肯尼迪政府对西伊里安领土争端的政策研究∗

高艳杰

美国外交研究

肯尼迪政府对西伊里安领土争端的政策研究∗

高艳杰∗∗

西伊里安争端，是战后荷兰与印尼因西伊里安地区归属问题引发的领土争端。在西伊里安争端的立场上，美国政府长期奉行中立政策，避免在荷兰和印尼之间公开作出选择。肯尼迪执政后，美国政府试图对印尼政策全面调整，希望以 “现代化理论”为指导推动印尼的社会经济发展，但肯尼迪政府的宏大计划却受到西伊里安争端的严重影响。争端的持续升级导致印尼政府无法将内政外交的重心转移到国内建设上。更重要的是，争端使得美国在东南亚的利益遭受严重挑战，并可能卷入一场不必要的军事冲突。最终，经过曲折的政策调整，肯尼迪政府抛弃了美国长期坚持的“消极中立”政策，通过积极的外交斡旋和干预，以事实上支持印尼的方式推动了争端的和平解决。本文旨在依据已经解密的美国档案，系统阐述肯尼迪政府对西伊里安争端的态度和政策变化过程，并分析导致美国政府决策变化的动因。

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西伊里安争端 (West Irian Dispute)，是战后荷兰与印度尼西亚因西伊里安地区归属问题引发的一场领土争端。西伊里安由新几内亚岛的西半部分组成，面积约为42万平方公里，20世纪初作为荷属东印度的一部分，成为荷兰的殖民地。1945年8月，印尼革命领袖苏加诺 (Sukarno)宣布国家独立，并开始了反对荷兰恢复殖民统治的民族革命运动。1949年8月至11月，在美国和联合国的斡旋下，荷兰与印尼在海牙举行圆桌会议，荷兰承认印尼独立地位，并于1949年12月27日将主权移交给印尼政府，但是双方同意 “西伊里安地区不在主权移交的范围内，并且同意通过协商决定西伊里安的归属”。①Report of the Committee New Guinea(IRIAN)，1950，the Secretariat of the Netherlands-Indonesia Union，来源http://www.papuaweb.org/dlib/nngg/ndl-ind-1950－1.pdf，2012－02－02。但 “圆桌会议”后，荷兰人以西伊里安与印尼其他地区存在巨大文化差异为理由，试图建立一个独立并受自己主导的西伊里安，而印尼政府则希望收复西伊里安以实现国家统一，西伊里安争端由此产生。

争端持续期间，印尼与荷兰都试图获得美国的支持向对方施压。由于印尼是冷战时期美国积极争取的重要中立国家，而荷兰又是美国的北约盟友，美国政府自始至终处于左右为难的境地。因此，从杜鲁门到艾森豪威尔执政时期，美国政府虽然对荷兰持同情态度，但一直坚持 “消极中立”(hands-off)政策，避免在印尼与荷兰之间作出公开选择。约翰·F.肯尼迪(John F.Kennedy)入主白宫后，西伊里安争端已经呈现出危机化态势，并成为新一任美国政府面临的棘手国际问题之一。关于肯尼迪政府应对西伊里安争端的政策，学界一直缺乏深入而系统的研究。①涉及该问题的研究成果主要有:William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，South Orange:Seton Hall University Press，1972；C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，Honolulu:University of Hawaii Press，2002；Kees Lagerberg，West Irian and Jakarta Imperialism，London:C.Hurst＆Company，1979；Justus M.Van Der Kroef，“Nationalism and Politics in West New Guinea”，Pacific Affairs，Vol.34(Spring，1961)，pp.38－53；Nadia Derkach，“The Soviet Policy towards Indonesia in the West Irian and the Malaysian Disputes”，Asian Survey，Vol.5(Nov.，1965)，pp.566－571；Paul W.Van Der Veur，“The United Nations in West Irian:A Critique”，International Organization，Vol.18(Winter，1964)，pp.53－73；Terrence C.Markin，The West Irian Dispute:How the Kennedy Administration Resolved that“other”Southeast Asia Conflict，Johns Hopkins University，Dissertation，1996；代保平:《浅析美国在印度尼西亚收回西伊里安问题上的角色转变》，《重庆三峡学院学报》2009年1期，第64—67页。本文依据已经解密的美国档案，中国外交部档案，以及翻译成中英文的前苏联、印尼资料，系统分析肯尼迪政府处理西伊里安问题时所面临的困境、影响因素以及政策调整过程。

肯尼迪政府与西伊里安问题的挑战

肯尼迪正式入主白宫后，对美国对外政策作出了一系列调整，其中最突出的是处理与第三世界关系上的重大变化。在对待第三世界问题上，肯尼迪政府与前任至少存在两点不同。

首先，新政府不再将第三世界的中立主义视为无法接受的现象。肯尼迪认为，新兴国家由于全神贯注于辛勤建设自己的国家，自然会对冷战中的 “道德”问题漠不关心，正像美国人在类似的发展阶段中对待拿破仑战争的道德问题漠不关心一样。第三世界目前已成为民主制度和共产主义之间的至关重要的战场，而杜勒斯用以反对中立主义的那套 “经文法器”，实际上只能损害美国的立场，并驱使发展中国家倒向莫斯科和北京。②[美]小阿瑟·施莱辛格:《一千天——约翰·菲·肯尼迪在白宫》，仲宜译，北京:三联书店，1981年，第387、389页。

其次，致力于以 “现代化理论”应对第三世界的挑战。面对共产主义在不发达地区的渗透以及地方叛乱、革命的兴起，以华尔特·罗斯托 (WaltW.Rostow)、马克斯·米利肯 (Max Millikan)等为代表的 “查尔斯河学派”(harles River School)经济学家在 “现代化理论”和美国政府抵制共产主义在第三世界的影响力的外交政策之间指出了出路。他们认为，在亚洲、非洲和拉丁美洲等欠发达地区，莫斯科力图通过以下方式扩张势力:即运用游击战、颠覆、贸易、援助等手段，挑动反殖民主义和民族主义的情绪，突出共产主义的形象并把它标榜为欠发达地区现代化的最有效方法。①[美]雷迅马:《作为意识形态的现代化:社会科学与美国对第三世界政策》，牛可译，北京:中央编译出版社，2003年，第44页。针对苏联的新战略威胁，罗斯托开出的 “药方”是加强对第三世界长期发展的支持。②W.W.Rostow，The Process of Economic Growth，New York:W.W.Norton and Company，1952，pp.29，162－164；梁志:《“经济增长阶段”论与美国对外开发援助政策》，《美国研究》2009年第1期，第121—137页。因此，美国必须增加对第三世界国家的开发援助，引导它们仿效西方工业化道路走向 “起飞”并维持 “自促增长”，继而成为合乎西方标准的民主国家。③W.W.Rostow，The Stages of Economic Growth:An Non-Communist Manifasto，Cambridge: Cambridge University Press，1960，pp.29，112－114，143－144；梁志:《“经济增长阶段”与美国对外开发援助政策》，《美国研究》2009年第1期，第121—137页。该 “药方”实质就是通过以 “现代化”建设的开展促使欠发达国家最终走上西方的现代化道路，一旦这些地区的民众获得现代社会所带来的高质量的生活水平、福利，滋生革命、叛乱的土壤也就自然消除了。基本上，贯穿整个肯尼迪时代，美国政府都致力于通过现代化理论应对第三世界的挑战和共产党集团的竞争。

