘掉祖国国耻。况我此次受辱，非私人之辱，实国体之辱。辱及私人，不过沧海一粟也。若辱及国家，诚足痛心疾首，顿足大哭也。”他要求北平市政府 “责诘东交民巷当局澈查行凶巡捕，严绳以法”。①《纪幕天致北平特别市市长何其巩的信》 (1929年1月23日)，北京市档案馆藏，档号: J001－007－00013，第6—14页。与此同时，公署正要求北平市政府支付根据列强与清政府达成的协议应由中国政府支付的使馆区修路的款项，北平市政府于是草拟了 《筹拟收回使馆界行政权案》。这份文件草案明确指出 “首都南迁，北平状况迥异曩昔，就使团自身地位而论，固当随同首都南移，不应在平设馆，即就国际间相互平等原则而论，亦不能根据旧日最不平等之条约设此特殊区域，破坏市政统一”，“现值中央政府与各国修订新约之时，对于北平使馆界行政权似应早日收归市政，以期根本解决”。文件提出致函外交部分别进行交涉。文件表示，虽然 “中央交涉结局未可预定”，但 “该界内之治安、道路、交通、卫生等行政亦宜筹备办法，一面备政府之参考，一面作收回之准绳”。②《筹拟收回使馆界行政权案》(档案原件具体日期不详，应在1929年1月底前后)，北京市档案馆藏，档号:J001－007－00013，第4—5页。

然而，以美、英为首的西方国家很快就成为南京国民政府在外交上的主要依靠力量，收回北京使馆区的动议也就不了了之了。仅仅在纪幕天被打4个月后，北平市政府对使馆区的态度就发生了明显的变化。1929年春，卷烟税局职员在北平扣留了瑞典驻华代办的香烟。该代办要求南京国民政府外交部转告北平市政府，以后如有类似事件发生，警察应负切实保护的责任。外交部致函北平市政府，表示 “嗣后对于各使馆职员应予以相当礼貌，以符国际定例”。北平市政府以训令的形式将外交部的函转给北平市公安局。北平市公安局于5月20日命令下属各警署都要按照外交部的要求，“对于使馆人员予以相当敬礼”，还特别命令内一区警署 “查明当时情形，具文呈复”。①《北平特别市公安局训令 (第五五五号)》(1929年5月20日)，北京市档案馆藏，档号: J184－002－30159，第4—5页。这样，北平市政府与使馆区的关系又回到了北京政府统治时期的状况。

“九一八”事变爆发后，日本不仅很快占领了东北全境，而且开始向华北地区渗透势力，策动 “华北五省自治”。南京国民政府不得不采取措施应对日本的步步进逼。南京国民政府防范日本侵略的政策在北京使馆区也有所体现。1934年10月，南京国民政府外交部密函北平市政府:“各国使馆不应附设警察，驻京日本总领事馆从未公然用及警察名称，但云馆员。我方对彼方无论文书谈话均应力避承认其附设警察之嫌。事关主权，务请饬属切加注意。”10月29日，北平市政府市长袁良密令公安局:“查日本使馆附设警察，此种恶例由来已久，应从事实上设法纠正。……密饬所属，随时注意，逐渐设法纠正，以维主权为要!”②《北平市政府密令 (第八一一号)》(1934年10月29日)，北京市档案馆藏，档号:J181－020－18931，第3—4页。自1901年以来，使馆区不仅设有警察，列强驻京使馆还有军队保护，这种情况确实是 “由来已久”。不收回使馆区，是不能彻底解决问题的。而南京国民政府此时根本无法做到这一点，外交部和北平市的命令也只是防范日本使馆利用使馆区特殊的法律地位进一步在华北扩大侵略而已。

