略论冷战时期美国的南中国海政策

郭 渊

略论冷战时期美国的南中国海政策

郭 渊∗

冷战时期，南中国海地区成为两大阵营对抗的主要场所之一，也是美国对中苏遏制的重点地域之一。美国的遏制战略不可避免地要与南海问题联系在一起，这是美国形成对南海主权争端的立场、政策的起点和基础。美国并没有直接介入南海主权争夺，而更多是从战略角度来看待南中国海的价值，而其基本着眼点在于尽可能阻止中国 “控制”这一战略区域，把南中国海当作遏制共产主义的 “防波堤”。这对中国政府行使南海诸岛主权产生了不利影响。反之则是对其盟友菲律宾、南越侵占中国南海疆域的一种鼓励。正是这种区域外因素诱发了南海争端的产生和恶化。美国对南中国海战略地位的认知、侵扰中国南海疆域的行为，以及对南海诸岛归属问题的 “模糊”立场，不能不对南中国海局势的发展产生深远的影响。

美国 南海诸岛 冷战

美国是影响南海争端最大的外部因素，自冷战开始后逐渐演化出一整套介入南海争端的政策。冷战时期南中国海地区成为两大阵营对抗的主要场所之一，也是美国对中苏遏制的重点地域之一，美国的遏制战略也就不可避免地与南中国海问题联系在一起。①关于 “南海”“南中国海”，从学术角度说所指地理范围不完全一致，“南海”基本上指南海诸岛及其附近海域，即南海断续线以内海域，“南海问题”或 “南海争端”是指中国与东南亚某些国家围绕西沙、南沙岛礁主权归属问题的争端；“南中国海”所指范围，一般来说指被中国大陆、中国台湾岛、菲律宾群岛、大巽他群岛及中南半岛所环绕的海域，“南中国海”所指范围广泛，包括上述 “南海”海域。很多学者对美国的南中国海政策进行了研究，其着力点为冷战后美国南中国海政策的形成与发展及其影响，而对冷战时期美国南中国海政策探讨较少。研究冷战时期美国南中国海政策演变和特征，以及在南海突发事端中的立场和态度，有助于分析目前美国南海政策及其未来走向。实际上，美国对西沙、南沙群岛归属问题的“模糊”立场延续至今，这既是美国在关涉他国领土或海域划界争端一贯立场的反映，也是欲在争端中左右逢源使其战略利益最大化的一贯作法。

一、历史背景:美国对南中国海战略地位的认知

中国南沙群岛的战略地位十分重要，地处于越南金兰湾和菲律宾苏比克湾两大军事基地之间，扼太平洋与印度洋的交通要冲，为东亚以航行方式通往南亚、中东、非洲和欧洲的首选之地。19世纪最后30年间美国垄断资产阶级为扩大商品销售市场，取得廉价原料和新的投资场所，走上向外扩张和争夺世界霸权的道路。在完成美洲的战略部署后，美国海上扩张势力开始将触角伸向菲律宾，并最终占领菲律宾，随后将侵略目标锁定在中国。②[美]阿尔弗雷德·塞尔·马汉:《亚洲问题及其对国际政治的影响》，范祥涛译，上海:三联书店，2007年，第8—9页。1898年美总统麦金莱 (William Mckinley)对国会提出的意见书中指出:“中国沿海土地有落入外人手中者，此种重要变局吾美不能袖手旁观……苟欲不受占有中国土地之强国的排挤，非参预华事不可。”③刘大年:《美国侵华史》，《人民日报》1949年9月1日，第5版。这充分表现出在东亚局势巨变之际，美国插手中国事务的急迫心情。

美国对菲律宾乃至太平洋地区的扩张，深受美国海军理论家马汉(Alfred Thayer Mahan)海权思想的影响。马汉认为富有进取心的国家，必须依靠海洋来获取海外的原料、市场和基地。所以，一个国家要想成为海上强国，必须能在海上自由行动，并在必要时阻止海上自由贸易竞争。为此，须有一支在国内拥有作战基地，并有庞大船队辅助保障的、装备精良而又训练有素的海军。①王恩涌等编:《政治地理学》，北京:高等教育出版社，1998年，第218页。从地缘政治角度上，马汉曾指出，亚洲，特别是北纬30—40度之间，从中国到地中海的广阔地带，是 “争执中的和可争执中的中间地带”，这片地区乃是一片地缘政治上的无人区，它过去是，而且未来相当长时间内还是陆上强国 (俄国)和各海权国家 (特别是英国)争夺并发生冲突的地带。②李义虎:《地缘政治学:二分论及其超越——兼论地缘整合中的中国选择》，北京:北京大学出版社，2007年，第60页。在亚洲大陆的东翼，中国就可能是使二者达到这种平衡的一个关键因素，为此马汉建议将中国纳入西方海权影响的范畴，“未来的东方国家，尤其是中国，将具备权力意识并为适当的欧洲方法所管理，它们能发挥与其大小相称的影响并分享普遍的利益。”③[美]马汉:《海权论》，萧伟中、梅然译，北京:中国言实出版社，1997年，第246页。在历史上，马汉首先用两分法来划分世界的政治形势，酝酿出陆权和海权国家争夺边缘破碎带的提法。美国地理学家、环境决定论者森谱尔 (Ellen Churchill Semple)也持同样观点，认为制海权是保证国家成功的关键性要素。④E.C.森谱尔:《地理环境的影响》，伦敦，1914年，引自 [英]杰夫里·帕克著:《二十世纪的西方政治地理学》，李亦鸣等译，北京:解放军出版社，1992年，第13页。

马汉提出海权理论旨在从地缘战略角度，说服美国政府发展海上力量，他认为美国在战略上居于中央的地理位置，面对两大洋，远离欧亚大陆，拥有安全的工业基础并足以威胁欧亚海岸，具备了发展海上力量的地理条件。因此，美国若想从一个地区性大国变成世界性强国，就必须发展海军。曾任海军部副部长的西奥多·罗斯福 (Theodore Roosevelt)总统，十分赞赏马汉的海权战略理论，聘请他任总统海军顾问。参议员洛奇 (Henry C.Lodge)、海军部长戴希 (Tracy)和希伯特 (Herbent)对其理论也大加赞赏。马汉使美国致力于开凿巴拿马运河，开拓夏威夷等海外殖民地，建立了远洋海军，美国开始突破 “孤立主义”政策，成为跨越新旧大陆的世界强国。当列强纷纷侵略中国之际，美国国务卿海约翰 (John Hay)发表外交照会主张对华门户开放，而马汉也立即写了四篇文章为之声援。这些文章后来结集成书，以 《亚洲问题》(The Problem of Asia)为名出版。①[美]阿尔弗雷德·塞尔·马汉:《亚洲问题及其对国际政治的影响》，“学报版引言”，第60—64页。

此时，陆权理论对太平洋西部的地缘战略位置，也给予了足够的重视。作为对马汉海权理论的回应，20世纪初英国地理学家麦金德 (Halford John Mackinder)提出 “陆权”学说。在麦金德看来，20世纪初主要的国际争端，尤其在近东、中东和远东的问题，“与在边缘新月形这些部分的内部和外部强国的不稳定平衡有关”②[英]哈·麦金德:《历史的地理枢纽》，林尔蔚、陈江译，北京:商务印书馆，1985年，第63页。。其绘制的 “历史的地理枢纽”舆图中，南海就属于内新月形地带，为陆权和海权强国争夺地区。麦金德还指出:“战争的基本原因是由于世界资源及其战略潜力分布不均，现在很需要使国家与它们自己生存的地理环境协调起来。”③[英]杰夫里·帕克:《二十世纪的西方地理政治思想》，第25页。后来美国地缘政治学家斯皮克曼(Nicholas John Spykman)说得更加明确:“在亚洲的边缘地带，如果出现一个统一强大的国家，将对美、英、苏三国都构成莫大的威胁，三国应联合起来阻止任何国家在 ‘边缘地带’建立新权力中心的企图。”④国玉奇、[俄]B.II.丘德诺夫:《地缘政治学与世界秩序》，重庆:重庆出版社，2007年，第263页。斯皮克曼认为中国地处心脏地带与近海国家间的 “中间地带”，而这一区域是控制世界的关键，起着缓和海上势力和陆上势力冲突的作用，大国应阻止其崛起。结合麦金德、斯皮克曼所绘制的全球战略图，我们可以准确地说这些国际争端的焦点地区就包括东南亚、南海地区。⑤[英]杰夫里·帕克:《二十世纪的西方地理政治思想》，第223页。尽管如此，二战前美国主要关注的是菲律宾，它除了把菲律宾作为原料产地、商品市场和移植美国式民主制度的实验地外，更将其视作向中国扩张的跳板，而南海地区更多地是作为海上通道来考虑的。

但是二战极大地改变了美国对南海地区的看法，从日本迅速占领南海诸岛的军事活动中，美国逐渐意识到南海诸岛作为海上战略基地的重要性，亦认识到了东南亚战略地位的价值。1941年1月，美国对外关系委员会发出的 “美国的远东政策”备忘录就提出，抑制日本向东南亚推进是符合美国的国家利益的，“菲律宾群岛、荷属东印度以及英属马来亚是美国平时和战时重要原料的主要来源，这些地方若被一个潜在的敌对力量所控制，将会极大地限制我们的行动自由”。①[美]劳伦斯·H.肖普、威廉·明特: 《帝国智囊团——对外关系委员会和美国对外政策》，怡立、维良等译，上海:上海译文出版社，1981年，第126页。1942—1944年，美国在南海破坏日本的交通线、袭击日军舰队、攻占日军所占南海诸岛，南海航线的断绝致使日军损失严重，这为最后击败日本奠定了基础。然而，二战后期，美国便从东南亚、南海地区抽身。在1945年7月波茨坦会议上和8月的总司令一号令中，美国把除菲律宾和北纬16°以北印度支那以外的地区划归英国统辖，作为其作战区域和受降范围，并公开表态不反对英、法、荷重返东南亚。美国在南海地区、东南亚殖民地问题上的让步，主要原因为:(1)美国对北太平洋岛屿怀有野心，企图在那里建立军事基地，故谋求西方盟国的谅解；(2)为了集中优势兵力以单独占领日本、控制菲律宾，美国不得不舍弃东南亚其他地区，放弃南海诸岛。②吴群:《评1945—1949年的美国对东南亚政策》，《世界历史》1998年第5期，第18页。

随着二战的胜利，美、苏合作的结构性前提不复存在，整个国际形势开始被冷战的氛围所笼罩。在遏制战略主导下，美国把与苏联争夺的重点放在欧洲，在亚洲地区则以战略防御为主。从地缘政治的角度看，环南海周边地区远离反苏前线，并处在西方的势力范围内，美国认为不必为此付出太多，然而此时东南亚地区的政治形势十分复杂，英、法、荷力图恢复殖民统治，而东南亚人民则力争民族独立，双方矛盾尖锐。经权衡利弊，美国在全球战略的框架内不得不实施既无损于与西方盟国的关系，而又有利于美国势力渗入东南亚的政策。1945—1949年期间美国在东南亚采取了稳住菲律宾、力争泰国、插手荷属东印度的方针，并收到初步成效，但此时美国在远东地区的对苏遏制战线停留在日本、朝鲜半岛、中苏边境一线，南海和东南亚大部分地区尚不在这一防线之内。1949年3月，太平洋美军总司令道格拉斯·麦克阿瑟接受记者采访时说:“我们的防御线穿越星罗棋布的亚洲海岸的岛屿链，起自菲律宾，通过琉球群岛 (包括其主要基地冲绳)；然后折至日本，阿留申岛而到阿拉斯加。”①[美]亨利·基辛格: 《大外交》，顾淑馨、林添贵译，海口:海南出版社，2012年，第472页。