肯尼迪的对外政策理念，直接影响了美国政府对印尼政策的调整。对于美国与印尼关系，肯尼迪本人对艾森豪威尔政府时期的政策基本持否定态度，他在评价艾森豪威尔政府对印尼的政策时曾表示，“考虑到中情局对1958年叛乱的支持，苏加诺频繁的反美态度是可以理解的”。对于西伊里安问题，新政府也有不同的解读，认为西伊里安的背后是共产党在引导民族主义的革命，使其与西方和美国发生冲突。④Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，New York:Doubleday＆McClure Company，1967，p.363.肯尼迪能够理解像印尼这样的民族国家在冷战中的诉求，他曾谈及 “多样化的世界”问题，认为每个国家都可以和平地致力于对自身潜力的开发，同时保存和培育本国文明和生活方式的本质。美国不应损害其他国家的利益，要兼顾朋友和自己的责任，并应当全力以赴为新兴民族主义者在发展经济、承担维护区域和平的义务和在世界事务中发出自己的声音方面提供一条道路。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.367.

肯尼迪政府对第三世界政策的变化，尤其是基于 “现代化理论”指导方针，在印尼地区找到了天然的 “试验场”。自从 “外岛叛乱”②外岛泛指除爪哇之外的苏门答腊、加里曼丹、苏拉威西等外围岛屿，1956年底印尼军队内部职务调整引起的冲突逐步升级为外岛势力对抗中央的叛乱活动，详见Audrey R.Kahin and George Mct.Kahin，Subversion as Foreign Policy:the Secret Eisenhower and Dulles Debacle in Indonesia，New York: the New Press，1995.爆发以来，印尼政府的经济和财政状况是独立以来最糟糕的，军队骚动、中央政府资源的流失、反对荷兰的运动以及国际贸易衰退，使得社会负担进一步加重；经济发展停滞不前，政府无力向民众提供学校、医院、道路等公共服务，造成地方不满和政治骚动，并被共产党所利用。③Statement of U.S.Policy on Indonesia，NSC5901，February 3，1959，U.S.Department of State eds.，FRUS，1958－1960，Vol.17，Washington D.C.，USGPO，1994，pp.334－344.到1961年初，印尼糟糕的状况依然未得到实质改善。总之，印尼糟糕的经济形势和社会动荡为肯尼迪政府的理论提供了天然的实验场。

但是，肯尼迪政府对印尼外交政策的新方针遭到西伊里安问题的严重阻碍。理论上，肯尼迪政府的国家建设方针非常适用于印尼，尤其是1960 年8月印尼政府提出并通过了庞大的 “八年经济发展计划”，正好迎合了美国的政策变化。但是，由于西伊里安争端的持续升级，印尼无法将资源集中于国家建设和发展。正如罗斯托所言，“要使印尼的政治生活转向艰难的现代化任务和寻找在东南亚的区域和睦，就必须解决西伊里安问题”。而印尼的态度似乎也印证了罗斯托的判断，印尼方面曾表示，一旦他们收复西伊里安，就会着手解决长期的经济问题。①Bradley Simpson，Economists with Guns:Authoritarian Development and U.S.－Indonesian Relations，1960－1968，California:Stanford University Press，2010，p.53.因此，如何解决西伊里安危机，使印尼政府尽快将内政外交的重心转移到经济发展，成为肯尼迪政府的当务之急。

除了推动印尼 “回归”国家建设的因素外，西伊里安危机对肯尼迪政府更大的挑战在于，由于印尼与荷兰军事冲突的可能性不断增加，美国作为荷兰的北约盟友，很可能会被迫卷入一场不必要的战争，同时也会导致苏联和中国借机进一步拉拢印尼，最终使印尼倒向社会主义阵营，这一结果将会使美国的整个东南亚战略遭受严重威胁。

1961年1月26日，美国驻印尼大使霍华德·琼斯 (Howard P.Jones)向国务院提交了一份关于西伊里安问题严重性的分析报告。琼斯认为，自印尼摆脱荷兰的殖民统治以来，美国在印尼的利益已遭到来自共产党集团的严峻挑战。尽管印尼军方坚持反共立场，但是印尼还是逐渐向依靠共产党集团的方向缓慢发展，因此美国必须有所行动。琼斯进一步指出，1960年苏联领导人赫鲁晓夫访问了印尼，向印尼提供了经济和军事援助，并表示支持印尼收复西伊里安的主张。而几乎同一时间，荷兰派出航空母舰到东南亚示威，这可能成为东南亚动荡的前奏。如果印尼和荷兰之间爆发战争，美国在东南亚的地位将会受到威胁，而中苏集团则会立刻支持印尼，澳大利亚必然会选择支持荷兰。这样，美国将不得不在消极中立和支持荷兰之间做出选择，而一旦选择支持荷兰，所有亚非国家必然会将此视为新兴国家对抗殖民主义的斗争。美国作为自由世界的领袖必须找到和平解决问题的办法，而这个解决办法必须是印尼能够接受的。美国如果选择支持荷兰，只会让印尼和苏联走得更近。②Telegram from Jones to the Department of State，January 26，1961，Gale，Declassified Documents Reference System(DDRS)，Document Number:CK3100368456.