1937年，“卢沟桥事变”爆发后，日军占领北京。日本特务机关先是通过北洋遗老江朝宗等人成立了傀儡机构 “北平治安维持会”，同年12月14日，日本又扶植建立了伪中华民国临时政府。然而这一切并没有改变北京使馆区原有的状况。例如，在使馆区营业的人力车必须向管理使馆界事务公署领取号牌，并缴纳捐税。1937年9月，有三名车夫未纳捐税。10月31日，公署常任秘书多默思将车夫姓名、车牌号码、铺保名称地址等通知了当时的伪北京市政府警察局，要求警察局向铺保追缴车牌。11月2日，伪北京市政府警察局向有关警署下达命令，要求追缴车牌。11月8日、11日，东郊区警署和外三区警署分别向伪北京市政府警察局汇报了追缴情况，并把查获的一面车牌交还给了公署。①《管理使馆界事务公署的函》(1937年10月31日)、《北京市警察局训令》(1937年11月2 日)、《东郊区警署署长杨福祥给北京市警察局局长的呈文》(1937年11月8日)、《外三区警署署长李钟麟给北京市警察局局长的呈文》(1937年11月11日)，北京市档案馆藏，档号:J181－022－01159，第3—15页。以上情况说明， “卢沟桥事变”之后，公署仍然继续对北京使馆区进行管理，而北京地区的伪政权对管理工作均给予了配合。

综上所述，进入民国后，《辛丑条约》继续有效。列强驻京使馆为了便于对使馆区进行管理，成立了管理使馆界事务公署。北京政府、南京国民政府和华北傀儡政权都承认这种状况。使馆区 “国中之国”的法律地位与晚清时期一般无二。北京政府和南京国民政府的一些重要外交政策在北京使馆区也有所反映。

第二阶段 (1941—1945)

在太平洋战争爆发前夕，北京市使馆区已经发生了不祥的变化。1940 年11月30日，汪伪政权、伪满洲国和日本发表了 《日 “满”华共同宣言》，表示 “三国要互为善邻、紧密提携”。②复旦大学历史系中国近代史教研组编: 《中国近代对外关系史资料选辑 (1840—1949)》下卷第二分册，上海:上海人民出版社，1977年，第127页。伪满洲国驻汪伪政权的 “外交代表”于1941年10月间表示除在南京开设大使馆外，伪满洲国还要在北京开设大使馆，在天津和济南开设领事馆。1941年12月4日，伪北京市警察局局长余晋和发布训令，表示按照伪华北政务委员会③汪伪政权成立后，原华北地区的伪中华民国临时政府并入汪伪政权，并改称华北政务委员会。的命令，准许在北京开设伪满洲国大使馆。④《北京特别市公署警察局训令 (第7590号)》(1941年12月4日)，北京市档案馆藏，档号:J181－022－12764，第3—4页。而这时距珍珠港事件爆发只有几天时间了。

12月7日，日军偷袭珍珠港，12月8日，日军就控制北京使馆区。位于东交民巷的上海银行驻平办事处在给总部的电报中详细描述了日军进占使馆区的情况。电报说:12月8日 “日方军部即对英美两使馆及其系统团体学校等执行接收。敝处因毗邻东交民巷，首当特别防卫界要冲，交通完全隔绝”。①《上海银行驻平办事处致总部的电报》(1941年12月9日)，北京市档案馆藏，档号:J051－001－00021，第4页。日军进占使馆区之后，又完全控制了管理使馆界事务公署。在1942年4月22日公署发出的一份公函中可以看到，一名名叫藤井又一的日本人担任了公署署长。公署原来的英文印鉴也改成了日文的印鉴。②《管理使馆界事务公署的函》 (1942年4月22日)，北京市档案馆藏，档号:J017－001－02597，第4页。