促使美国改变东亚战略的重要事件是中华人民共和国的建立。二战后，美国一直视中国为战略棋子，力图将其建成向北可抵御苏联、东可抑制日本、南可影响东南亚地区的远东基地，然而蒋介石败退台湾，在美、苏对峙的情况下，新中国采取了 “一边倒”的政策，为此美国再次调整其亚洲防务战略。1949年12月30日，美国家安全委员会48/2号文件提出，“美国必须保持便于控制亚洲沿海和海外交通线的战略地位。” “据考虑这最低限度的阵地至少得由我们当前在亚洲近海岛屿链上的军事阵地组成。”文件坚称:这是美国的第一道防线，并且也是美国进攻的第一线，“战略防守的第一线应包括日本、琉球群岛与菲律宾。”②刘同舜、高文凡主编:《战后世界历史长编1950—1951》第6册，上海:上海人民出版社，1985年，第373页。1950年1月12日，美国国务卿迪安·艾奇逊在华盛顿的 “国民新闻俱乐部”(National Press Club)就亚洲政策发表了一次演说，公开指出美国的西太平洋防线是从阿留申群岛开始到日本列岛，然后通过琉球群岛 (冲绳)延至菲律宾。③Dean Acheson，“Crisis in Asia:An Examination of U.S.Policy”，Jan.23，1950，The Department of State Bulletin，Vol.22，p.116.根据美国档案馆内保存的相关资料，艾奇逊完全没有提及南海诸岛。不仅如此，艾奇逊明确表示美国将不保障亚洲大陆地区的安全。他说:“到目前为止，就太平洋其他地区的军事安全而言，必须坦率以告:没有人能够担保这些地区免遭军事攻击。但是，同样明白的是，在实质关系上而言，这样的担保也不太有意义或必要。”①[美]亨利·基辛格:《大外交》，第472页。据此，不仅朝鲜半岛在美国远东安全格局中显得无足轻重，而且菲律宾以西的南海也在其防线之外。

然而时隔一个多月，美国对其东亚战略进行了重新评估，环南海周边地区在美国的地缘战略中的重要性开始上升。1950年2月27日，美国国家安全委员会第64号文件指出:“采取一切可行的措施以防止共产主义在东南亚地区的进一步扩张，(这)对美国的国家安全利益至关重要。东南亚的关键地区——印度支那正面临着直接的威胁，一旦印度支那被共产党政权所控制，其相邻国家泰国和缅甸就会落入共产党之手，东南亚其他国家将处于极大的危险之中。”②U.S Congress，Senate，Subcommittee on Public Building and Grounds，The Pentagon Papers (Gravel)，Vol.I，Boston:Beacon Press，1971，p.76.这预示着美国对亚洲革命包括中国革命进行地缘政治干预的野心，当东南亚地区逐渐成为美国绞杀中国革命 “岛链”计划一部分的时候，南海地区也就成为美国进攻中国大陆的重要海上交通通道。朝鲜战争爆发后，美国认为这场战争并不是局部性现象，而是苏联全球战略的一个组成部分， “如果南朝鲜落入苏联手中，不仅是美国在东亚的损失，而且将对美国全球战略造成巨大的损害。”③YonosukeNagai and Akira Iriye，The Origins of the Cold War in Asia，New York:Columbia University Press，1977，p.281.基于这一判断，美军在环南海地区的军事行动逐渐展开。1950年6月28日，第七舰队的13艘军舰“进驻”台湾高雄港，自7月16日开始第七舰队持续不断地在台湾海峡与南海进行 “海空侦察”。④《美国军事侵略台湾的罪行录》，《人民日报》1950年11月10日，第3版。1950年12月28日，美国同法国及印支三国签署了 《印度支那共同防御援助协定》，向柬埔寨、法国、老挝和南越保证 “按照它们的需要而提供的一切设备、物资和服务”。⑤《美利坚合众国和柬埔寨、法国、老挝及南越关于印度支那共同防御援助协定》 (1960年12月28日订于西贡)，载世界知识出版社编:《国际条约集 (1950—1952)》，北京:世界知识出版社，1959年，第735页。此时美国认为印度支那不仅地理位置重要，而且物产丰富，如若失去，将会引起资本主义阵营的连锁反应。①[美]德怀特·艾森豪威尔:《受命变革》下，复旦大学资本主义国家经济研究所译，北京:三联书店，1978年，第369—370页。

由于美国在印度支那承担了更多责任，南海地区在美国亚太战略中的重要性再度提升。1951年1月4日，艾奇逊的顾问杜勒斯 (John Foster Dulles)就 《太平洋公约草案》发表意见时强调，美国在太平洋地区的防务范围应该是日本—琉球群岛—台湾—菲律宾—澳大利亚这条 “近海岛屿链”。②US Department of State，Foreign Relations of the United States(FRUS)，1951，Vol.7，Korea and China，Washington，D.C:United States Government Printing Office，1983，p.28.这条防线显然超出了艾奇逊于1950年1月提出的美国防务范围。美国认定环南海周边国家与中国领土相接或邻近，东南亚必是共产主义势力扩张的首要目标，如果共产主义席卷该地区，美国 “将经受政治上的大溃败，全世界的其他地区都将产生反响，特别是在中东和在那时暴露无遗的澳大利亚”③刘同舜、高文凡主编:《战后世界历史长编1950—1951》第6册，第372页。，军事上 “会威胁美国在太平洋沿海岛屿锁链中的地位”④《关于美国国防部侵越秘密报告材料汇编》下，北京:三联书店，1973年，第788页。。因此，美国国家安全委员会1952年初在 《关于美国在东南亚的目标和行动方针》的政策声明中得出结论:“共产党不论用什么手段如果控制了整个东南亚，那么从短期来说将严重地危害美国的安全利益，从长期来说将决定性地危害美国的安全利益。”⑤《关于美国国防部侵越秘密报告材料汇编》上，北京:三联书店，1973年，第34页。

随着上述一番对环南海周边地区战略地位的再认识，著名的 “多米诺骨牌理论”正式出炉。1954年4月7日，美国总统艾森豪威尔重申印度支那对自由世界的战略重要性，正式提出了 “多米诺骨牌理论”，即:“一旦印度支那丧失，跟着就是缅甸、泰国、马来半岛和印度尼西亚的丧失。这不仅是物资和资源的丧失，而且是成千成百万人口的丧失。再跟着就是日本、福摩萨、菲律宾近海岛屿防务圈受到威胁，再进一步就是向南威胁到澳大利亚和新西兰。”⑥刘同舜、姚椿龄主编:《战后世界历史长编1954》第9册，上海:上海人民出版社，1994年，第271—272页。在该理论 “指导”下，南海地区因其 “边缘地带”的特点，使之在美国的遏制战略中越来越受重视。6月15日，美国 《基督教科学箴言报》刊载的一篇文章说:“美国已经在西部太平洋划出一条新的防御线，这条防线补充并扩张了1950年1月艾奇逊的防线。这条新的防线起自日本北部的尖端顺着下来包括大岛屿链锁的全部并包括东印度群岛在内。”文章还说，这条防线要 “在两个地方伸展到亚洲大陆去”。6月26日，《华盛顿邮报》透露，美国家安全委员会已拟定一项政策，在远东设立三道防线，第一道防线在越南，第二道防线包括南朝鲜、台湾、菲律宾，直到印尼的所有岛屿，而泰国、缅甸、马来亚也在内，第三道防线包括所有美国领土托管地区、太平洋属地和日本在内。①《反对美国在亚洲进行新的军事阴谋》，《人民日报》1954年7月9日，第1版。

肯尼迪、约翰逊政府时期，美国基本上沿袭了艾森豪威尔政府的政策。在从日本到南越、泰国一直到印度的所谓 “新月地带”中，无论是针对社会主义国家的备战活动方面，还是在镇压民族解放运动方面，美国都是变本加厉，更加具有侵略性和冒险性，其中特别以印度支那作为它侵略干涉的重点。1961年5月，时任副总统的约翰逊 (Lyndon Baines Johnson)访问南越后，认为假如美国不在东南亚同共产主义战斗并取得成功，则菲律宾和台湾等美军基地就无安全，太平洋将变成 “红色的海洋”，美国将不得不退守西海岸。1964年3月初，已经担任总统的约翰逊对富布赖特 (William J.Fulbright)具体地描述了撤出南越将引起的多米诺骨牌效应:西贡政权崩溃，然后泰国和马来西亚处于严重危险，然后印度、印尼和菲律宾遭到威胁。②时殷弘:《美国在越南的干涉和战争 (1954—1968)》，北京:世界知识出版社，1993年，第153页。3月8日至12日，美国国防部长麦克纳马拉 (Robert S.McNamara)和参联会主席泰勒 (Maxwell Taylor)声称，如果南越丧失，几乎整个东南亚将会落入共产党的统治，共产主义势力将经印度向西，经澳大利亚和新西兰向南，经台湾、朝鲜和日本向北、向东扩展，为防止这种局面的出现，美国继续对南越承担义务是 “唯一现实的选择”。③The Pentagon Papers(New York Times)，pp.278－283.

美国对环南海周边地区战略地位的认知，为美国进入南海、干预东南亚提供了依据。这既是其对地缘利益谋求的体现，也是其遏制战略不断拓展的必然结果。南中国海地缘战略地位对美国的重要性日趋增加，牵涉到了更多的美国利益，所以美国涉入该地区的程度日益加深。无论就遏制共产主义而言还是进行越南战争而言，南中国海始终是美国亚太地缘战略上的重要一环。①Chi－Kin Lo，China's Policy Towards Territorial Disputes:The Case of the South China Sea Islands，London and New York:Routledge，1989，pp.32－33.无论冷战之时还是冷战之后，美国更多是从战略角度来看待南海地区的价值，而其着眼点则在于尽可能阻止任何一个大国，尤其是中国 “控制”这一战略区域，意图之一是将南海地区变成防范、制约中国的总体战略布局中的棋子。

二、遏制与缓和的交织:美国南中国海政策的演变

冷战时期，美国的战略目标就是动用一切力量对苏联和社会主义阵营进行遏制，而东南亚、南海区域成为美国遏制苏联和社会主义阵营的前沿阵地。但是，在将近半个世纪的冷战阶段，美国对南海问题的态度并不完全一致。以社会主义阵营的分化、中美关系正常化、美苏关系在20世纪80年代的缓和为界，美国的南中国海政策可以划分为如下几个时期。

(一)遏制战略:中美和解之前美国南中国海政策

冷战初期，虽然美国的战略重点在欧洲，但东南亚及南中国海的广大地区是美国遏制苏联和中国的重要地段。为遏制中国，美国在南中国海周边地区签署了大量的双边军事同盟，编织出了错综复杂的条约网，构筑出一道 “反共防波堤”。因而这个时期美国根本无视南中国海主权归属，任由中国抗议，无所顾忌地在南中国海 “自由航行”，把该海域变成事实上的国际公海。在整个越南战争时期，美国出于战争与遏制中国的需要，其军舰自由航行于南中国海。在美国的眼里，不存在有哪一国拥有南中国海主权这一概念。

该时期美国在南中国海的活动主要有以下几个方面:首先，组织各种双边与多边军事集团，经常在南中国海举行大规模的军事演习，作为 “干涉印度支那的预演”。1947年3月签订 《美菲军事协定》和 《对菲军事援助条约》，1951年又签订 《共同防卫条约》；1950年10月与泰国签订 《共同防御援助协定》；1954年9月与英国、法国、澳大利亚、新西兰、巴基斯坦、菲律宾、泰国在马尼拉签订了 《东南亚集体防务条约》，成立了具有地区同盟性质的 “东南亚条约组织”。这样环南中国海岛链初步建立起来，南中国海遂成为美国遏制中国的前沿阵地。

依托上述这些组织，美国组织的各种双边与多边军事集团，以菲律宾的克拉克空军基地 (十三航空队)、苏比克湾海军基地 (第七舰队)、琉球空军基地为轴心，经常从南中国海经台湾海峡到东海举行大规模的威慑性军事演习，其主要目的有:(1)“保护”南海航道畅通。1954年2月末3月初，美联合英、法在印度支那海岸及中国南部海岸附近的南中国海海面，大规模举行挑衅性的联合海军演习。据美通讯社报道，演习的海面是美往印度支那 “运送不断增加的军需品的供应线所经过的海面”。①《美国纠集英国和法国在南海举行挑衅性海军演习》，《人民日报》1954年2月23日，第1版。自1955年起，美国多次纠集多国部队在南中国海地区进行演习，而且规模越来越大。1955年11月初，美、英和巴基斯坦3国海军在南海举行联合演习。②《美国加紧在台湾备战》，《人民日报》1955年1月10日，第4版。1959 年6月6日，英国步兵和美国海军陆战队在北婆罗洲举行了联合登陆演习，美军还在北婆罗洲参加代号为 “上鞍”的军事演习，美第七舰队还派遣飞机在这个地区举行空中演习③《东南亚侵略集团连续举行军事演习》，《人民日报》1959年6月8日，第5版。，这些演习 “考验”其保护法军主要供应线的计划是否可行。(2)“训练马尼拉条约组织国家的海军作为一支单一的部队进行活动”④《马尼拉集团在南海举行海军演习 印度尼西亚政界表示强烈反对》，《人民日报》1956年9月28日，第7版。，即训练各国军队如何联合作战。1956年9月26日至10月22日，东南亚条约组织18艘军舰在爪哇海和南中国海一带举行演习，参加第一阶段演习的有美、英、澳、新和巴基斯坦，菲、泰船只参加以后阶段的演习，法国只派观察员参加这次演习，演习的最后阶段着重在海军和空军的协同作战方面。“作战力量”的主要核心是美国的航空母舰、潜水艇和舰载机。美联社说，这次演习是对马尼拉条约组织各军事单位的 “作战能力”和 “合作能力”的一系列考验的第一次。①《马尼拉集团军事演习结束》，《人民日报》1956年10月24日，第6版。(3)稳定内部秩序。从1956年2月15日至18日，东南亚条约组织在泰国举行陆、海、空联合军事演习。泰国 《永恒报》对此发表社论说，这次突然在泰国举行作战演习，据说是为了使泰国不致转而采取中立政策，它们的目的是要在泰国谋取利益，更甚的是要把泰国控制在它们的权力之下。②《马尼拉条约组织开始在泰国举行军事演习》，《人民日报》1956年2月17日，第4版。1957年4月下旬，东南亚条约组织的海军和空军在暹罗湾和南中国海举行大规模的海空演习。这次演习是由英国发起和计划的，演习的目的是 “稳定”这个地区的 “自由”和 “安定”。这是因为在菲、泰、巴这些国家里，反美情绪大大增加。③陈汝厚:《东南亚集团的演习说明什么》，《人民日报》1957年4月30日，第6版。