琼斯的分析报告将西伊里安问题、印尼政治变动，以及冷战局势联系在一起，向国务院证明西伊里安问题可能产生的更大范围的严重后果。显然，美国驻印尼大使认为，美国对西伊里安问题的态度，已经成为影响美国与印尼关系的核心问题，如果这个问题处理不当，印尼可能会愈发向共产主义靠拢，并可能会进一步影响美国与亚非国家的关系。

事实上，琼斯的论断是站得住脚的。1960年以来苏联和中国都试图通过支持印尼收复西伊里安，加强或改善与印尼的友好关系。1961年1月，印尼国防部长纳苏蒂安 (Pasoetion)率团访问莫斯科，正式同苏联签署了1960年赫鲁晓夫访问印尼时提出的援助计划。援助包括军事援助和经济援助两部分。在最引人注目的军事援助方面，苏联向印尼提供了配备了空对空导弹的米格－21战斗机和装备空对地导弹的TU－16轰炸机，这些都是苏联仍在服役的军事装备。除此之外，印尼军方接收的装备还包括地对空导弹、地对地导弹、两栖坦克和火炮等先进武器。①Guy J.Pauker，“The Soviet Challenge in Indonesia”，Foreign Affair，Vol.40(July 1962)，pp.612－626.与此同时，苏联领导人通过公开言论向印尼提供政治支持拉拢与后者关系。1961年1月7日，米高扬在莫斯科发表演说，强调苏联和印尼之间迅速发展的友谊，并表示苏联非常理解印尼人民对殖民者占据西伊里安的担忧，以及对收复西伊里安的决心。②Guy J.Pauker，“General Nasution's Mission to Moscow”，Asia Survey，Vol.1(March 1961)，pp.13－22.

在收复西伊里安问题上，积极支持印尼政府的还有中国共产党。尽管1959年后，中国与印尼关系因为印尼国内爆发大规模排华运动陷入波动，但中国政府为避免两国关系恶化，一方面努力通过协商敦促印尼政府停止反华排华；另一方面又试图通过支持印尼的国家统一事业，表明对印尼的友谊。③关于中共对印尼1959年排华运动的应对与西伊里安问题之间的关系，更为详细的论述参见David Mzingo，Chinese Policy toward Indonesia，1949－1967，Ithaca:Cornell University Press，1976，pp.184－185；Antonie C.A.Dake，In the Spirit of Red Benteng:Indonesian Communists between Moscow and Peking，1959－1965，Hague:Mouton＆Co.，1973，pp.53－55；周陶沫:《华侨问题的政治漩涡:解析1959—1962年中国对印度尼西亚政策》，载李丹慧主编:《冷战国际史研究》第9辑，北京:世界知识出版社，2010年，第155—174页。1960年3月，中国将原本打算出售给印尼的价值约2000万美元的陆海空军事装备改为无偿援助。1961年1月26日，中国副总理兼外长陈毅在会见印尼驻华大使苏卡尼 (Sukarni)时表示:中国完全支持苏加诺总统以和平方式收复西伊里安的政策，但假如印尼被迫采取非和平方式时，中国政府将支持印尼。印尼如果要求中国提供援助，中国将不会拒绝。3月28日，中国国务院副总理陈毅应邀访问印尼，双方签订 《中华人民共和国和印度尼西亚共和国友好条约》和 《中华人民共和国和印度尼西亚共和国文化合作协定》，并发表了联合公报，中国重申了支持印尼收复西伊里安的斗争，印尼则重申了支持中国收复台湾的斗争。①王泰平主编:《中华人民共和国外交史》第2卷，北京:世界知识出版社，1998年，第58页；《中华人民共和国外交部长和印度尼西亚共和国外交部长的联合公报》，《人民日报》1961年4 月4日，第1版。

中苏两国通过支持印尼收复西伊里安加强对印尼影响力的举动，对美国在印尼的存在构成了威胁。印尼是亚洲地区具有重要战略地位的中立主义国家，早在艾森豪威尔执政时期，美国就确立了对印尼战略目标，即阻止印尼滑向共产主义的轨道，并努力加强印尼与西方自由世界的进一步合作与融合，同时帮助印尼发展成为稳定自由、具有能力和意志力从内外抵御共产主义，并且有助于巩固自由世界的政府。②United States Objectives and Courses of Action with Respect to Indonesia，NSC 171/1，November 20，1953，ProQuest，Digital National Security Archive(DNSA)，Item Number:PD00370.因此，中苏通过西伊里安问题对印尼发起的外交 “攻势”，使得美国的利益遭受严重挑战。

但对肯尼迪政府而言，西伊里安问题的复杂之处在于，除了要应对来自中苏的挑战，还必须同时应对来自西方盟友，尤其是当事国荷兰和澳大利亚的外交压力。

荷兰是美国的北约盟友，从杜鲁门到艾森豪威尔执政时期，美国政府虽然坚称在西伊里安争端中持中立立场，但实际上一直不公开地表示对荷兰的同情，甚至支持。③详见高艳杰:《美国对印尼—荷兰领土争端的政策演变》，《中国社会科学报》2012年8月1日，第337期。肯尼迪上台后，荷兰政府希望进一步获得美国新政府的支持，但肯尼迪政府却态度谨慎。在西伊里安问题上，新政府的第一次表态是拒绝荷兰的邀请，未派美国代表参加荷兰筹划的 “西伊里安委员会” (West Irian Council)成立的开幕式。①Telegram from Hague to the Department of States，March 28，1961，DDRS，Document Number: CK3100080387.荷兰建立 “西伊里安委员会”的目的是打着民族自决的旗帜建立统一的西伊里安政治权力机构，但实际上该机构基本为荷兰人控制。②Kees Lagerberg，West Irian and Jakarta Imperialism，pp.63－65.作为回应，荷兰外长伦斯 (Joseph Luns)对美国拒绝出席的决定表示 “震惊、沮丧和非常失望”，并警告美国，荷兰绝对不能接受美国绕过荷兰解决西伊里安问题。③Telegram from Hague to the Department of States，March 28，1961，DDRS，Document Number: CK3100080387.