1943年，日本东条英机内阁开始实行所谓的对华新政策，其中包括所谓 “交还租界” “撤废治外法权”等内容。1943年1月9日，汪伪政权向英、美 “宣战”，同一天，日、汪还签订了 《关于交还租界及撤废治外法权之协定》。协定第五条规定:“日本国政府应承认中华民国迅速收回北京公使馆区域行政。”③复旦大学历史系中国近代史教研组编: 《中国近代对外关系史资料选辑 (1840—1949)》下卷第二分册，第197页。同年3月22日，日本又与汪伪政权在南京签订了 《关于收回北京使馆界之实施细目》，细目规定 “承认中华民国于本年3月30日收回使馆界行政权”。就在3月30日当天，伪北京市市长刘玉书照会日本政府，表示对日本政府的行动 “至为感佩”。北京使馆区还有一些空余土地被称为 “隙地”，刘玉书在照会中表示，将依据日本与汪伪政权达成的协议，按照符合日本利益的方式来使用这些 “隙地”。④《觉书》(1943年3月30日)，北京市档案馆藏，档号:J001－002－00753，第13页。当天，伪北京市政府还制定了 《北京使馆区隙地使用方法》，其中第一条就是 “为纪念中国参战及大东亚建设，与德国方面交涉，利用旧奥国兵营旧址东北一角，建设纪念碑，使之为本隙地之中心”。这个办法还规定划出一块土地由伪北京市公署使用，而 “实际上则充为日本军使用，日本军以外人员，暂时使用时，应联络日本军后，由市公署许可之”。办法还规定，从前门至崇文门的城墙 “暂由日本军使用”。⑤《北京使馆区域隙地使用方法》(1943年3月30日)，北京市档案馆藏，档号:J001－002－00753，第17—18页。以上表明，日本虽然名义上将北京使馆区的行政权 “交还”中国，但实际上使馆区仍被日本军队所控制，当时北京地方当局针对使馆区所采取的行动都是为日本侵略军的利益服务的。

除此之外，伪北京市教育局还要求北京的中学生到使馆区去参加种植花木的活动。1944年7月，伪北京市教育局在训令中表示 “吾国自参战以来，迭蒙盟邦协助，各地租界次第返还，本市东交民巷之使馆界亦早收回。兹为垂久纪念起见，爰于旧使馆界四周辟为花园。……查勤劳奉公为学生之天职，暑假期间藉之锻炼体格，更富有意义”。训令明确规定了从7月12日至27日，每天到使馆区参加劳动的学校名称和学生人数。在此期间，有27所中学的2100名中学生到使馆区进行了所谓的 “勤劳奉公”。①《北京特别市政府教育局训令》(1944年7月)，北京市档案馆藏，档号:J004－002－01302，第4—5页。

通过以上材料可以看出，日本借对英、美等国宣战之机控制了北京使馆区，而日本所谓 “交还”使馆区在日本侵略中国的大背景下是一纸空文。掌握使馆区命运的仍然是日本侵略者，北京地方傀儡政权针对使馆区的行动都是围绕服务日本侵略军利益而展开的。

第三阶段 (1945—1949)

抗日战争后期，中国参加反法西斯同盟，中国的国际地位有了显著提高。1943年1月，重庆国民政府与美国和英国签订了关于取消外国在华治外法权及收回租界和使馆区的新约。以中美新约为例，条约规定:“美利坚合众国政府愿协助中华民国政府与其他有关政府成立必要之协定，将北平使馆界之行政与管理，连同使馆界之一切官有资产与官有义务移交于中华民国政府。并相互了解中华民国政府于接收使馆界行政与管理时，应厘定办法担任并履行使馆界之官有义务及债务，并承认及保护该界内之一切合法权利。”条约同时规定:“在北平使馆界内已划与美利坚合众国政府之土地，其上建有属于美利坚合众国政府之房屋，中华民国政府允许美利坚合众国政府为公务上之目的有继续使用之权。”①王铁崖编:《中外旧约章汇编》第3册，北京:生活·读书·新知三联书店，1962年，第1256—1257页。

抗战胜利后，1945年11月24日，国民党政府行政院公布了 《接收租界及北平使馆界办法》。12月14日，北平市政府以训令的方式向市属各机关转发了这一办法，该办法规定主管机关接收各租界或北平使馆界时，应将公有资产区分为三类:一，原为租界或北平使馆界为公有者；二，原为同盟国或中立国之政府所有者；三，原为敌国政府所有者。对于第一类资产，应点明清册，对照物品之数量及其状况先行接管。其债权债务关系留待清理委员会清理。对于第二类资产，应予证明属实后准其继续保有。对于第三类资产，应由主管市政府接管，缮造清册，呈报行政院核办。凡属于敌国使馆之财产，应由外交部派员会同市政府接收。办法还特别规定:北平使馆界内同盟国原有之使馆土地及房屋应按中美中英等新约规定，准其继续使用，由各邦国政府派员接收。办法还指出:各租界及北平使馆界内之私有资产其为敌国人民所有者，应作为第三类资产处理；其为同盟国或中立国人民所有，当接收租界或使馆界时仍在原主手中者，应准其继续保有；如为敌伪强占者，应于所有权证明后，或由各该所属国领馆代为证明后，即交还原主；其已由外商出让与敌伪者，或由外国商冒顶敌伪产业者，均按敌伪产业办理。②《北平市政府训令 (第268号)》(1945年12月14日)，北京市档案馆藏，档号:J009－001－00140，第9—11页。这表明，对于北京使馆区，国民党政府所能接收的资产范围只包括第一类和第三类，即所谓官有资产和敌国政府的资产。