其次，悍然对西沙群岛和南沙群岛实施军事行动，侵犯中国南海疆域。

1.屡次侵入海南岛、西沙群岛及其附近海域，将南中国海作为对中国进行军事寻衅甚至入侵的途径。1953年1月，美海军飞机和舰艇连日窜扰南海诸岛。1954年一架英国客机在海南岛附近被中国战斗机误击，美借机大做文章，派出两艘航空母舰以营救遇难者为名开赴海南岛近岸水域，摆出进攻态势④U.S.Department of State，American Foreign Policy:Basic Documents，1950－1955，Washington D.C.:Government Printing Office，1957，pp.2522－2523.。艾森豪威尔和杜勒斯还同意，在海南岛附近的美军舰、飞机如果受到中国空军攻击，美机可 “紧急追踪”中国飞机。⑤U.S.Department of State eds.，FRUS，1952－1954，Vol.14，China and Japan，part 1，Washington D.C.，USGPO，1985，pp.506－507.美国军舰 “一再蓄意越过北越和中国认为是它们领海界限的12海里界限。有时候这种入侵活动是同南越海军的活动同时进行的”⑥《美 〈民族周刊〉承认美国侵略越南的阴谋美舰侵入越中领海挑衅蓄谋已久》， 《人民日报》1964年8月26日，第3版。。美国空军在对越南北方实施轰炸时，还加紧了在中越边境、海南岛沿岸，以及北部湾内中国沿海地区进行骚扰和侦察活动。1965年美国将其侵略范围由东京湾延伸至越南沿海和中国西沙海域。①该范围包括:“越南，包括附近的在下述界线以内的水域:从越南东海岸越南同中国交界处的一点起，从而向东南到达北纬21°、东经108°15′；再从而向南到达北纬18°、东经108°15′；再从而向东南到达北纬17°30′、东经111°；再从而向南到达北纬11°、东经111°；再从而向西南到达北纬7°、东经105°；再从而向西到北纬7°、东经103°；再从而向北到达北纬9°30′、东经103°；再从而向东北到达北纬10°15′、东经104°27′；再从而向北到达越南西海岸越南同柬埔寨交界的一点。” 《约翰逊悍然发布海盗法令竟把整个越南领土和领海、中国部分领海划入美国 “战斗地区”》，《人民日报》1965年5月2日，第2版。从1958年9月至1971年，美国军用飞机和军舰入侵南海诸岛中国领空、领海达500次之多。从1959年6月至1971年，中国外交部就美国对西沙的侵扰行为提出严正警告400多次。

2.美国还公然入侵南沙群岛，企图建立军事基地。1957年5月18日，菲律宾商船负责人费勒蒙·克洛马从南沙群岛作 “视察旅行”回来说，“他惊讶地发现美国军队驻在那里”，美国军队已经占领了中国南沙群岛的至少三个岛屿。5月20日，台湾国民党军事发言人柳鹤图海军少将承认，美国人侵入南沙群岛曾在事先获得蒋介石集团的同意。②《美军非法侵入我南沙群岛》，《人民日报》1957年5月22日，第5版。《人民日报》分析指出，美国欲在南沙群岛建立空军基地，除了可以用来掩护它在菲律宾的军事基地的侧翼以外，还可以用来威胁中国的南部和印度支那各国。这是美国在亚洲构筑的军事基地网中的又一个环节。③《不容美军侵占南沙群岛》，《人民日报》1957年5月23日，第5版。同时，美国、台湾、南越当局三方面在吴庭艳访问美国期间，就中国的西沙群岛 “属谁的问题”达成了协议:“假如”承认西沙群岛属于中国，就可能应用美台间的 “共同防御条约”来 “保卫”这些岛屿。④《抗议美军侵占我国南沙群岛》，《人民日报》1957年5月26日，第1版。可见，美国根本就不顾西沙群岛主权属于中国的事实，而是根据其反共、反华战略来随意判断西沙群岛的主权归属。

最后，对南海石油资源的掠夺。20世纪60年代末，南中国海被探明蕴藏有丰富的油气资源，据联合国有关报告，仅在中国的南沙海域内，便已探明含油气盆地6个，面积约27万平方千米。⑤孙建设、辛立:《南沙群岛的主权纷争与发展趋势》，《国外社会科学情况》1996年第1期，第25—29页。巨大的经济利益驱使一些周边国家对南海诸岛采取逐步蚕食的政策。然而，这些国家本身并无开发南中国海海底石油的能力，于是它们纷纷与拥有雄厚资金和先进技术的欧美石油公司签订协议，联合勘探和开采，美国资本趁机进入东南亚，其能源掠夺重点是印尼。当时印尼与美国结成盟友，成为美国遏制共产主义的重要一环。印尼逐渐成为美国在东南亚地区推行地缘战略的石油供应基地。美国控扼印尼的石油资源，是与其地缘政治诉求分不开的。在印尼的24家外国石油企业中，美资占14家，遍布苏门答腊、爪哇、西伊里安等主要产油地区。①《美帝对印尼加紧控制疯狂掠夺》，《人民日报》1969年12月12日，第6版。此外，美资还控制了印尼石油勘探、精炼、运输和销售的部分业务，据统计从1963年到1973年，“外国石油垄断资本在印尼的投资约17亿美元，其中美国资本达9亿美元，占第1位。截至1973年，外国石油资本控制印尼石油生产的比重高达93.9%，其中美国2家石油公司就控制了77.7%。”②大港油田井下工人理论组、南开大学经济研究所编:《国际石油领域的反帝反霸斗争》，北京:商务印书馆，1977年，第29页。美国石油资本还从马来西亚取得了在马来西亚的大片海域勘探石油的权利。1968年，美孚、大陆石油公司分别取得在马来西亚东海岸7.25万、6.2万多平方千米石油勘探权。1969年7月初，马来西亚同美孚等三家石油公司签署协定，对马来西亚西海岸油田的开采权进行拍卖。1969 年11月，据新加坡报纸报道，壳牌董事宣布该公司在马来西亚投资3300万元，其中包括波德申 (Daerah)炼油厂工程的500万元，以及用在马来西亚、沙捞越和沙巴发展石油市场设备的2800万元。报道还说，壳牌石油公司在马来西亚石油产量日产10万桶。③《壳牌石油公司在马扩建油厂和销售业》，《参考资料》1969年11月2日 (下)，第19页。

美国为了进一步掠夺印尼、马来亚的石油资源，并且适应美国在中东、北澳大利亚和新西兰等地区油田的需要，美国把新加坡变成美国在该地区的石油中心。原属英国海军的新加坡洛央海军基地，被8家美国公司占有，用作修理钻油机、油田工具、制造钻油浮船以及物资供应基地。美国还不断在新加坡投下巨资，开设炼油厂和建立汽油销售业。仅据1968年的统计，美国在这方面的投资额就达新加坡币1.2千万元。1969年，美孚油公司又投资新币2亿元在新兴建每日能提炼原油8万桶的炼油厂。美一石油公司在1969年初向新加坡提出计划书，策划在新加坡兴建一个石油及化学工厂。①《适应在亚洲加紧扩张的需要 与英帝苏修争夺殖民利益 美帝对马来亚的侵略变本加厉 美国垄断资本已渗入新加坡的重要经济部门》，《人民日报》1969年9月21日，第5版。美国学者保罗·罗伯茨 (Paul Roberts)指出:“石油是一种政治商品，不仅要受到供求经济规律的影响，还受着国家战略大计和工作日程的影响……国家的安全将与维持获得外国石油的能力拴在了一起。”②[美]保罗·罗伯茨:《石油恐慌》，吴文忠译，北京:中信出版社，2008年，第18页。美国经济因素的介入，对其南海政策的制定和形成产生了持久影响，也给中国维护南海权益带来了消极影响。

此时期，美国对南海诸岛归属问题采取一种模糊态度。在美国主导的对日和会上，美英按照冷战需要，对南海诸岛归属问题采取一种 “模糊”处理办法，即只规定 “日本放弃对南威岛及西沙群岛之一切权利、权利根据与要求”，未规定诸岛的主权归属。当时参加和会的苏联外长葛罗米柯指出，“和约草案只提到日本放弃这些领土的权利，但是故意丝毫不提这些领土的前途……可是，这些领土的命运应该是十分清楚的，他们必须归还中国人民——这些领土的原来主人。”据此苏联提出和约修改意见 “日本承认中华人民共和国对满洲、台湾 (福摩萨)及附近的一切岛屿、澎湖列岛(佩斯卡多尔群岛)、东沙群岛 (普拉塔群岛)以及西沙群岛和中沙群岛(巴拉塞尔群岛、阿穆非特里群岛和玛克斯费尔德沙洲)以及南沙群岛 (包括南威岛在内)的完全主权，并放弃对本条所属各领土的一切权利、权利根据与要求。”③《葛罗米柯九月五日在旧金山会议上演说全文》，《人民日报》1951年9月9日，第1版。美英等国不仅拒绝中国政府的参会要求，而且对于苏联提出的修改和约建议一口回绝。

美英对南海诸岛归属问题采取如此立场的目的，正如美参谋长联席会议所说的:只有如此才能确保 《对日和约》文本不会引申出这样的结论，即 “共产党中国”对西沙、南沙群岛拥有主权。事后美国一直未公开解释它之所以如此的原因，甚至1974年中越发生西沙冲突，当美国不得不公开对西沙群岛主权归属问题表态时，美国官方依然采取回避态度，拒绝对西沙群岛主权归属问题表明立场。中越西沙海战结束后不久 (1974年1月21 日)，在美国务院新闻发布会上，有记者问:“美国在1951年对于当时究竟谁拥有帕拉塞尔群岛一定有它的立场——还有没有什么立场?”美国国务院发言人约翰·金 (John King)说:“我曾匆匆地把1951年条约研究了一下，我们第一遍阅读时看到唯一提到斯普拉特利 (南沙)、帕拉塞尔群岛 (西沙)等等的是，日本放弃对这些岛屿的主权要求——美国将不承担任何义务。”当记者再次追问他说，这跟台湾和佩斯卡多尔群岛 (澎湖列岛)是否属于同一类，即日本已经放弃它对这些岛屿的主权，但是这些岛屿还没有正式交还给中国?他说，这同帕拉塞尔群岛没有牵连，“帕拉塞尔群岛和佩斯卡多尔群岛不是——你知道，那不是一码事。”①《美国务院发言人说美对西沙群岛主权问题不采取任何立场》，《参考消息》1974年1月25日，第1版。他还承认，如果从古代历史的角度说，中国所拥有的历史资料是其他国家所无法相比的。美方的立场还是含糊其辞，拒绝发表任何意见，也拒绝承担任何责任。尽管如此，20世纪70、80年代，英、美、法、苏等国出版的 《世界地图集》以及各种权威的百科全书，均清楚地将西沙、南沙群岛标属中国。