在西伊里安问题上，荷兰的背后是澳大利亚的坚定支持。西伊里安位于澳大利亚北部，其东部与澳大利亚托管的巴布亚新几内亚接壤，因此该地区的归属对其国家安全有直接影响。1961年2月24日，澳大利亚总理孟席斯 (Robert Gordon Menzies)访问美国，并同肯尼迪在白宫会晤。孟席斯向肯尼迪强调了西伊里安与澳大利亚领土的毗邻关系及其对澳大利亚国家安全的重要性。他指出，所有澳大利亚人都从情感上对这个问题表示严重关注并且对该地区可能落入受共产党控制的印尼手中表示担忧。孟席斯对荷兰表示同情，并认为最好的解决办法就是继续让荷兰对这一地区进行托管。④Summary Record of Meeting at White House，February 24，1961，DDRS，Document Number: CK3100188606.孟席斯极力强调澳大利亚可能遭受的安全危险这一说法，是美国必须考虑的因素。作为 “澳新美同盟”的盟友，美国与澳大利亚有共同防卫义务，但美国不希望在非核心利益区域被拖入一场不必要的战争。

总而言之，肯尼迪执政以来，无论是出于促使印尼将国家重心转移到国内建设的需要，还是为避免危机升级为军事冲突可能引起的严重后果，美国政府必须推动危机的缓和或和平解决。确切地说，争端的 “危机化”也使得肯尼迪政府延续前任的消极中立政策所承受的风险和代价进一步上升，而来自对手和盟友的持续压力，不断压缩着美国处理西伊里安危机的外交空间。

肯尼迪政府对西伊里安争端的政策初变

尽管各种迹象表明西伊里安危机严重程度已进一步上升，但1961年初肯尼迪总统并未在这一事务中扮演核心角色。事实上，由于柏林危机带来的巨大压力，肯尼迪本人甚至在1961年4月以前，几乎没有直接参与过西伊里安事务，而国务院官员基本按照艾森豪威尔时期的政策处理危机。但从4月开始，肯尼迪及其核心幕僚逐渐加强对西伊里安危机的关注，并初步显露出在处理该问题态度上与前任的差别。

1961年4月3日，美国国务卿迪安·腊斯克 (Dean Rusk)向肯尼迪提交了一份关于西伊里安局势和建议的备忘录。这是肯尼迪上任以来，国务院第一次就此问题向总统提交建议。腊斯克认为，就重要性而言，西伊里安争端的持续已经超越了争端本身的目标，争端使得作为印尼民族领袖的苏加诺可以把任何对他构成挑战的人视为不爱国者；争端有助于印尼共产党消除作为保守势力的印尼陆军的影响，同时也转移了人们对印尼急迫的国内问题的注意力。就外部环境而言，争端已经引起第三方势力卷入，导致印尼向苏联靠拢，并以战争作为威胁手段。尽管杜勒斯 (John Dulles)曾经保证一旦荷兰遭到印尼攻击时美国会给予一定援助，“但我们实际上一直在保持中立”，“目前形势的发展恰恰强化了我们的论断，即荷兰应该撤出西伊里安”。他认为，荷兰最终将不得不接受将西伊里安主权移交给印尼的建议。①Memorandum for the President，April 3，1961，DDRS，Document Number:CK3100360611.在如何具体处理西伊里安问题上，腊斯克主张建立联合国对该地区的领土托管，并推荐由马来亚行使托管②马来亚早在1960年就曾提出愿意出面斡旋西伊里安危机，并规划了一套关于联合国托管的方案，具体参见William Henderson，West New Guinea:The Dispute and Its Settlement，pp.70－73。，或者直接让联合国机构行使托管。③Memorandum For the President，April 3，1961，DDRS，Document Number:CK3100360611.以托管方式解决西伊里安问题并非腊斯克首创，而是1960年10月由国务院政策规划室提出。显然，腊斯克的报告表明，美国国务院实际上倾向于采取 “真正”中立的立场，通过联合国渠道最终促成争端的彻底解决，并主张美国改变消极的袖手旁观政策，建立渠道和平台推动问题的解决。需要指出的是，腊斯克认为美国的作用只是为双方或者利益攸关方搭建对话和磋商的平台，并非直接参与争端的解决，换而言之，美国只是 “有限参与”，而非直接介入。

国务院的建议遭到国家安全委员会成员罗伯特·科默 (Robert W. Komer)的反对。作为重要决策人之一，科默对国务院对西伊里安问题的解读表示不解，他认为，如果美国转变政策的主要原因是为了避免印尼滑向共产主义，那么必须找出全面满足印尼要求的解决方案。如若不然，只会惹来一堆麻烦，却得不到任何好处。按照国务院的建议操作，美国不但需承担因荷兰、澳大利亚不满所造成的后果，同时也无法令印尼满意。国务院的问题在于它从未考虑如何结束争端。科默断言，印尼毫无疑问最终将获得西伊里安。在此问题上，美国无法承受攻击苏加诺所付出的代价，因为他们获得了苏联的支持，荷兰不得不让步。但是美国总是转变缓慢，导致自己从危机走向危机。科默还认为，国务院提交的建议中没有可替代性方案，而总统至少应该了解几种不同的方案并作出选择。①Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President's Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，April 5，1961，U.S.Department of State eds.，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，Washington D.C.，USGPO，1994，pp.340－341.科默的态度非常明确，既然美国的政策转变是为了拉拢印尼，而印尼最终必将收复西伊里安，那么美国就应当直接支持印尼的主张，避免陷入被动局势。

科默的建议似乎与国务卿针锋相对。首先，国务卿腊斯克认为荷兰应当撤出西伊里安，但并未打算采取行动促使荷兰撤出，而科默认为美国应直接支持印尼反对荷兰；其次，腊斯克认为美国的参与是有限的，只是为相关各方提供磋商的平台，并不促成直接的结果，而科默则认为美国应直接参与争端的解决。虽然从文字表述来看，二者观点存在巨大差异，但事实上，如果对比艾森豪威尔政府的消极中立政策，我们会发现二者其实存在共同之处:其中最明显的一点是，二者都认为荷兰应当撤出西伊里安；其次，二者都认为美国应当有所作为，参与争端的解决。

腊斯克和科默主张的共同之处，表明了新政府成员对西伊里安争端认识的初步变化，而这种变化在肯尼迪总统与荷兰官员的会晤中得到了体现。1961年4月10日，肯尼迪总统在白宫同荷兰官员的会晤中，向荷兰外交大臣伦斯 (Luns)表示，美国之所以不愿直接参与该事务主要有两点原因:首先，美国已经处于介入老挝危机的边缘，不希望再在同一区域内卷入另一场危机；第二，由于苏加诺即将访美，在这个时候卷入争端会让美国陷入被动地位。肯尼迪表示他很难理解为什么荷兰要对这个完全可以视为负担的遥远的岛屿如此重视。在询问了荷兰为守卫西伊里安所花费的资金后，肯尼迪进一步表明他无法理解荷兰为何还要继续。尽管伦斯极力表示他们的 “理想主义”，他们对西伊里安人的责任，以及对 “民族自决”的坚持，但肯尼迪并不为所动。肯尼迪认为，对西伊里安这样一个对荷兰并非必须保卫的地区做出保证，将是非常沉重的负担。①Memorandum of Conversation，April 10，1961，DDRS，Document Number:CK3100360486.伦斯显然对肯尼迪的态度非常不满，他反复重申艾奇逊 (Dean G.Acheson)和杜勒斯在警告苏加诺方面如何卓有成效，以及杜勒斯曾经做出的对荷兰长期支持的承诺。②Ibid.