办法还规定，每一租界或北平使馆界接受完毕后，由政府组织一清理委员会，审查并确定各块租界及北平使馆界内应行移转于中国政府之官有资产及官有义务债务，并厘定关于担任并履行此项官有义务及债务之办法，呈候行政院核准施行。③《北平市政府训令 (第268号)》(1945年12月14日)，北京市档案馆藏，档号:J009－001－00140，第12页。

根据这一办法的规定，国民党政府行政院同时在11月24日公布了 《租界及使馆界官有资产与官有义务债务清理委员会组织规程》。12月14日，北平市政府也转发了该组织规程。其主要内容是:“各清理委员会的职责包括:一，审查并确定各租界及使馆界内应行移转于中国政府之官有资产与官有义务与债务；二，协助接收机关接收租界、使馆界内之官有资产；三，拟定如何担任并履行官有义务债务之具体办法，呈请行政院核准施行。各清理委员会各设主任委员一人，综理会务，由当地市长担任。各清理委员会设委员五人至七人。由行政院指派法律专家及熟悉租界使馆界之人员充任之。主任秘书一人，承主任委员之命处理日常会务。各清理委员会应于成立后一年以内将各项工作办理完竣。各清理委员会遇有不能解决之事项，应即呈请行政院核示办理。”①《北平市政府训令 (第268号)》(1945年12月14日)，北京市档案馆藏，档号:J009－001－00140，第4—6页。

1946年7月，北平使馆界官有资产及官有债务义务清理委员会正式成立，设在西班牙使馆原址。由市长熊斌 (后为何思源)任主任委员，委员7人，分别是市政府秘书长杨宣城 (后为邓继禹)、法律顾问黄觉非、参事胡寄窗、外事处长唐悦良 (后为左明彻)、地政局长张道纯、警察局长陈焯(后为汤永咸)及外交部平津区特别员季晋泽。根据外交部与美、英使馆达成的协议，由过去参加管理使馆界的有关国家驻华使馆推荐外籍顾问5人参加清理委员会的清理工作。他们分别来自美、英、法、比、荷五国。②万永光:《国民党政府收回北平使馆界》，载中国人民政治协商会议北京市委员会文史资料研究委员会编:《文史资料选编》第42辑，北京:北京出版社，1992年，第242页。

这样，国民党政府接收北平使馆区的法律和组织方面的准备工作已经就绪，接收工作应以北平市政府为主导。然而现实的接收工作却存在一些问题。首先，北京使馆区可供接收的资产已经所剩无几。使馆区内各国房产共157所，每所房屋的房间从10到800间不等。英、美、法、苏、比、荷、瑞士等国驻华外交机构已自动复员，在各国使馆原址设立使馆驻平办事处或领事馆。而敌国公私资产大部分已经被河北平津地区敌伪产业处理局接收，委托中央信托局保管运用，有的已出售、出租。③万永光:《国民党政府收回北平使馆界》，载 《文史资料选编》第42辑，第241页。这就使得北平市政府能够收回的资产由原来的第一类和第三类即官有资产和敌国政府的资产变为只剩下第一类即官有资产。而清理委员会的查看土地、丈量房屋等清理工作也很难开展。其次，就是发生了北平市政府与河北平津地区敌伪产业处理局的管辖权之争。如前所述，使馆区敌国公私财产的大部分已经被河北平津地区敌伪产业处理局抢先接收，有的为外交部、财政部、交通部接收。而根据 《接收租界及北平使馆界办法》的规定，北平市使馆区的敌国公私资产应由北平市政府接收，而敌伪产业处理局不肯把已经到手的财产再交出去，双方争执不下。而行政院最终的指示是 “处理局未了各案仍应由该局继续处理，以免纷争。惟属于敌国使领馆之财产，可仍由市政府会同外交部派员接收”。①《北平使馆界官有资产与官有义务债务清理委员会座谈会记录》(1947年3月10日)，北京市档案馆藏，档号:J038－001－00079，第45页。这样一来，北平市政府所能接收到的财产就更少了。