但此间美也 “流露出”承认南海诸岛属于中国的迹象。1946年初，当时菲律宾外交部长埃尔皮迪奥·季里诺 (Elpidio Quirino)向曼努埃尔·阿·罗哈斯 (Manuel A.Roxas)总统建议占领南沙群岛中一部分岛屿——这是菲政府首次表露侵略南沙的意图， “美国政府闻及此一建议时，颇感惊讶”。②萧曦清:《中菲外交关系史》，台北:中正书局，1995年，第786页。同年9月11日，季里诺以菲外长身份，致函盟军统帅麦克阿瑟，正式提出由菲兼并南沙主权的要求，美国没有任何反应。1951年8月15日，美国及国际社会广泛承认周恩来外长发表的 《关于美英对日和约草案及旧金山会议声明》。③席耒旺:《美国对南沙问题政策言论选 (1945年—1994年9月)》，《国际资料信息》1994年第10期，第28页。1956年8月21日，美 “驻华大使馆”一等秘书韦士德(Donald E.Webster)拜访台 “外交部亚东司”司长李琴称:“美国空军人员6人，搭乘美国海军舰只前往下列我南海各岛屿访问，约于9月2日抵中沙群岛的民主礁 (Scarborough Shoal)，9月3日抵南沙群岛的双子礁 (North Danger Is.)，9月4日抵景宏岛 (Sin Cowe Is.)或鸿庥岛 (Namyit Is)，9 月5日抵南威岛 (Spratley Is.)，此事除由美军方 (台北)国防部接洽外，请准予前往并给予便利。”该秘书并交上岛屿位置图，递上备忘录。①《极密 (关于美空军人员6人前往我南海各岛屿事)》，“外交部”函 “国防部”(1956年8月24日外东二第009348号)，III(9):001，台湾 “外交部”研究设计委员会编:《外交部南海诸岛档案汇编》下册，“外交部”研究设计委员会，1995年5月，第1162页。该案经台湾当局 “外交部”转 “国防部”同意以后，美军在柯尔纳上校(Captain Carnell)率领乘美舰 “埃斯特罗”号 (Estero)始前往测绘，②《美空军人员前往中南沙群岛探访由》，“国防部”函 “外交部” (1956年9月1日灵云字第0238号)，III(9):002，《外交部南海诸岛档案汇编》下册，第1164页。1957年3月到6月，台湾海军三次到南沙巡弋，在南子礁、景宏岛、南威岛三处发现美军人员驻岛作业，每岛5至10人，并有通讯导航的帐篷，台湾海军曾与之联络，记录相关位置附图，送交台北 “国防部”备察。1957年12月，台湾海军 “扬威支队”巡弋南沙时，纪录美军已经离去，岛上留有木屋、书架等物。《为函送南沙群岛美军活动情形由》， “国防部”函 “外交部” (1958年1月28日涵测厅字第055 号)，III(9):009，《外交部南海诸岛档案汇编》下册，第1168—1169页。这次工作的主要目的在于进行便利美国海面及空中航行各项工程。1956年美国务院几位官员明确指出西沙群岛的主权问题尚未解决，拟由南越同台湾当局协商解决。③U.S.Department of State eds.，FRUS，1955－1957，Vol.3，China，Washington D.C.，USGPO，1986，p.378.这一方面反映出美国似乎承认南海诸岛属于中国，另一方面也反映了美国不愿与它的台湾 “盟友”发生摩擦而影响其对华遏制战略的心理。

(二)消极中立:中美关系正常化后美国对南海争端的立场

20世纪60年代末70年代初，在苏攻美守、中苏反目地缘形势下，以苏联为对手的战略使美国在东南亚遏制中国的意义已经不大。于是，美国改变长期以来在南中国海遏制中国的战略，实行有限的战略收缩。中美和解之后，美国在南海诸岛主权争端中采取了 “中立”态度。由于在全力抑制苏联扩张这一总体战略上有求于中国，美国在这一时期的主要政策诉求是维持中美苏战略大三角的稳定，尽力在亚太格局变动中利益少受损失，因此尽可能避免在一些敏感问题上过多地刺激中国，对于南中国海的主权归属问题也相应采取了较为 “内敛”的对策，即在公开场合下基本持 “中立”立场，既不激烈反对南海诸岛主权属于中国，也不明确支持其他任何争端一方的要求。实际上，事后美国方面认为中国的行为事出有因，“他们 (中国)在那时行动可能是抢在河内夺取大多数南越人控制的这些岛屿之前。”①In a memorandum to Brent Scowcroft，Thomas Barnes comments on Chinese territorial claims to the Philippine-controlled Spratly Islands， Gale， Declassified Documents Reference System (DDRS)，CK3100517133.

当中国政府采取武力收复西沙岛礁时，尽管当时美国在南越和南海地区驻有很强的军事力量，但是美军采取不介入立场。就在西沙海战爆发的当天，即1月19日，美国再次声称它同中越在帕拉塞尔群岛 (西沙群岛)争端没有任何关系， “也不希望替任何人对这些岛屿提出具体要求辩解”，不打算采取任何行动。美国务院的一位发言人说:“美国知道若干方面在这一地区有互相抵触的要求，希望它们能够得到和平解决”，但是 “我们并没有介入”西沙海战。②“Saigon Says China Bombs 3 Isles and Lands Troops”，New York Times，Jan.20，1974.美国防部拒绝透露在南中国海游弋的第七舰队舰只的方位。③张良福编:《南沙群岛大事记 (1949—1995)》，“八五”国家南沙考察专项、中国科学院南沙综合考察队，1996年1月，第27页。美国务院表态言简意赅，却真实地反映了美国政府在西沙海战上的立场，即 “不插手”或 “不介入争端”。④Jay H.Long，“The Paracels Incident:Implications for Chinese Policy”，Asian Affairs，Vol.1，No. 4，1974，p.233.

南越军队在撤退途中，曾要求美军第七舰队进行干涉，但被美军拒绝。1月19日、20日，南越外长王文北与美驻南越大使格雷厄姆·马丁(Graham Martin)会晤时，提出第七舰队提供营救船只帮助搜寻南越一艘巡逻护卫舰的要求，美国予以拒绝。南越官方人士1月21日说，美国飞机应南越政府的要求到西沙群岛上空进行了侦察飞行，然而同日美国防部否认此事。五角大楼发言人、负责公共事务助理国防部长弗里德海姆(Freedheim)还断然否认南越曾请求在西太平洋巡逻的美国第七舰队给予帮助。弗里德海姆说:“我们要我们的舰艇注意不要到那个地区去。”⑤《西贡说曾要求美第七舰队干涉遭拒绝》，《参考消息》1979年1月23日，第1版。同日，在美国务院新闻发布会上，约翰·金在回答记者提出西沙之战时南越是否要求美国援助、美国持什么立场时，说尽其所知，美国在这个地区没有飞机和舰只。他还重申了美国对这个争端的政策:“我们对人们都自称对这些岛屿拥有主权的彼此冲突的说法不采取任何立场。”①《美国务院发言人说:美对西沙群岛主权问题不采取任何立场》，《参考消息》1979年1月25日，第1版。他还说，美国强烈希望这一争端得到和平解决。

此时，美国许多政要及主体舆论对南海争端问题采取了公正立场。蒙大拿州民主党参议员迈克·曼斯菲尔德 (Mike Mansfield)1974年4月建议给中华人民共和国最惠国待遇时说:“未来的大油田可能是在从黄海沿整个中国海岸线从南至印度支那这一地区的沿海一带，这里包括目前台湾、日本和中华人民共和国发生争执的尖阁群岛、斯普拉特利岛和帕拉塞尔群岛等岛屿，对所有这些岛屿，中华人民共和国都提出了主权要求，根据历史前例来看，他们对所有这些岛屿的要求都是很有理的。”②《美新处报道 〈曼斯菲尔德建议给中华人民共和国最惠国待遇〉》，《参考消息》1974年4 月5日，第4版。美国 《前卫》周刊发表文章指出:西贡对西沙、南沙群岛的要求对国际法律界的大多数舆论是没有说服力的，而地图集的绘制者正是根据这些舆论来划分界线的。标准的参考书和地图集——包括美国的在内——都是把这两个群岛划归中国的。③《美 〈前卫〉周刊文章:〈中国的西沙群岛受侵犯〉》，《参考消息》1974年2月19日，第4版。纽约出版的 《哥伦比亚利平科特世界地名大字典》关于 “帕拉塞尔群岛”和 “斯普拉特利岛”的解说:“帕拉塞尔群岛，即中国的西沙群岛，由南海范围很广的低矮的珊瑚岛群和岩礁群组成，是中国广东省的一部分”；南沙群岛是 “南中国海的中国属地，广东省的一部分”④《〈哥伦比亚利平科特世界地名大字典〉中说:西沙群岛南沙群岛都是中国广东省的部分》，《参考消息》1974年3月6日，第3版。。

在中美关系刚刚 “解冻”的大的历史背景下，美国不希望其盟友的挑衅行动，影响其东亚的战略部署，“背后的美国也担心影响对华关系，希望尽早收拾事态。”①《〈读卖新闻〉自华盛顿报道中国的意图是重新确认 “原则”》，《参考消息》1974年1月23日，第1版。1974年1月22日，基辛格举行记者招待会，当记者问到美国已声明它反对任何一个国家在亚洲或世界其他地区事务中谋求霸权，那么美国如何看待帕拉塞尔群岛 (西沙群岛)问题时，基辛格回答说:“关于帕拉塞尔群岛问题，许多国家对这些岛屿的所有权问题一直有争议。美国对于在解决这场冲突方面使用军事力量表示遗憾，但是这不会引起在世界取得霸权的问题。”②《基辛格谈中东和西沙群岛等问题》，《参考消息》1974年1月25日，第1版。这表示出美国对中国在南海举动的战略限制是有着充分估计的。2月9日，美国远东太平洋事务的助理国务卿英格索尔(Ingersoll)在马来西亚槟榔屿呼吁所有同斯普拉特利群岛的主权争端有牵连的国家和平解决它们的争端。③《英格索尔说美 “正敦促各方和平解决”南沙群岛问题》，《参考消息》1974年2月13日，第1版。正如 《印度尼西亚观察家报》所指出的:“我们认为华盛顿不愿意注意西贡对中国军事行动的高声抗议是一个迹象，表明美国不希望打乱同北京现有的良好关系。”④《印尼外长马利克说:西沙和南沙群岛属于中国——法新社报道:菲律宾对南沙群岛问题持审慎的沉默态度》，《参考消息》1979年2月6日，第3版。

需要指出的是，尽管这一时期美国在南海问题上表现得相对 “友善”，但这种 “友善”仅仅是面临苏联全面扩张的特殊情境下的一种策略反映，并不意味着美国对南海问题不理不睬，实际上美国通过各种渠道予以关注。在西沙之战中，美国官方人士对此虽然不曾公开地发表什么评论，“但是这件事情使他们感到惊异。有些不安而且使他们想到许多问题”。⑤《美联社报道:美官方对我在西沙群岛的胜利感到不安》， 《参考消息》1974年2月3日，第1版。1974年1 月30日，马丁在致基辛格的电报里，建议美国政府加强对中国南海动向的监控，“我想你也许会让我们的侦查部队保持警惕，监视中国在海南岛以南的任何行动——不管它是空中的还是海上的”。⑥Cable to Henry Kissinger from U.S.Ambassador Graham Martin regarding South Vietnamese Efforts to Defend the Paracel Islands from Chinese Occupation，Jan.30，1974，DDRS，CK3100505822.1月31日，基辛格主持国务院会议讨论南海争端，恒安石向他汇报说，根据最新情报，中国并没有向南沙群岛派兵的迹象，但是南越、菲律宾和日本都非常担心中国的动向。会议作出决定，在南沙问题上，美国 “不能让中国以为可以自由地采取军事行动。同时我们也不能让我们在那里的盟国以为我们动不动就会惊慌失措”。①State Department Staff Meeting，Jan.31，1974，ProQuest，Digital National Security Archive (DNSA)，KT01017，p.9.果然在2月份，美军在南海一直进行空中巡逻或海面巡逻，并向南越提供雷达情报。据 《洛杉矶时报》报道说:“美国第七舰队正将帕拉塞尔群岛周围的中国海军置于雷达的监视之下。并正在把它所得到的某些情报告诉给南越人。”②《美 〈洛杉矶时报〉报道:〈据报道美国在帕拉塞尔群岛附近注视中国人〉》，《参考资料》1974年2月13日 (下)，第30页。美国还用更现代化武器装备了美交付南越海军的军舰。南越 《铁笔报》说，有4艘南越军舰上装的127(毫米)大炮已被导弹发射台代替，并且舰上装上了鱼雷发射管。该报肯定说，这样改装过的军舰已经离开关岛前往南越了。③《南越外交部发言人攻击我关于南沙群岛的声明 “没有根据”——西贡伪军方说已建立一支侵犯我南沙群岛的特别部队》，《参考消息》1974年2月7日，第4版。美国防部2月15日举行新闻发布会，记者问美国是否对最近被中国军队 “占领”的南中国海中的那些岛屿进行着 “侦察”时，美国防部发言人说:这些岛屿没有受到 “特别的侦察”，但是美国的侦察机也偶尔飞过这些岛屿，它们当然不会使眼睛往别处看。④《美国防部发言人说:美侦察机 “偶尔飞过”西沙群岛等岛屿》，《参考消息》1974年2月18日，第4版。美国驻香港领事馆还企图通过香港渔民和抵港越南华侨搜集西沙群岛、海南岛等情报。⑤据1978年7月15日新华社记者在九龙一家专门收容越南难侨的美华酒店采访时，遇见一名美驻港领事馆人员。据其报告说:“该人员向在场的一名经常到西沙群岛附近捕鱼的香港渔民，详细查问我西沙群岛情况和香港渔船在海南岛港口停留的情况。那个领使馆人员还从他随身带备的文件包中取出一副我西沙群岛、海南岛和越南沿岸的地图，同时也看了那名渔民携带的详细海图，并要求那名香港渔民下次去西沙群岛附近捕鱼时通知他，表示他想随渔船到西沙一行。”《美驻港领事馆通过渔民和抵港华侨搜集我西沙群岛等情况》(1978年7月15日)，《南海诸岛剪报资料》(十二)(登记号4386 1976年9月4日至1979年10月21日)，厦门大学图书馆藏。后来，美国也承认帮助过南越侦察西沙群岛和海南岛，但狡辩说 “是从显然安全的距离进行侦查的”。为阻止中国进军南沙海域，美国有意放风说，它对中国的军事能力、不足和动向一直明察秋毫，这是在对中国进行吓阻，警告中国不要走得太远。