从这次谈话内容可以看出，肯尼迪总统同时吸收了腊斯克和科默的部分观点，但更多地采纳了腊斯克的建议，即荷兰不应当继续固守西伊里安，并且在此基础上明确阐述了美国不愿直接介入的立场。肯尼迪总统与前任最大的转变在于，他明确表明美国拒绝在这一区域卷入战争和对荷兰的支持，同时也间接否定了对荷兰继续占有西伊里安的同情。至此，肯尼迪政府对西伊里安问题的态度已初显端倪，新政府同样不愿承担过多义务，但基本已经否定了艾森豪威尔政府名为中立、实则同情或偏袒荷兰的立场。

联合国大会上的政策 “倒退”

肯尼迪政府对西伊里安争端态度的初步变化，实际上是与肯尼迪本人对包括印尼在内的第三世界中立主义国家的认识联系在一起的，同时也是美—印尼关系变化的缩影。与艾森豪威尔政府不同，肯尼迪认为，第三世界目前已成为民主制度和共产主义之间的一个极为重要的战场，而杜勒斯用以反对中立主义的那套 “经文法器”，实际上只能损害美国的立场，并促使发展中国家倒向莫斯科和北京。冷战已不再是这个世界中唯一的现实，美国应当帮助新兴国家寻找自己通向民族尊严和国际和谐的道路。①[美]小阿瑟·施莱辛格:《一千天——约翰·菲·肯尼迪在白宫》，第387、389页。

肯尼迪对印尼中立主义认识变化的结果之一，是美印关系持续升温。1961年4月下旬，在美国驻印尼大使馆和国务院积极推动下，苏加诺对美国进行国事访问。应苏加诺的要求，肯尼迪打破惯例亲自到机场迎接。②Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears:Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，Boulder，Colorado:Westview Press，1997，p.175.为拉拢苏加诺，肯尼迪送给后者一架同自己座驾相似的价值90万美元的直升机，并且承诺1亿美元的一揽子经济援助计划。③C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，p.335.在两国最高领导人的会晤中，虽然苏加诺对美国拒绝支持他们收复西伊里安表示不满，但两国总统的会晤本身，就证明了双方关系的改善。④详细会谈内容见Memorandum of Conversation，April 24，1961，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.382－390。与此同时，1961年期间，美国通过各种渠道向苏加诺表示美国对印尼的理解，并表达他们与前任对待新兴国家态度上的不同；而印尼政府也相信肯尼迪政府正向着支持印尼的方向上靠拢。⑤Airgram from Djakarta to the Department of State，July 7，1961，DDRS，Document Number: CK3100360502.

美国与印尼关系的升温，尤其是肯尼迪政府在西伊里安问题态度上的变化，引起了荷兰的不满和担忧，并加快了荷兰绕过美国解决争端的步伐。1961年底，荷兰政府将主要精力放在联合国框架内，试图借助联合国大会以投票方式实现在西伊里安的目标。

1961年10月9日，荷兰外交大臣伦斯不顾美国政府的劝阻，向第16届联合国大会提交了解决西伊里安问题的草案，即 “伦斯方案”(The Luns Plan)。方案主要内容包括:首先，将西伊里安置于联合国监管之下，并让西伊里安人获得民族自决的明确保证；第二，将西伊里安的统治权移交给西伊里安人；第三，荷兰将把现有权力移交给联合国建立并负责运作的一个国际机构，该机构将逐步接管职责，并为西伊里安人在稳定的条件下进行初步民族自决做准备。①GAOR，Sixteenth Session(1961)，A/PV.1016，cited in William Henderson，West New Guinea: The Dispute and Its Settlement，p.103.“伦斯方案”遭到印尼政府的坚决反对。印尼政府认为，根本不存在民族自决问题，早在1945年印尼宣布独立时，印尼人就已经完成民族自决，而西伊里安人民是印尼人的一部分，没有理由再单独进行一次民族自决。②William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.105.

对美国而言，“伦斯方案”的出台给肯尼迪政府带来了新的挑战，虽然美国也考虑以联合国托管的方式解决争端，但并不希望以联合国大会表决的方式进行操作。另一方面，“伦斯方案”也导致美国政府内部分歧进一步加剧。美国政府内部关于西伊里安问题的争论在1961年4月肯尼迪总统会见伦斯后就已有所升温，除科默外，国家安全委员会成员罗伯特·约翰逊(Robert H.Johnson)也提交了备忘录，认为支持印尼收复西伊里安更符合美国的利益。③详见Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，April 18，1961，FRUS，1961－1963，Vol. XXIII，pp.364－367。但是，来自国安会资深成员的论断当时被国务卿所压倒。而“伦斯方案”出台后，在决策层更具话语权的罗斯托也决定向肯尼迪总统提出关于西伊里安问题的备忘录，挑战腊斯克的观点，并试图在该问题的决策中发出声音。

罗斯托在提交的备忘录中直言，永久解决西伊里安争端的唯一途径，就是明确让印尼控制该地区。罗斯托认为，荷兰在同美国玩双重把戏:一方面暗示其制定的计划是要将西伊里安移交给印尼；另一方面，却使美国和印尼陷入困难的外交境地。荷兰的目的是使印尼无法获得西伊里安，同时迫使美国做出支持荷兰而反对印尼的选择。荷兰不听美国的劝阻，将其决议提交给了联合国大会。在美国是否应介入的问题上，与国务院的 “有限参与”论调不同，罗斯托表示，美国应当承担更为积极的角色，并应当明确告诉荷兰，“他们提案中的民族自决原则毫无意义。如果荷兰不制定出修改方案，让印尼有接受方案的希望，那我们将会促使他们撤回方案”。①Memorandum from the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)to President Kennedy，October 13，1961，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.440－442.