自清理委员会成立到1947年12月清理工作基本结束，北平市政府各部门及清理委员会主要做了以下三个方面的工作:

首先，清理委员会通过与外籍顾问协商，确定了到底什么是北平使馆区的官有资产、官有义务和债务。官有资产是指管理使馆界事务公署所有及保管的一切资产，包括动产、不动产、流动资产、设备及使馆界广场，这些资产都进行绘图和清点造册的工作。官有义务是指管理使馆界事务公署所行使之公共职务，包括治安、消防、卫生和公务四项。这些义务现在已经由中国政府履行，以后应继续由中国政府履行。官有债务是指管理使馆界事务公署所欠的债务。②万永光:《国民党政府收回北平使馆界》，载 《文史资料选编》第42辑，第244页。由此可见，所谓使馆界的官有资产、官有义务和债务都与管理使馆界事务公署有关。

其次，北平市政府各部门开始恢复使馆区的市政工程建设，收回使馆区的公用设施。1946年12月26日，北平市警察局致函北平市工务局，要求修理使馆区已经破损的道路。28日，清理委员会也向市长兼清理委员会主任委员何思源汇报，“使馆界街巷之整齐清洁，关系中外观瞻，马路道沿间有损坏之处，应即查照计划整理”。市政府也将此事批交工务局处理。①《北平市警察局致北平市工务局的函》(1946年12月26日)、《北平使馆区官有资产与官有义务债务清理委员会给市长兼主任委员何思源的呈文》(1946年12月28日)，北京市档案馆藏，档号:J017－001－03313，第15、16页。1947年2月19日，北平市工务局分别复函警察局和清理委员会，表示所有石渣路破损严重，准备彻底翻修，柏油路则到天暖时派工补修，其他人行道缺砖，道牙缺石的情况已经派工补修。②《北平市工务局给北平市警察局的复函》(1947年2月19日)、《北平市工务局给北平使馆区官有资产与官有义务债务清理委员会的复函》 (1947年2月19日)，北京市档案馆藏，档号: J017－001－03313，第14、36页。1947年5月22日，北平市政府又发布命令，使馆区内的所有公共厕所应有卫生局接收，而使馆区内的树木、植物和石桥等，统一由工务局接管。③《北平市政府训令 (第4914号)》(1947年5月22日)，北京市档案馆藏，档号:J017－001－03313，第39页。6月28日，工务局致函清理委员会，要求提供使馆区内树木、植物、石桥数量和所处地点的清单。④《北平市工务局给北平使馆区官有资产与官有义务债务清理委员会的函》 (1947年6月28 日)，北京档案馆藏，档号:J017－001－03313，第56页。7月8日，清理委员会即将清单送达给工务局。7月24日，工务局又派出技术人员会同清理委员会的人员，按照清单对树木桥梁等进行点收工作，并于8月8日向市政府汇报了点收情况。⑤《北平市工务局给北平市政府的呈文》(1947年8月8日)，北京市档案馆藏，档号:J017－001－03313，第58页。6月18日，卫生局也命令下属工作人员准备接收使馆区公厕。同日，卫生局还通知清理委员会将派员与之进行接洽。⑥《北平市卫生局训令》(1947年6月18日)、《北平市卫生局给北平使馆界官有资产与官有义务债务清理委员会的函》(1947年6月18日)，北京市档案馆，档号:J005－001－01536，第11—14页。6月20日，双方工作人员会面，完成了公厕的移交手续。7月30日，卫生局正式向市政府汇报了公厕的状况以及整修启用的计划。⑦《北平市卫生局给北平市政府的呈文》(1947年7月30日)，北京市档案馆藏，档号:J005－001－01536，第4页。这些情况说明，北平市政府已经全面接管了使馆区的公用设施。不仅如此，当时北平市政府工务局还提出了如何使用使馆区四周隙地的计划。根据1947年5月31日工务局拟订的计划，使馆区东面空地改建为体育场，北面和西面空地辟为林荫大道。①《北平市工务局给北平市地政局的函》(1947年6月9日)，北京市档案馆藏，档号:J017－001－03313，第48页。