随着亚太格局的变化，20世纪70年代美国南中国海政策对中国和地区安全局势产生一定影响。首先，美国在环南中国海地区的力量虽不断收缩，但美国并不想放弃在该地区的利益，这是美国南中国海政策关注的核心点。在20世纪70年代初，美国对苏联在南海地区的活动采取了监视、戒备态度。美国及其盟友还不断展开南海军事演习，显示其力量存在。①其中规模最大一次是1972年10月英国、澳大利亚、新西兰 (台湾称 “纽西兰”)部队4000人，在南海进行为期6天的代号 “基础”的大规模演习，由澳舰队、英国、马来西亚、新加坡海空部队增补，共有25艘军舰、50架飞机——包括幻象式、幽灵式、天鹰式、猎人式、猎迷式、猎户式参加，以检测参加国协防合作。这种战略威慑对象是南向努力的苏联社会主义势力，当然也包括中国海上力量的发展。《英澳纽部队南海大演习》，《中央日报》1972年10月29日，第2版。苏联忌惮于美国海军舰队的强大，没有采取进一步行动。②据台湾媒体报道，1972年6月，约有13艘苏联海面军舰、潜水艇和辅助性油船，分成两组集结在越南海岸东南600—700英里处停泊，美国的侦察机不断地监视它们，后苏联将集结在南海的舰船减少到自5月初美国在北越港口布雷的最低限度，“显示苏俄不会尝试任何的海上示威或是其他的军事行动”。《俄正分散南海舰只显在闪避与美冲突美官方料俄无意干预布雷行动》，《中央日报》1972年6月15日，第2版。亨利·欧文 (Henry D. Owen)对此分析指出:“对美国来说，东南亚海洋国家比东南亚大陆重要。这是因为，这些国家的地理位置、居民和资源使它们对日本和澳大利亚的重要性更大。这也因为，美国和菲律宾有着历史上的联系。但是，除非为了对付像中国这样的大国的进攻，这些利害关系仍然没有重要到足以成为动用美国军队的理由。”③[美]亨利·欧文主编:《七十年代的美国对外政策》，齐沛合译，北京:三联书店，1975年，第93页。对美国而言，该地区的稳定只会有助于美国在力量收缩的情况下维护它的既得利益。至于如何实现该地区的稳定，卡特政府内部存在两种方案，一种方案主张美越关系正常化，从而进一步实现东盟与越南的缓和；另一种方案通过中美关系正常化来保障东南亚的稳定。鉴于各种客观原因，美国选择了后者。1977年10月25日，美国国家安全事务助理布热津斯基在波恩说:“东南亚的和平取决于富有建设性的中美关系。”①汪新生:《世纪的回顾:现代东南亚政治与外交》，南宁:广西人民出版社，1998年，第181页。在卡特任内，美国重视中国的作用，把中国看作维护东南亚、南中国海地区和平与稳定的重要力量。

其次，伴随中美关系的缓和，东南亚一些国家纷纷改善与中国的关系，这有利于南海局势平稳发展。尼克松关岛讲话②尼克松关岛讲话，又称关岛主义，主要指美国总统尼克松1969年在关岛发表非正式讲话时阐述的新亚洲政策，被认为是20世纪70年代美苏关系缓和的开端和尼克松主义的雏形。1969年7 月25日，美国总统尼克松在关岛阐述了美国的新亚洲政策，并在11月3日在关于越南问题的全国讲话中公布于世。其内容是:(1)美国 “恪守条约义务”，该地区国家的国家安全和军事防务，美国 “鼓励并期望将逐渐由亚洲各国自己来处理”“自己承担起解决这些问题的任务”。(2)美国将继续发挥在亚洲的重要作用，但必须 “避免采取那些会使亚洲国家依赖我们以致把我们拖入像越南那类冲突中去的政策”。(3)美国支持亚洲国家的集体安全，但不要 “发号施令”。后，菲律宾宣布从越南撤军，并公开表达寻求和中国和平共处的愿望。基辛格秘访北京并宣布尼克松将访华的消息，戏剧性地改变了东南亚各国的外交环境。在预料美国不会长久地在该地区保护其安全时，东南亚国家力图冲淡美国的影响，着手调整同中国的关系。《产经新闻》报道，日本外务省人士认为东盟各国接近中国，“从它们所处的地理位置来说，这种情况是早就潜在的，只不过是由于印度支那形势的急剧变化而一下子表面化了。”③《〈东京新闻〉报道:〈政府分析由于中泰建交东南亚各国中立化倾向将日益增强〉》，《参考资料》1975年7月3日 (上)，第3页。在1971年5月已同中国有过接触的马来西亚主动将东盟与亲西方联盟分隔开来，宣称东盟的目标是谋求国际社会承认与尊重，最终成为 “和平、自由、中立、免除外界实力任何形式干涉”的地区。诚如1971年10月在投票表决中国政府进入联合国时，一位马来西亚官员所言:“我们不能请求共产党中国来保护东南亚的中立，却也不能因此而不投它的赞同票。”④潘穆忠:《战后影响东南亚外交政策的国际环境》，《南洋问题研究》1992年3期，第10页。美国对其盟友菲律宾、泰国与中国建交持默许态度，美国媒体评论认为:“它 (美国)不愿对我们在亚洲的最亲密的军事盟国泰国和菲律宾同北京建交一事抱歇斯底里的态度。”①《美 〈新共和〉杂志刊登肖尔茨文章 〈越南战争后美国在亚洲的地位〉》， 《参考资料》1975年8月2日 (下)，第89页。东盟国家与中国接近，有利于彼此之间经济、政治、外交关系的改善，有利于各国在南海问题上的沟通和协调。

(三)渐趋消极:美国南中国海政策趋于调整

20世纪80年代由于苏联势力在东南亚地区的摇摆和退缩，美国在该地区的军事力量亦呈锐减之势，南中国海作为 “冷战前沿阵地”的重要性不断减弱。美国虽对东南亚战略进行了适当的调整，但并未放弃在该地区的军事存在，而东盟国家也希望维持美军在该地区存在。在中越南沙冲突时，美国对南海争端表示 “不介入”，但予以关注。如前所述，基于其全球总体战略，需要中国作为 “盟友”时，美国并不公开激烈反对南海诸岛主权属于中国，对盟友要求支持的请求则予以拒绝。然而当国际格局变化之时，中国作为美国 “准战略同盟”的价值不复存在，美国南中国海政策也随之进行了调整，开始介入南海问题。1984年2月，美国众议院 “对华贸易特别小组委员会”，专门讨论了东海和南海石油开发以及美国公司在其中的作用。部分人提出，中国与他国南海主权争端可以和平地解决，美国应考虑发挥其作用，这里有美国的朋友或盟友，美国的政策应是通过其行动以防止武装冲突的发生。②席耒旺:《美国对南沙问题政策言论选》(1945年—1994年9月)，《国际资料信息》1994年第10期，第28页。这里所称的 “朋友或盟友”，大概就是指南海争端方如菲、马等国，美国国内某些人为其和 “朋友或盟友”利益考虑南海政策的调整。这说明此时美国对南海争端表现为一种犹疑的态度，一方面表示“不介入”，另一方面对南海问题开始关注，其具体做法如下:

首先，美国在公开场合明确说明 “不介入”南海争端。中越南沙冲突发生后不久，1988年4月1日，美国负责东亚和太平洋事务助理国务卿小加斯顿·西古尔 (Gaston J.Sigur，Jr.)在召集美国驻亚洲国家大使会议之后举行的记者招待会上说，对中越在斯普拉特利群岛 (南沙群岛)的争端，美国不支持任何一方，“美国不对 (中越南沙冲突)这个争端表态，从某种意义上讲，我们不支持任何一方。”他还说，美国希望在斯普拉特利群岛不致发生严重的冲突，并且希望在这个有争议的群岛能恢复 “和平气氛”。①席耒旺:《美国对南沙问题政策言论选》(1945年—1994年9月)，《国际资料信息》1994年第10期，第28页。虽然此时中越南海关系紧张，越南对中国捍卫南海权益的行为不断进行指责，但西方外交官们认为中越海上冲突几乎不能发生，主要原因是双方海上补给存在问题。

西方分析家研究南沙冲突时考虑到美国所起的微妙作用，认为美国应注意这个地区的安全是脆弱的。虽然中越在南海的争端与油气资源紧密相关，但究其实质还是为了争夺对东南亚的影响，而这一地区受美国影响极大。②Joshua P.Rowan，“The U.S.－Japan Security Alliance，Asean，and the South China Sea Dispute”，Asian Survey，Vol.45，No.3，May/June 2005，p.424.他们认为中越海上冲突是美菲举行军事基地谈判前夕发生的，“中国希望美国继续保留这些基地”③《驻曼谷西方外交官认为中越南沙冲突不存在发展的危险性》，《参考资料》1988年4月11日，第25页。。《泰晤士报》分析到，南沙群岛与苏比克美国第七舰队之间的距离，同金兰湾苏联太平洋舰队之间的距离大概是相等的。华盛顿和莫斯科对这场冲突感到不安，但是它们显然都不希望卷入。4 月29日，美国太平洋舰队司令罗纳德·海斯 (Ronald Hays)在出席马尼拉关于美菲共同防御委员会议时说，中越南沙冲突后果 “十分严重”，但美舰不介入。当苏联记者问美海军是否派军舰进入该地区时，海斯肯定地说:“不，目前这不是美国该做的事情”，“目前分歧必须解决”，他希望能找到“不再引起流血或战斗的解决办法”④杜敦信:《国际社会对中越 “3.14”南沙海域冲突的反应》，广西东南亚经济与政治研究中心编:《东南亚问题论文集》，南宁:《社会科学探索》杂志社，1990年11月，第83页。。他后来又说，南沙争端应该尽快地通过和平方式得到解决。⑤《英国 〈泰晤士报〉说:美苏对南沙群岛局势感到不安》，《参考消息》1988年6月6日，第1版。尽管南沙地缘位置重要，但美国对南海争端的 “介入”持完全否认态度。

其次，美国内舆论媒体认为南沙争端对苏越关系有深远影响。中越南沙冲突后，有的西方分析人士提出，中国向一些南沙岛屿派驻军队可能是对苏联的挑战，苏越之间有一项 “友好条约”，但是另一些分析人士认为:“苏联不会过分强烈地支持越南，而可能强调河内依靠自己的意识。”①《驻曼谷西方外交官认为中越南沙冲突不存在发展的危险性》，《参考资料》1988年4月11日，第25页。后一种看法事实证明是正确的。美国分析人士认为，中国要收回南沙群岛主权，而苏联又急于与中国改善关系，苏联对南沙争端 “不介入”态度，不可避免地会使苏越关系出现破裂。1988年6月14日，《基督教科学箴言报》发表题为 《斯普拉特利群岛的冲突使河内同莫斯科之间出现袭痕》一文谈到，这次南沙冲突似乎使越南同其主要盟友——苏联之间的关系出现了小裂痕，这种结果符合中国的区域性目标，并使中国在石油蕴藏丰富的和军事上具有重要意义的一条水路上驻扎一支战略力量，“虽然莫斯科很可能给河内提供了卫星监测的有关中国海军动向的情报，但越南官员们私下说，他们对苏联在海岛事件问题采取不偏不倚的态度感到不安。河内同莫斯科之间的安全条约没有给苏联规定在越南受到攻击时保卫越南的义务。”②《美报说中越南沙冲突使河内同莫斯科之间出现裂痕》，《参考资料》1988年6月16日，第12页。报纸报道的标题，也表现出这种情绪。因中越南沙争端之时，苏联没有出手援助，显示出越苏之间的关系出现某些变化，这是美国所乐意看到的。