事实证明，虽然肯尼迪总统并未立即对支持印尼一说表示支持，但却对罗斯托分析的关于荷兰提案可能带来的后果表示认同。1961年11月，“伦斯方案”进入联合国大会预备讨论流程后，为避免在投票中陷入罗斯托所分析的尴尬境地，美国通过外交压力迫使荷兰撤销了 “伦斯方案”。

但 “伦斯方案”的流产并不意味着荷兰与印尼在联合国斗争的结束，以印度为首的9个不结盟国家和13个曾为法国殖民地的黑非洲国家分别提交了两个解决西伊里安争端的新提案，使得西伊里安问题进一步复杂化。

印度提出新的议案主要是出于自身利益的考虑，当时印度与葡萄牙在果阿 (Goa)地区面临着类似的争端。对印度而言，帮助印尼收复西伊里安等于是帮助自己收复果阿。 “印度决议案” (India Resolution)的主要内容是，呼吁印尼与荷兰双方在联合国大会主席的支持下进一步开展协商，这一观点也是印尼所青睐的；而13个黑非洲国家提交的 “布拉柴维尔提案”(Brazzaville Proposal)则坚决拥护民族自决的原则，同时支持加强双边和谈。“布拉柴维尔提案”实际上是 “伦斯方案”的折中版本，它一方面坚持民族自决原则，另一方面又支持通过双边协商而非在联合国内解决争端，规定双方协商的最后期限为1962年3月1日，同时提出若通过上述方式仍无法解决，则交由联合国委员会调查裁决。鉴于 “布拉柴维尔提案”基本体现了 “伦斯方案”的核心观点，荷兰对该方案表示支持，甚至参与了提案的草拟工作，这也是荷兰之所以愿意顺从美国撤回 “伦斯方案”的重要原因之一。②Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，pp.106－107；Ide Anak Agung Gde Agung，Twenty Years(of)Indonesian Foreign Policy，1945－1965，Yogyakarta:Duta Wacana University Press，1990，p.302；C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，pp.338－339.

但 “布拉柴维尔提案”由于包含民族自决原则，同样遭到美国的反对。迫于美国的压力，13个非洲国家随后删除了 “布拉柴维尔提案”中关于民族自决原则的内容，使得该方案与 “印度提案”的区别仅仅体现在联合国委员会的建立和谈判期限上。对印尼而言，修改过的 “布拉柴维尔提案”依然不如 “印度提案”更符合自身利益，因为联合国的干预和谈判期限的设定会阻碍印尼最终收复西伊里安。

两种替代方案被提交后，为避免陷入非 “荷”即 “印尼”的被动局面，弃权应是比较理想的选择。但在最后的表决中，美国代表团在联合国大会意外地做出了让印尼人非常恼怒的决定，他们选择支持非洲的 “布拉柴维尔提案”，而否决了印尼更热衷的 “印度提案”。①GAOR，Sixteenth Session(1961)，Annexes，A/L.367/Rew.1.，368，cited in Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.106；Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to President Kennedy，November 30，1961，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp. 467－468.尽管最终两种方案都因未拿到必须的多数票而流产，但是美国的选择却成为美国对西伊里安问题政策的重要转折。美国的决定令人费解，他们在联合国大会上的选择同它过去一年内对西伊里安问题态度的发展方向相比，是一种完全的 “政策倒退”。这样的结果完全无法体现肯尼迪政府对印尼民族主义立场的变化，更无法体现美国与印尼关系的改善。

导致美国 “政策倒退”的原因是复杂的，笔者认为主要包括以下两方面。

首先，传统欧洲派势力在国务院的存在是影响美国对西伊里安事务抉择的直接因素。欧洲派认为没有必要牺牲北约组织的一个盟国来满足苏加诺的帝国主义野心，所以国务院一直扬言要在联合国中联合荷兰反对印度尼西亚。②[美]小阿瑟·施莱辛格:《一千天——约翰·菲·肯尼迪在白宫》，第415页。正如希尔斯曼 (Roger Hilsman)所言，这些得到中情局支持的老欧洲势力，在涉及印度尼西亚的问题上起着决定性的作用，并且反对改变关于西伊里安的中立政策。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.337.

其次，肯尼迪政府对印尼政策的模糊不清。新任政府一直未制定新的对印尼整体政策，相比艾森豪威尔时期针对印尼的一系列国家安全委员会文件的出台，肯尼迪政府对印尼明显缺乏清晰的定位。国务院和部分国家安全委员会成员的严重分歧迟迟未能得到调和，而肯尼迪总统本人又未参与最后的决策，充当天平上的最后一块砝码。最终使得国务院往往在有分歧的情况下扮演最后的仲裁者，做出与肯尼迪政府对第三世界整体政策相违背的抉择。

总之，至1961年11月，肯尼迪政府虽然已经不再像前任政府一样同情荷兰的处境，但其对西伊里安的态度变化并未转化为相应的政策调整，国务院传统欧洲派的影响以及对印尼政策的模糊不清，严重阻碍了新政府对西伊里安局势的变动迅速做出反应。

美国的政策转变与西伊里安问题的解决

联合国大会结束后，荷兰宣布将西伊里安地区正式更名为西巴布亚，随后，苏加诺发布全国总动员，宣布组建解放西伊里安战区司令部，印尼开始倚重军事实力作为解决问题的主要手段。联合国大会上的失败，以及美国态度的突变让印尼人越来越明白，要想问题得到解决，唯有诉诸武力。1961年11月30日，在联合国否决两个方案后的第三天，苏加诺在雅加达发表演说反复重申，“西伊里安问题显然应当在联合国之外解决”，并要求苏联加速对印尼的武器运输。作为回应，在荷兰的支持下，西伊里安当地的委员会随后宣布正式更名为西巴布亚，并升起了西巴布亚国旗。②Current Intelligence Weekly Review，December 08，1961，DNSA，Item Number:HN01129.12月19日，苏加诺在日惹提出 “三项人民命令”:一，挫败荷兰炮制的 “巴布亚傀儡国”；二，在西伊里安岛升起印度尼西亚共和国红白旗；三，全国总动员，保卫祖国和民族独立。随后宣布苏哈托晋升少将，担任 “解放西伊里安战区司令部”司令员。同时，命令苏哈托最晚至1962年8月7日之前，把红白旗插到西伊里安岛上。①[印尼]苏哈托:《苏哈托自传——我的思想、言论和行动》，居三元译，北京:世界知识出版社，1991年，第87—89页。印尼和荷兰的一系列行为证明双方都在加快解决纠纷的步伐，荷兰希望加速实现西伊里安独立之事实，印尼则开始通过军事行动孤注一掷，并于1月15日，发动了有史以来对荷兰驻军最大规模的攻击，以示决心。印尼与荷兰冲突的升级表明，联合国大会前，美国可以打着中立的幌子安然于西伊里安事务之外的做法已经难以维系。