第三，有限度地清理使馆区中西方列强留下的有辱中国国体的痕迹。在英国使馆围墙的东北角墙壁上，有义和团运动时期留下的枪弹损坏痕迹30余处，英国使馆在其上用蓝油漆写了 “Last We Forgot” (永志不忘)的字样，而且字迹清晰，清理委员会员认为 “有碍新好”，通知英国使馆予以清除。另外，在德国使馆院内有遗留下来的铜炮两门、铁炮两门，清理委员会通知工务局将这些铜铁炮转移到位于故宫午门的历史博物馆。工务局于1948年5月搬移完成。但是，这种清除工作也很不彻底。在英国使馆门前有两座石碑，分别记载了义和团攻打英国使馆的日期和在义和团运动中死亡的英国人的姓名。清理委员会认为石碑上只有日期和人名，并无其他文字，因此允许英国使馆将石碑移至馆内保存。在意大利兵营和德国使馆也各有石碑两座，意大利兵营的两座石碑记载的是在义和团运动时期和第一次世界大战期间阵亡士兵的姓名。德国使馆的两座石碑均记载的是在义和团运动中德国人死亡的日期和时间。清理委员会及北平市工务局认为“碑文纯系为纪念性质，并无轻侮我国文字”，“尚无碍及国体字句”，于是，意大利兵营的石碑被移至使馆内保存，德国使馆石碑仍置原处。②万永光:《国民党政府收回北平使馆界》，载 《文史资料选编》第42辑，第244页；《北平市工务局给北平市政府的呈文》 (1948年5月27日)，北京市档案馆藏，档号:J017－001－03451，第10页。

应该说，当时的北平市政府为收回使馆区做了一些工作，但这些工作还不是非常彻底。收回使馆区后，北平市政府也就使馆区做了一些规划，这些规划是美好的，然而国民党政府挑起内战，在内战连连败绩之时，彻底收回改造使馆区的历史责任显然已经不能由国民党政府来完成了。

1949年1月31日，北平和平解放。1950年1月6日，北京市军事管制委员会颁发布告，宣布收回美国、法国和荷兰兵营的地产权、征用兵营及其他建筑。4月，北京市军管会又征用英国兵营。这种肃清帝国主义在华特权的行动也在天津、上海等地展开。法国和荷兰按期于1月14日交还兵营地产及其建筑，美国最后也不得不于1月16日交出兵营。①裴坚章主编:《中华人民共和国外交史，第一卷，1949—1956》，北京:世界知识出版社，1994年，第261页。后来，一些与新中国建立正常外交关系的国家，继续在东交民巷使馆区保留或建立使馆。从1959年开始，按照中国政府的安排，东交民巷的各国使馆先后陆续迁往建国门外及三里屯地区的新馆。

结 语

使馆制度是一种国际社会普遍接受的外交制度，它有利于维护和发展国与国之间的关系，这一制度本身是无可厚非的。但是，北京使馆区的形成却是中国近代史上的一个特殊的历史现象，是近代中国外交所走过的特殊历程的缩影。北京使馆区不同的境况从根本上体现的是中国在1911至1949年期间的兴衰荣辱和国际地位的变化。不论是北京政府还是南京国民政府乃至抗战时期的傀儡政权，它们的对外政策在北京使馆区都有所体现。可以说北京使馆区在民国时期的经历就是一部浓缩的民国外交史，因此，研究民国时期北京使馆区的情况对于全面理解中华民国外交史具有较为重要的意义。

∗ 本文为北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目 “北京市外国驻华使馆的历史与现状”(编号:2011SKL023)和北京市哲学社会科学规划办青年项目 “北京市外国驻华使馆的历史与现状”(编号:12KDC037)的阶段性成果，批准日期:2012年8月20日。

∗∗ 李潜虞，男，法学博士，外交学院外交学与外事管理系讲师，研究方向为中国外交史。