美国舆论界内有一种声音，即对中国捍卫南海主权以及在南海展开的科考工作，采取了敌视态度。1988年4月18日，中国向南沙群岛派遣海洋考察队，这本是中国自己的事情，但 《基督教科学箴言报》刊登 《南中国海的炮舰外交》一文，声称中国考察队有使中越之间的紧张气氛进一步加剧的危险，“这是中国当局增派兵力占领长沙群岛中更多越南领土的一个新阴谋。特别严重的是，这一危险的新阴谋不仅要在长沙群岛周围海域实施，而且甚至要在靠近越南海岸的水域实施，从而侵犯越南的国家主权违反国际法。”③张良福编:《南沙群岛大事记 (1949—1995)》，第140页。另外，南沙冲突结束后不久，日本 《时事解说》外信部记者名越健郎认为，20世纪90年代东南亚最大的焦点或许是围绕着南中国海的冲突，他对美国在南海争端持 “中立立场”充满了忧虑，担心中国将加强其在南海的实力，而美国很可能被迫后退。①《日刊文章称:南中国海将成为90年代东南亚最大焦点》，《参考消息》1988年4月21日，第1版。

最后，对于中国政府捍卫南沙群岛的行动，美国部分人士在一定程度上采取了肯定态度。南海观测站的建设是中国践行南沙主权的行为，美联社对此评论说，观测站将是中国在南沙群岛的第一个永久性基地，这项工程好像是中国为了真正对南沙群岛行使管辖权而作努力的一部分。中国一直声称对该群岛享有所有权，但只是在过去的一年里才真正在那里驻军。②《美联社评我在南沙建观测站》，《参考消息》1988年6月14日，第1版。对中国海上军事力量，美国军事分析家布拉德利·哈恩分析说，中国海军正在全速实现现代化，中国的兵力能在有争议的斯普拉特利群岛登陆。他在谈到帕拉塞尔群岛时说:“目前他们 (中国)确实具备在遇到中等或轻度抵抗情况下借助空中掩护将2000到3000人的部队送上岸的能力。”③布拉德利·哈恩分析说，中国海军总共包括 “3艘战略潜艇和114艘其它类型的潜艇，52艘大型作战舰只 (水面舰)，大约200艘装有导弹的快攻舰只，57艘两栖舰只和3个师的海军陆战队队员”，“甚至就目前来说，中国人民解放军海军在除大规模的海战外的任何战争中也可能是东亚的一支令人畏惧的力量”。但是他没有攻击中国海上军事力量的成长。《西方军事分析家说:中国海军在发展壮大》，《参考消息》1987年6月12日，第2版。他还分析到经济方面的因素促使中国对南海岛屿提出领土要求，中国对这些岛屿的领土要求可以追溯到公元前200年。这肯定了中国拥有西沙、南沙主权的历史根据。

对于中国政府对海南的建设，美国舆论认为这是中国出于地缘战略考虑的行动结果。《华盛顿时报》指出，西方观察家们认为，海南岛的试验是要确定中国在这个地区的战略和政治目标，而日本战略思想家的看法甚至走得更远，他们认为中国发展海南岛是为对付苏联金兰湾的驻军而采取的一个行动。该报指出，有情报说中国增强岛上的海军基地以挫败来自苏联驻越南基地的威胁——同时作为一个屏障，防备美国有可能从克拉克、苏比克基地撤走后苏联会进入的威胁，而且海南岛还对南沙群岛拥有行政上的控制权。①《美报认为:中国发展海南有政经军三重目标》，《参考消息》1988年4月11日，第1版。一位西方外交人士说:“中国人对于他们所认为的对他们领土构成的任何威胁是认真对待的。如果看上去好象越南人在加强兵力，中国人也许决定将走得很远。当任何人对他们的权力提出挑战时，他们就可能真的采取非常激烈的行动。”②《驻曼谷西方外交官认为中越南沙冲突不存在发展的危险性》，《参考资料》1988年4月11日，第25页。

越南当时是苏联在南海地区与美国争霸的前锋，在美国看来，中越南沙海战在某种程度上与1979年中国自卫反击战的结果是一样的，美国乐得中国敲打、教训越南，这决定美国没必要对越南给以更多关注。美国的态度从苏联对该事件的 “不介入”立场上得到了进一步印证。《纽约时报》分析指出，越南外交官以及一些越南官员说，河内所面临的最新问题是，在与中国关于南沙群岛的争论中，河内没有得到它所寻求的国际支持，“对越南人来说令人更为可怕的是，他们从莫斯科只得到了低水平的支持。”③《越南的对外政策问题越来越多》，《参考消息》1988年5月13日，第4版。对美国政府 “不介入”立场，台湾 《中央日报》分析其原因:一是南沙群岛纠纷牵涉到五方，美国无法支持哪一方，二是美国正同菲律宾谈判基地问题，无论支持哪一方都会引起菲律宾的不满。④郭明主编:《中越关系演变四十年》，南宁:广西人民出版社，1992年，第199页。

这一时期美国也无视中国南海主权，将南中国海当成与苏联争霸的舞台。20世纪70年代末苏越签署同盟条约后，金兰湾成为苏联在东南亚的桥头堡，与苏比克和克拉克基地的美军在南海对峙，双方军舰不时在南海发生小规模冲突或碰撞。日本 《世界日报》分析认为，这时以海军为主的苏联远东部队威胁范围扩大了，这一范围是从西伯利亚开始，经中国东北、朝鲜半岛、日本列岛、中国东部沿海地区、台湾、印度支那、大洋洲各国，直到马来半岛。也就是说，形成一条应该定名为 “远东走廊”的侵略通道，也有建立对苏联远东防御网的可能性。⑤《日本 〈世界日报〉文章:南沙争端的背后有一个苏联》，《参考消息》1988年5月4日，第2版。美国海军部长小约翰·莱曼 (JohnLehman，Jr.)1983年曾承认，美苏军舰在海上发生事件的严重性增加，其部分原因是苏联海军已从昔日主要用于海岸防御的力量发展成为一支现代的、核动力的远洋力量。1984年4月1日，苏联 “明斯克”号航母在南海游弋，美国护卫舰 “霍尔特”号对其进行跟踪。2日，“霍尔特”号行驶到距离 “明斯克”号右舷274米时，突然 “明斯克”号向 “霍尔特”号发射8枚信号弹，其中3枚击中美舰。“霍尔特”号继续执行命令，至3日还在尾随。莱曼4日说，美苏军舰最近在公海上发生的事件并没有升级为严重对抗，但五角大楼官员认为，这类事件的 “严重性增加了”①《苏美军舰又在南海发生事端 苏联航空母舰发射信号弹击中美国护卫舰》， 《人民日报》1984年4月6日，第7版。。这类事件主要发生在20世纪80年代前期，此后双方在南中国海发生军事冲突较少了。

这一时期，美国除了隐秘地支持菲律宾南海侵略行为外，自己还半遮半掩地在南中国海地区进行了一系列针对中国的间谍活动。1989年4月20日，美国一架SR－71黑鸟 (SR－71 Blackbird)式间谍飞机在南中国海地区执行侦察任务时坠毁，尽管美国空军发言人承认这架飞机属于美国在日本冲绳岛西南部的嘉手纳空军基地侦察机分队，但他不肯透露该间谍飞机执行的具体任务和所针对的具体国家，这两名飞行员被美国直升机救起，送往克拉克基地。②《美一侦察机在南中国海坠毁》，《人民日报》1989年4月23日，第6版。SR－71黑鸟式间谍飞机是美国空军所使用的三倍音速长程战略侦察机，SR－71上使用了大量当时的先进技术，不但是第一架拥有隐形功能的飞机，更能以3马赫的高速躲避敌机与防空导弹。在实战记录上，没有任何一架SR－71曾被击落过。③《D－21无人侦察机》，维基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/D－21。[2013－03－12]显然这样一架间谍飞机坠毁于南中国海，其飞行路线无疑是沿着中国南部滨海地区，而它所针对的国家也必定是中国。

随着苏联势力撤出东南亚及其解体，中国作为美国 “准战略同盟”的价值也不复存在，中美关系迎来了20世纪90年代初的变更和不稳定时期，美国南中国海政策也随之发生了变化。1990年4月19日，美国防部向国会提交的一份题为 《亚洲与太平洋沿岸地区战略结构》报告告诫说:“台湾以及南中国海的斯普拉特利群岛和帕拉塞尔群岛有可能引起区域性冲突和不稳定”，并把台湾和西沙、南沙群岛列为 “未解决领土”。次日，台 “外交部”就此事向美方提出正式抗议。20日，美国防部发言人澄清说，美国防部的报告，有一段尝试要探讨在亚太地区潜在的不安定因素，这些因素包括对西沙及南沙群岛控制权的争执，和 “中华人民共和国与中华民国”对台湾控制权的争执，这并不表示美国对台湾问题的政策有任何改变，美国仍然坚持一个中国、台湾是中国一部分的政策。①《台抗议美将台列入 “未解决领土问题”》，《参考资料》1990年4月22日，第18—19页。4月25日，中国驻美大使馆公使赵锡欣约见美国务院助理国务卿帮办安德森，向美方提出交涉，强调指出台湾和西沙、南沙群岛是中国领土不可分割的一部分，美国防部文件严重违背了美方三个联合公报中所表明的立场，侵犯了中国主权和领土完整，并奉命向美方提出抗议，要求美国政府立即纠正这种错误作法。②中华人民共和国外交部外交史编辑部:《中国外交概览》(1991)，北京:世界知识出版社，1991年，第316页。

如果说美国的上述对南沙问题的表态还半遮半掩的话，那么几个月后美国对南沙争端 “担心”态度更直接和露骨。1990年10月，美国远东事务助理国务卿理查德·所罗门 (Richard Soloman)在加州圣迭戈大学发表演讲，称南沙争端与朝鲜半岛问题、柬埔寨问题和苏日北方四岛问题是东亚地区 “主要的紧张根源”，而解决争端和冲突，“是加强太平洋地区安全与繁荣的绝对必要条件”③乔芬:《中菲南海争端及对策研究》，硕士学位论文，河北师范大学，2010年，第16页。。这是美国政府首次把南沙冲突上升到关系整个亚太地区安全和稳定的高度，从而间接表明了南中国海地区对美国的战略价值。1991年国际舆论开始议论 “南中国海可能成为新的冲突爆发点”，“世界的注意力正转向其他出事地区和南中国海”④《南海诸岛主权及其争议由来和现状》，《参考资料》1991年6月26日，第7—8页。。9月24日，美太平洋司令部和美国情报局在夏威夷组织召开东亚安全研讨会，太平洋地区司令查尔斯·R.拉森 (Charles R.Larson)会议期间对 《亚洲防务》杂志编辑萨奇说，美国留在太平洋地区是由关键利益所决定的。他强烈希望太平洋地区保持稳定，以便使这个地区的国家经济更加繁荣。①《美太平洋部队司令拉森谈美对亚太地区军事政策》，《参考资料》1992年1月21日，第72页。12月19日，美国传统基金会为政府提出的政策建议认为，冷战结束后亚洲仍有种种威胁，包括南中国海争端，美国不能放松对亚洲承担的安全义务。②席耒旺:《美国对南沙问题政策言论选 (1945年—1994年9月)》，《国际资料信息》1994年第10期，第28页。