西伊里安局势的进一步恶化，致使在联合国大会中令美国对西伊里安政策陷入一片混乱的国务院成为众矢之的，罗斯托、罗伯特·约翰逊、科默、国家安全事务特别助理麦克乔治·邦迪 (McGeorge Bundy)等重要决策人物，极力呼吁肯尼迪总统亲自掌握相关决策。

1961年11月30日，罗伯特·约翰逊上书肯尼迪总统，认为美国对“布拉柴维尔提案”的支持和对 “印度方案”的否定意味着两次选择了反对印尼的立场，而对印尼方案的否定则意味着美国对过去中立立场的彻底转变。印尼在纽约的代表团表现出强烈的反美情绪。罗伯特·约翰逊进一步指出，印尼控制西伊里安是不可避免的，甚至较为理智的荷兰人都承认这一点。印尼正在经历严重的外汇危机，西伊里安争端阻碍了他们应对这一问题，此外，争端还可能驱使他们进一步向苏联靠拢，寻求经济援助。印尼在苏联的援助和支持下进攻西伊里安显然会加强共产党的地位。②Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to President Kennedy，November 30，1961，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.465－468.

除此之外，科默也直言不讳地批评了美国政府在联合国大会上的行为，他表示 “随着 (我们)在联合国策略的失败，趁着我们尚有一定的政治资本可以利用，是该坦白地采取支持印尼立场的时候了”。美国和荷兰、澳大利亚都必须面对印尼迟早要统治西伊里安的现实，继续现行政策无济于事，反而可能会导致印尼滑向共产主义。美国还有时间阻止苏加诺对西伊里安的军事进攻。联合国的失败表明，是时候让肯尼迪总统向腊斯克施压，质疑支持澳大利亚和荷兰的政策了。①Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，November 30，1961，FRUS，1961－1963，Vol. XXIII，pp.469－470.

12月8日，麦克乔治·邦迪向肯尼迪总统汇报了罗斯托等人对美国在联合国大会上关于西伊里安立场的批评。②Telegram from the President's Special Assistant for National Security Affairs(Bundy)to President Kennedy，December 8，1961，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.473－474.罗斯托等人的批评以及美国在联合国失败的现实，推动了肯尼迪决定直接参与对西伊里安政策的制定。9日，肯尼迪亲自写信给苏加诺，希望苏加诺 “能够理解美国在联合国曾经为此做出的努力，以及私下与印尼、荷兰的沟通”，在目前的局势下， “我们准备扮演任何你们和荷兰认为有助于和平解决争端的角色”。肯尼迪还表示，希望苏加诺不要以武力解决争端，这会使他难以找到令人满意的解决办法。③Telegram from the Department of the State to the Embassy in Indonesia，December 9，1961，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.477－478.

尽管肯尼迪总统并未直言支持印尼收复西伊里安，但肯尼迪总统应该很清楚，要避免印尼不使用武力，只有满足印尼收复西伊里安的要求。肯尼迪给苏加诺的信，实际上暗示着美国决策层已经决定以支持印尼的方式，和平解决西伊里安争端。

与此同时，国务院内部也出现了有利于推动美国政策调整的人事变动。11月底，哈里曼 (Averell Hariman)正式出任负责远东事务的助理国务卿。哈里曼对国务院内部存在的 “欧洲视角”提出了挑战。他认为，此前的所谓中立政策正导致危机的升级，导致印尼已成为区域稳定的威胁。④Terrence C.Markin，The West Irian Dispute:How the Kennedy Administration Resolved that“other”Southeast Asia Conflict，pp.67－68.所谓“欧洲视角”，实际上是国务院内部的 “老欧洲”派的观点，代表人物有查斯特·鲍尔斯 (Chester Bowles)、门南·威廉斯 (Mennen Williams)，他们坚持认为欧洲区域的 (形势)更为紧迫，反对加深对新兴地区的态度同情和理解，他们插手国务院各项事务，并造成美国误读或者忽略在其他地区的利益。在中情局的支持下，他们在印尼问题上扮演着决定性角色，坚持反对改变美国在西伊里安争端中的中立政策。由于远东事务局自麦卡锡时代被削弱后缺乏强有力的领导，从而无力与 “老欧洲派”抗衡。而哈里曼的活力、强硬、智慧和对权力的掌控力恰恰是远东事务局所需要的。①Roger Hilsman，To Move A Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，pp.377－378；Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.141.哈里曼的上任对加速美国的政策转向起到了非常重要的作用，正如美国历史学家小阿瑟·施莱辛格 (Arthur Schlesinger，Jr.)针对此前欧洲派占优势的格局所评价的， “哈里曼当了负责远东事务的助理国务卿，才使事情恢复平衡”②[美]小阿瑟·施莱辛格:《一千天——约翰·菲肯·尼迪在白宫》，第415页。。尽管施莱辛格对哈里曼的评价有夸大之嫌，但至少哈里曼的上任为美国的政策转变提供了积极的因素。

至此，肯尼迪主要领导班子在西伊里安问题上的态度基本趋于一致，罗斯托、科默等国安会重要人物的声音终于压倒了国务卿腊斯克。在此之后，如何保证印尼收复西伊里安，同时避免印尼与荷兰发生军事冲突，成为美国政府面临的主要任务。西伊里安的紧张局势表明，美国的直接介入已迫在眉睫。联合国大会的失败已经使美国成为唯一能和平解决西伊里安问题的第三方力量，而印尼仍在加强备战，提升对抗级别。

此外，印尼自始至终并未彻底关闭外交协商解决的大门，并不断暗示美国对争端进行干预，这为美国外交调停提供了空间。1961年12月13日，印尼外长苏班德里约 (Subandrio)在雅加达的媒体会议上宣称，西伊里安问题已经成为 “美国和印尼之间的问题”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.162.次日，肯尼迪在给苏加诺和印度领导人尼赫鲁 (Nehru)的信中表示，愿意帮助寻找双方直接谈判的解决办法。随后肯尼迪总统还请英国首相麦克米伦 (Macmillian)说服荷兰人和澳大利亚人在此问题上采取更灵活的态度。④[美]小阿瑟·施莱辛格:《一千天——约翰·菲肯·尼迪在白宫》，第415页。12月18日，在给肯尼迪的回信中，苏加诺一方面表达了因荷兰的行为而不得不诉诸武力的无奈，另一方面，他几乎以祈求的口吻表示希望美国放弃消极中立的态度，并采取积极措施促使荷兰接受谈判。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.375.