正是由于美国对其亚太安全战略的重新估价，使南沙问题在其战略考量中的地位不断上升。美舆论界对南沙问题 “更为关切”，炒作 “中国威胁论”。1991年1月9日，美国 《国际先驱论坛》刊登了该报记者迈克尔·理查森写的一篇文章，题为 《东南亚国家为防备中国而纷纷加强海上防御力量》，声称西方一些官员说，伍迪岛 (永兴岛)上即将完工的空军基地将能使中国的空军力量更为有效地进入斯普拉特利群岛 (南沙群岛)，增援战舰和海军陆战队在这一地区的任何战斗行动；亚洲国家的一些官员和一些分析家们说，随着中国加强在南中国海有争议群岛的海军力量和对这些群岛的控制，东南亚国家纷纷加强海上防御力量。这使中国军队有可能与越南、马来西亚和菲律宾的军队发生冲突的状态之下，因为这些国家占领着该群岛的一些岛屿；东京国防大学副教授村井智秀说，日本 “非常密切”地注视着斯普拉特利群岛争端，因为日本从中东至东南亚进口的石油大部分要通过南中国海的一条重要的海上贸易运输线，而该群岛就在这条运输线附近。③《美报宣传一些东南亚国家为防备中国纷纷加强海上防御力量》，《参考资料》1991年1月9日，第7—9页。1992年1月3日，《基督教科学箴言报》认为，“中国正在作为一个海军强国而崛起”，亚太地区的安全前景令人 “忧心忡忡”。④孙恪勤、崔洪建主编: 《遏制中国:神话与现实》，北京:中国言实出版社，1996年，第4—5页。《纽约时报》认为中国经济在迅速增长，这种增长必然导致军事力量的增强。⑤Nicholas D.Kristof，“The Rise of China”，Foreign Affairs，Vol.72，No.5，November/December 1993，pp.59－74.这些舆论的逻辑是:中国正在强大，必然导致争霸和国际野心，由此带来对其他国家特别是对东南亚国家的威胁。①Philip C.Sanders，Debating Dragon:Priorities in U.S.Policy towards China，1989－1998，Ph.D.，Princeton University，2001，p.255.实际上，对这些舆论的认同者较少，尤其当时美国对中国的主流看法是 “中国必然随着苏联和东欧国家社会主义政权的垮台而坍塌”，“中国威胁论”没有多大的市场。②黄仁伟等:《中国和平发展道路的历史选择》，上海:上海人民出版社，2008年，第144页。美国官方对南海争端持谨慎态度，东盟外长会议于1992年7月发表 《南中国海宣言》，对此美国表现出明确态度，即 “不支持”南中国海主权争端中的任何一方。美国官方如此表态，与冷战结束后美国对东亚的战略预判有直接关系，即苏联解体后其实力撤出东南亚地区，美国潜在对手已不复存在，面对中国的崛起美国还在进行观察和研究。

从总体上说，20世纪80年代美国虽然不愿意看到南海主权归属中国，也经常派遣军舰、飞机侵犯中国南海主权，但对南海主权争端采取的是机会主义态度，没有一个长期稳定的政策，这是因为南海争端不处于美国东亚安全利益的核心位置，南海争端并未影响到美国在东亚的安全利益。③Ralph Clough Paul Nitze School of Advanced International Studies，Johns Hopkins University SCOTT SNYDER，U.S.Institute of Peace，SESSION 7:Taiwan and the South China Sea，http://www.fas.org/ nuke/guide/china/doctrine/chinasess7.html.然而由于东南亚地区在美国全球战略中占有重要的地位，这就不能不影响到它对南海争端的态度。一位美国学者指出，东南亚国家作为一个整体，主要采取接触和讨价还价战略保护自己免受强大中国的主宰。在中国实力迅猛增长的情况下，卷进南海问题的东盟国家不得不同美国维持低强度的防务合作以防范中国。④Denny Roy，“Southeast Asia and China:Balancing or Bandwagoning?”，Contemporary Southeast Asia，Vol.27，No.2，2005，pp.308－312.

首先，在南海主权争议问题上，美国同南海争端 “六国七方”不存在任何争议，美国没有任何理由介入南海地区的领土争议，因此美国对南沙争端保持 “不介入”姿态。菲律宾在冷战时期是侵占中国南沙岛礁、划分南海海域的主要国家之一，它企图倚仗美国的支持与中国捍卫主权的行动相抗衡，尽管美国在菲律宾有切身的战略利益，并签订了 《美菲共同防御条约》(本段以下简称 《条约》)，然而美国多次拒绝其盟友菲律宾干预南沙争端的请求。在1992年11月美菲防务委员会会议上，美国方面指出，《条约》第5条规定了防御义务仅限于 “菲律宾本土”。第5条还提到的各方管辖下的 “岛屿领土”和 “在太平洋的军队、公共船只或飞机”，在美国看来也都属于上述情况。美国坚持南沙群岛不包括防御范围之内，也不可能修改该项条约。而菲律宾官员则认为，《条约》范围包括南沙群岛，既不与菲律宾宪法相抵触，又符合1951年 《条约》的条件，故菲律宾要求美国把 《条约》许诺的防御范围扩大到它在南海声称区。①马燕冰、黄莺编:《菲律宾》，北京:社会科学文献出版社，2007年，第284页。菲律宾的提法遭到美国的拒绝，后来两国达成的军事合作限于由美国向菲律宾提供南中国海的卫星侦察照片，有关 《条约》准许美国保护菲律宾声称地区的可能性仍在讨论之中。

其次，美国支持中国和东南亚某些国家和平解决南海争端，并声称这有利于南海局势的稳定。1991年9月24日，太平洋地区司令拉森声称对南沙群岛可能成为潜在冲突 “爆发点”感兴趣，主张 “力争用政治、军事、经济和外交手段解决存在的问题，力争说服该地区人民不要使用武力解决争端。我们应使用其他手段促成和平解决”。②《美太平洋部队司令拉森谈美对亚太地区军事政策》，《参考资料》1992年1月21日，第72页。10月，美太平洋舰队司令再次表明了美国的 “不介入”南海争端的立场，原因是:(1)那里没有值得美国干预的利益；(2)美国对于此类地区性问题如发生冲突没有应急计划。如发生南沙冲突，美国的 “公正”应对方案:(1)敦促相关国家和地区组织如东盟积极寻找解决办法；(2)希望相关方政治解决而非通过武力；(3)如中越冲突，美将和其他各方在联合国授权下确保侵略方遵守国际规则。③Ang Cheng Guan，“The South China Sea Dispute Revisited”，IDSS Working Paper Series，August 1999.此时美国南中国海政策对中国的领土主张没有表示反对，也不支持相关国家采用过激手段或者武力方式改变现状。这样的意思表达，同中国与东南亚某些国家所表达的政治主张是一致的，即南海争端应通过友好磋商和谈判，以和平方式解决。所以，美国如果坚持 “不介入”政策，客观上有利于维护南中国海现状，有利于维护南中国海地区的稳定态势。

再次，由于对南海重要性存在不同看法，美国国内曾出现较大争议，这与其全球战略调整所引发的大规模论战相适应。上述看法是一种观点，即美国对该地区领土和资源纷争并不十分关注，对盟友的承诺仅限于外交上的支持；另一种观点则认为，中国对南海争议领土的主权声称挑战了美国在东南亚的安全，美国应作为 “稳定力量”介入东南亚防务，加强与东南亚国家的防务合作。正是由于存在如上争议，在20世纪90年代初南海争端渐趋激化时，美国政府的态度出现了明显的前后矛盾:一开始宣称不介入南中国海争端，并拒绝了菲律宾的请求。美国驻菲使馆1991年7月17日曾说，美国并不因 《美菲共同防御条约》承担任何南沙方面的义务，因为1951年签定条约时菲律宾尚未对南沙提出主权要求。但仅隔几天后 (25 日)随同美国务卿贝克 (James Addison Baker III)访菲的一位高级官员却表示，美国愿意帮助调解中国及其地区邻国之间的领土争端，“我们在这场争端中没有领土要求，但是我们准备发挥作用，如果提出领土要求的各方希望我们这样做的话。”然而贝克会晤菲总统拉莫斯后对记者说:“我们的确没有谈及南沙问题和与之相关的 《美菲共同防御条约》问题。让我阐明美国的立场，我们坚决信守在共同防务协定中所作的承诺。我觉得我们应该到此为止。我们会遵循共同防务协定中的所有条件和条款的。”他又说:“我们现在不就与斯普拉特利群岛有关各方的主权要求表态支持谁。我们将百分之百地执行协定。”①《拉莫斯贝克会晤未谈南沙问题美官员表示美愿意调解南沙群岛争端》，《参考资料》1992 年7月26日，第36—37页。参加会晤的菲新任驻美大使也证实会见未谈南沙问题，这表现出美国在南中国海问题上摇摆立场和态度。

三、美国南中国海政策的特征及其影响

在国际形势的变化和自身需要的推动下，美国对环南中国海周边形势不断进行评估，制定了对东南亚、南中国海地区的政策，服从和服务于美国的全球战略，使美国南中国海政策成为其亚太战略的重要一环。美国南中国海政策有以下几个特征:

第一，美国将南中国海作为遏制中国的前沿阵地。冷战前期，美国在南中国海地区完成了由以遏制苏联为主，向以遏制中国为主的战略转变，该海域成为越南战争运送军队和军火物资的通道，以及对中国本土进行军事挑衅甚至入侵的捷径。美国 《幸福》杂志1966年1月号刊载一篇题为《太平洋的战略》的文章中说，若干月来，美国以正在变得几乎惊人的规模把它的军事部队中的主要力量从大西洋转移到太平洋。美国的军事机构从一个面对俄国的、以北大西洋公约组织为中心的战略，正在转变为一个面对中国的、以夏威夷为中心的战略，“最理想的是，在若干年内，日本连同南朝鲜、台湾、泰国和南海的英联邦伙伴在东北部结成一个重要的弧形，成为在赤色中国周围的新月形遏制圈。”①《美国要防止 “遏制”中国之墙上再发生裂痕》，《人民日报》1966年2月1日，第4版。越战期间，美国开始积极推行所谓 “三齿耙捕龙的战略”，即一根齿从朝鲜伸出来，一根齿从台湾伸出来，一根齿从印度支那伸出来，共同 “遏制赤色中国”。②[美]马克斯韦尔·泰勒: 《剑与犁——泰勒回忆录》，伍文雄译，北京:商务印书馆，1981年，第163—165页。美国以印支地区为中心，以战争为手段，范围波及到南海北部、西部海域，这是美国实施东南亚战略的必然结果。美国担心，一旦印支地区形势发生不利于已的变化，共产主义影响会日益扩大。因此，朝鲜战争爆发之后，美国便开始干涉印支事务，如为驻印支的法国军队提供军事援助，派遣军事顾问团等。美国历史学家迈克尔·亨特说:“尽管划分势力范围是由来己久的从安全考虑的产物，但美国领导人除了很少例外，都曾谴责这种做法是不合法的，是对自由与自决原则的违反。”他又说:“有讽刺意味的是，美国人越是主动献身于摧毁势力范围，他们在建立自己的势力范围方面就走得越远。”③[美]迈克尔·H.亨特:《意识形态与美国外交政策》，褚律元译，北京:世界知识出版社，1999年，第187页。

保持南海地区局势的稳定，竭力使南海地区的局势朝着有利于美国的方向发展，是美国此时制定南海政策的基本出发点。美国既对南海归属问题 “不表态”“不介入”，又对南海周边国家不符合国际法的任何海上领土要求的行为深表关切；既不支持南海周边国家武力进占南海诸岛，又反对中国以非和平方式解决南海归属问题。实际上，美国不愿意看到南海主权完全归属中国，有关南海主权纷争自20世纪70年代开始频发迭起，很大程度上是与美对菲律宾及南越侵犯南海岛礁的行动暗中支持分不开的，因为若无美国的撑腰和怂恿，其相对弱小的盟友是绝对不敢恣意妄为的。 《前卫》周刊揭露美国南海政策的实质时指出:“美国政策中最近趋向于密切同中国的关系的变化是有其局限性的。显然，在华盛顿，返回到 ‘遏制’中国的老政策上去的愿望并没有消失。虽然同中国和解的政策带有尼克松总统的名字，但是在西沙和南沙事件中，另一种 ‘让亚洲人打亚洲人’的老的尼克松主义也是显而易见的。西贡政权象往常一样，起了一个超级大国的活动的走卒作用。”①《美 〈前卫〉周刊文章:〈中国的西沙群岛受侵犯〉》，《参考消息》1974年2月19日，第4版。在1979年重新签订 《美菲共同防御条约》时，美国虽然没有支持菲律宾关于南沙的领土要求，但又承诺菲律宾的军队、船只和飞机在执行任务受到攻击时，即便不在本岛范围之内，菲律宾也可以要求启动该条约，这为美国以后在中菲南沙争端中站在菲律宾的一边埋下了伏笔。

第二，美苏争霸是美不断调整南海政策的重要动因。冷战前期，美苏在东南亚地区进行激烈的军事竞争，当时斗争的焦点是印支半岛。美国认为如果北越在苏联和中国的支持下统一了越南，就会严重损害美国在该地区的战略利益。为此美国需要寻找借口进一步扩大行动，而1964年8月“北部湾事件”就是在此背景下发生的。该事件是美国蓄谋已久的产物，早在当年5月底美军就圈定了北越的94个目标进行空袭，大规模的调兵计划也已制订完成，而国家安全局故意提供错误情报，捏造 “北部湾事件”，为约翰逊总统提供了一个最 “合理的”借口。一些历史学家称，即使没有该事件，约翰逊总统也会全面升级越南战争，只不过是另外再找一个借口罢了，因为美国的既定政策是消灭北越，这是由当时的国际形势及军事战略决定的。正是由于约翰逊政府顾忌社会主义阵营，尤其是中国的反应等原因，对美国的越战方式施加了一些限制，中国才没有以较直接的方式参与越南战争。毫无疑义的是，中国参战的可能性对美国起着一种至关重要的威慑作用，使之未能采取从单纯的军事角度看较有效的战略。这也是历史上中美对抗对南中国海局势造成的影响。20世纪70年代末苏越签署同盟条约后，金兰湾成为苏联在东南亚的桥头堡，与早已在菲律宾苏比克和克拉克基地存在的美国海军隔着南中国海对峙，双方军舰不时在南中国海发生小规模冲突或碰撞。

尼克松执政时期，由于苏联军事力量的迅速扩充，对外大肆扩张，美国不得不重新调整全球战略，缓和与中国的关系，进而同中国结成准战略同盟，共同对付苏联的扩张，美国在东南亚地区进行有限的战略收缩，但对于传统盟友依然采取支持和拉拢态度，并试图巩固其在环南海周边地区的影响。由于有求于中国，美国在此一阶段对南中国海主权归属采取 “中立”态度，即公开场合不表态，只要符合其与苏联争霸的总战略，南中国海主权暂时属于谁家都不重要。美国的这种 “中立”仅仅是在苏联全面扩张的背景之下的一种策略反应，并不意味着美国愿意看到南海主权真正属于中国，美国并没有完全放弃对中国的遏制和防范政策。可以说，美国并不在意争端各方谁拥有南海主权，而是在于南海地区对于美国亚太安全战略所具有的价值。总统海外情报委员会主席威廉·克罗曾说:“美国对该地区领土和资源纷争并不十分关注，对本地区盟友的承诺也将仅限于外交上的支持。”①王传剑:《美国南中国海政策:历史与现实》，《外交评论》2009年第6期，第95页。上述论断基本上延续了中美邦交正常化之后美国的南海政策。

第三，美国积极在环南海周边地区建立各种双边或多边的军事同盟，确保其利益存在。在美国构筑的遏制社会主义的 “岛链”计划中，菲律宾和泰国是其战略的两个支点。菲律宾作为 “岛屿锁链”的南部战略中心，是美控制夏威夷—中途岛—威克岛—关岛海上防御之后进一步向南中国海乃至进入亚洲大陆特别是中国的前进基地。“美国攫取菲律宾并不是意外的和非预谋的行动，它长期以来就对西太平洋有了越来越大的兴趣。”①[英]D.G.E.霍尔:《东南亚史》，中山大学东南亚历史研究所译，北京:商务印书馆，1982年，第870页。1983年，菲美双方举行修改基地协定的谈判。经过6个星期的谈判，迅速签署新协定。1985年，美给菲2.75亿美元的经济和军事援助。美国对泰国的军援也大幅度上升，由1979年的3200万美元增至1984年的1.06亿美元。在1983年美国对东盟五国价值15.69亿美元的军售中，泰国就占了6.9亿美元。外电认为，美加强对泰、新新式武器支援，反映了美在战略上更加重视东盟国家。②归通昌:《超级大国在亚太地区加剧角逐 美积极采取行动对付苏联渗透》， 《人民日报》1986年5月11日，第6版。由于苏联势力在东南亚地区的式微，布什政府意识到美在该地区的军事存在已不再具有冷战时期的重要性，加之受到国防经费削减和东南亚民族主义的压力，布什政府也不得不对其在亚洲的作用进行重新探索，对其亚洲政策进行适当的调整。但需注意的是，美国在该地区的军事力量虽然暂时性地有所减弱，但它并没有完全放弃在该地区的军事存在，而东南亚各国也希望美军能部分地留在该地区并与之合作。美军在撤离菲律宾的同时，《美菲共同防御条约》的有效性得以继续保留，美国还把部分军事设施转移到了新加坡。

美国为了维持和扩大它在东南亚的影响，也鼓励东南亚的非共产党国家在政治上的联合。“美国的政策应该是研究和鼓励那些最后导致东南亚经济和文化统一的道路和方法。”③汪新生:《世纪的回顾:现代东南亚政治与外交》，第178页。当然，美国鼓吹地区的合作并不是出于对东南亚国家要求地区和平与中立的支持，而是要牵制那些希望摆脱冷战的影响，寻求独立发展道路的国家。当时东南亚条约组织对大多数东南亚国家没有吸引力，美担心各国政治上的不稳定有可能造成共产党活动的加剧和苏联、中国影响的渗入，因此，它试图通过实现较大范围的地区联合，尤其是认为在经济上支持非共产党政权，是保证其对越干涉战略不会受到来自本地区干扰的最好选择。美国支持1961年成立的三国 “东南亚联盟”，并且鼓励这个组织扩大其成员国。1967年东盟成立之初，把反对 “外来干涉”，主要是所谓共产主义的渗透作为该组织的政治原则，美国抓住这个机会，对东盟的成立给予支持。

美国在南海问题上立场的变化和介入南海问题的事实表明，美国已成为影响南海问题的最大外部因素，必将对中国及南海问题的解决产生影响。

第一，美国对南海诸岛主权归属的 “模糊”态度，成为某些国家侵占南沙岛礁的借口，对南海问题的解决产生了严重的消极影响。无论从历史上还是法理上看，南海诸岛自古以来就是中国神圣不可侵犯的领土，这是无可争辩的事实。美国虽然不激烈反对中国对南海的主权，却侧重指出中国对南海的主权要求不具备坚实的基础。1951年9月，《旧金山和约》对南海诸岛归属问题的 “模糊”态度，为南海争夺留下了祸根。他国利用和约中不明之处，寻找借口侵占西沙、南沙诸岛。法国对1951年7月旧金山和约草案对两群岛的处理方式 (与 《和约》文本一样)表态时，表示欢迎和赞成:“美英的 《对日和约》草案文本，特别是与领土有关的条款，完全符合法国政府的观点”，它们 “确定了法国对南威岛和西沙群岛的主权”。①《在美英所谓 〈对日和约草案定本〉中暴露美国阴谋侵犯我台湾南威等岛主权》，《人民日报》1951年8月23日，第1版。法国认为其应 “拥有”两群岛的所有权，日本放弃两群岛的权利，则意味法国重新占有西沙、南沙群岛。而参加和会的法国傀儡政权——南越则称，在旧金山会议上苏联提出的西沙、南沙群岛归属中国的修正案被否决，越南会上发表的南海诸岛 “主权声明”未遭任何反对或保留，因此日本放弃南海诸岛的权利应归越南。后来南越则进一步对说，《对日和约》此一条款是为了解决法国与日本之间的争端，与中国无关。1975年，南越发表关于两群岛的白皮书，认为 “旧金山和约内关于帕拉塞尔和斯普拉特利两群岛的简短条款，其目的仅在于确认:日本撤销其先前与法国争端中的一切要求”②戴可来、童力编:《越南关于西南沙群岛主权归属问题文件资料汇编》，郑州:河南人民出版社，1991年，第34页。。统一后的越南继承了这一观点。越南学者指出:“(《对日和约》)没有谈到把西沙和南沙交还中国之事”①[越]刘文利:《越中关于黄沙和长沙两群岛的争端》，戴可来等译，国家海洋局海洋战略发展研究所，1996年印，第74页。。

法国、南越以及统一后的越南说法是错误的，这不仅因为中国政府和台湾当局未参加会议，而且中国会前曾发表过主权声明，周恩来外长于1951年8月15日在 《关于美英对日和约草案及旧金山会议的声明》中说:“草案又故意规定日本放弃对南威岛和西沙群岛的一切权利而亦不提归还主权问题。实际上，西沙群岛和南威岛正如整个南沙群岛及中沙群岛、东沙群岛一样，向为中国领土，在日本帝国主义发动侵略战争时虽曾一度沦陷，但日本投降后已为当时中国政府全部接受。中华人民共和国中央人民政府于此声明:中华人民共和国在南威岛和西沙群岛之不可侵犯的主权，不论美英对日和约草案有无规定及如何规定，均不受任何影响。”②李金明:《中国南海疆域研究》，福州:福建人民出版社，1999年，第199页。因此条约对中国没有约束力。同时从条约的准备过程来看，该条约第二条规定日本放弃南海诸岛的权利而不对权利归属做出规定的建议是当时越南的宗主国法国提出的，法国没有要求在条约明确西沙、南沙群岛的归属，在一定程度上否认了其保护国越南的主张。苏联等国的提案被否决，与中国没有参加会议一样，主要是由当时冷战格局所决定的，是会议的程序问题，与领土归属问题无实质性关系。而菲政府明知道上述事实，却要混水摸鱼提出所谓的 “托管论”，为其侵占南沙群岛行为辩护。查遍战后的盟军托管纪录，根本不存在有南沙群岛 “托管”一事。

第二，冷战格局对南海秩序的重建产生着不可估量的影响。美国的军事存在增加了南中国海问题的复杂性及解决争端的难度。南越、菲律宾等国正是秉承美国遏制社会主义阵营的地缘战略思想，制造南海争端，妄图从东南一线捆住中国。自冷战始美国同 “盟友或朋友” (日、澳、韩及菲、新、印尼等)控制着太平洋、印度洋海域，其中就包括南海海域，这种状况持续相当长的历史时间，即使是中美关系缓和的20世纪70—80年代，美国在海上对中国封锁态势没有太大的改变，只是在当时面对苏联的威胁，美国没有给以太多的强调罢了，美国及其盟友所构筑的第一岛链、第二岛链计划正是其对中国遏制、封锁行为不断强化的结果。①美国把北起日本列岛、琉球群岛，中至台湾，南至菲律宾群岛，大巽他群岛，作为封锁中国的 “第一岛链”，中国的黄海、东海到南海都处于美国对中国战略封锁之内。“第二岛链”起点也是日本群岛，从小笠原群岛、硫磺列岛、马里亚纳群岛、雅浦群岛、帛琉群岛和哈马黑拉马等岛群。袁宝成、任国明、于明山编:《中国机遇——强国之路的中国智慧》，广州:广东人民出版社，2010年，第221页。中国社科院日本问题专家高洪认为，所谓岛链战略是美日同盟体制下围堵中国的一种战略谋划，第一岛链就是希望阻止中国走向深水。②第一岛链，百度百科，http://baike.baidu.com。[2013－12－12]苏联解体后，两条岛链不再具有意识形态的意义，但却被美国看成遏制中国向西太平洋发展的两条战略阵线。这主要是以美国为主导的国际体系与中国追求和平发展、睦邻多边外交有共处、合作的一面，但由于两国在政治、经济制度上存在着巨大的差异导致国家利益产生冲突，美国依然把中国看成是潜在的战略对手，南海海域是美国及其盟友遏制或防范中国发展的重点区域之一。

第三，美国南中国海政策的目标是防范和制约中国的崛起，这对于处境维艰的中国来说无疑是雪上加霜。20世纪60年代中苏关系破裂，中国北部压力再度凸显。美亦将中国看成其称霸世界的主要威胁，把中国作为美国遏制的对象，加大对台湾和南海两个热点的干预力度，把它们作为遏制中国的两条重要杠杆，并加强与东南亚和东北亚一些中国周边国家的军事联系，对中国形成合围之势，中国周边安全环境趋于恶化。受此双重制约，再加上长期以来中国能够用于海防建设的军费仅和现在的一个大军区的军费相当，海军作战能力停留在近岸水平。③段廷志、张晓峰:《东亚地缘战略环境与中国海上安全》，《当代亚太》2004年第4期，第6页。中美之间的地缘较量线维持在中国近岸一带，沿海安全得不到有效保障，西沙等外岛更无力收复。为避免美蒋的海空袭扰，工业布局被迫向交通运输相对不便的内陆倾斜，原来工业技术基础较好、海运方便的沿海地区却不能放手建设，这些都严重制约了中国南海疆域的防守。

总的来说，在冷战的背景下，美国虽然没有直接介入南海主权争议，

但更多是从战略角度来看待南海的战略价值，而其基本着眼点则在于把南海当作遏制社会主义的 “防波堤”，这对中国政府行使南海诸岛主权产生了消极影响。反之则是对其盟友侵占中国南海疆域的一种鼓励。正是这种区域外因素诱发了南海争端的产生。美国在南海问题上的立场和行为增加了南海争端的复杂性，造成东南亚某些国家能够利用美国因素来制衡中国，激化矛盾，这一态势自冷战始延续至今，而且随着美国重返亚太，有越演越烈之势。

∗ 郭渊，男，历史学博士，黑龙江大学黑龙江流域文明研究中心教授，中国南海研究协同创新中心兼职研究员。