在美国和印尼互表 “暧昧”的同时，美国继续向荷兰政府施压。肯尼迪总统在英美首脑百慕大会晤上表示，荷兰人必须明白，他们不要再指望美国或者英国提供军事支持。②Note 3，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，p.503.美国的外交攻势显然收到了效果，12月底荷兰表示愿意寻求在美国的帮助下与印尼展开 “公开讨论”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.165.实际上，自肯尼迪上台以来，荷兰就已经感到随时可能被美国抛弃的压力，只是在坚持“民族自决”的底线上不愿让步。

1962年1月18日，在美国国家安全委员会会议上，肯尼迪终于迈出了关键的一步。肯尼迪在谈到西伊里安问题时指出，西伊里安地区是一个极不适合美国卷入战争的区域，但是另一方面，当荷兰确实想退出争端时，如果有能让荷兰体面地退出的办法而不用，将是非常愚蠢的。尽管美国很讨厌苏加诺，但应当认识到，这块领土最终很可能落入印尼手中。美国在那里 (西伊里安)的真正利益不是西伊里安，而是印尼的命运。印尼是东南亚人口最多最富饶的国家，同时也是苏联极力拉拢的对象。④Summary of President Kennedy's Remarks to the 1/18/62 NSC Meeting，January 18，1962，DDRS，Document Number:CK3100089202.

这次国家安全委员会会议成为美国对西伊里安政策的转折点，肯尼迪政府决定对西伊里安政策目标作出明确调整，即努力使荷兰体面地退出争端，在印尼夺取西伊里安已是大势所趋的情况下，力图避免印尼投入苏联的怀抱。在经历了最初的态度转变和联合国大会上的混乱局面后，艾森豪威尔执行了八年的消极中立政策被彻底抛弃。

与此同时，西伊里安的局势因为印尼的军事行动开始出现有利于美国介入的微妙变化。1962年1月15日遭到印尼海军的攻击后，荷兰政府对西伊里安问题的态度也发生动摇，虽然荷兰外交部的部分官员以及荷兰海军坚决反对妥协，但另一部分官员则主张保持克制，希望在第三方的参与下与印尼展开无条件对话。①Telegram from Hague to the Secretary of State，January 17，1962，DDRS，Document Number: CK3100493033.另一方面，印尼在西伊里安发动大规模进攻后，政府内部也开始出现分歧。印尼内阁希望以军事升级为手段，推动外交谈判。但是，时任解放西伊里安战区司令的亚尼 (Jani)表示，印尼军队极不愿执行先军事行动后，却开展永远没有结果的和平协商。在苏哈托接任亚尼成为负责解放西伊里安的长官后，他同样也跟内阁存在严重分歧，苏哈托主张涉及整体的进攻战略，而以亚明 (Yamin)为首的内阁则主张采取击沉荷兰军舰的军事冒险。②Telegram from Djakarta to the Secretary of State，January 17，1962，DDRS，Document Number: CK3100506792；[印尼]苏哈托:《苏哈托自传——我的思想、言论和行动》，第89—90页。

荷兰政府的内部分歧表明，在印尼的军事进攻势头越来越明显的情况下，政府内部趋于妥协的呼声日益增强；而印尼的分歧则主要在于，是采取军事行动促和谈的战略，还是采取直接通过大规模的军事行动直接夺取岛屿的战略。虽然造成两国内部分歧的原因大相径庭，但结果却是，双方都未再进一步采取挑衅行为，这客观上为外部力量推动双方和谈创造了条件。

除美国之外，联合国也一直致力于敦促双方展开对话，寻求和平解决争端的办法。在印尼对荷兰驻军发动袭击后，联合国秘书长吴丹 (U Thant)强烈呼吁 “双方对冲动行为保持克制”，并要求印荷在纽约的常驻代表 “在联合国宪章的框架内同他本人商谈和平解决问题的可能”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.170.荷兰随即表示愿意响应吴丹的号召，印尼随后同样表示支持。联合国的举动以及印尼、荷兰的积极响应，使得美国斡旋的阻力大大减少，也促使美国考虑进一步与联合国合作解决西伊里安问题。1962年1月23日，美国敦促联合国向双方施压以期和平解决纷争。④Outgoing Telegram，January 23，1962，DDRS，Document Number:CK3100176191.

至此，事态的的发展似乎出现转机，因为印尼与荷兰代表愿意在联合国进行会谈。但事实证明，印尼与荷兰的谈判底线并未有实质改变。当印尼代表苏德加沃 (Sudjarwo)抵达纽约展开谈判时，发现荷兰仍然坚持把民族自决作为谈判的前提，印尼也要求先确保西伊里安最终回归印尼再开始谈判，并对荷兰的坚持表示失望。荷兰的态度表明，尽管其内部出现分歧，但强硬派依然处于主导地位。而印尼已经认识到荷兰所处的孤立地位，在立场上更加强硬。在联合国的谈判中，尽管联合国提出了较为温和的折中方案，印尼还是坚称，“最理想的方案”就是把西伊里安直接交给印尼，这当然是荷兰无法接受的。①Telegram from New York to the Department of State，January 25，1962，DDRS，Document Number: CK3100172949；William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，1972，p.174.1月26日，苏加诺宣布将印尼在联合国的代表苏德加沃召回，尽管美国驻印尼大使琼斯努力劝阻，仍无济于事，西伊里安问题的谈判再次陷入僵局。②Telegram from Djakarta to the Secretary of State，January 26，1962，DDRS，Document Number: CK3100172951.

为早日打破僵局，推动争端和平解决，1962年2月12日肯尼迪总统的弟弟罗伯特·肯尼迪 (Robert F.Kennedy)奉命出访印尼，开展外交斡旋。在访问期间，罗伯特·肯尼迪与苏加诺进行了会晤，他强烈表达了美国及肯尼迪总统对印尼人的友谊，以及希望苏加诺不带任何先决条件地重回谈判，并表示西伊里安争端一定可以通过谈判得到解决，他还强调美国已经向荷兰施压迫使其放弃民族自决的先决条件。但当苏加诺表示要求美国担保在谈判前确保谈判成功，并且荷兰会把西伊里安的行政权移交给印尼时，罗伯特·肯尼迪表示他无法做出承诺。③Telegram from Djakarta to the Department of State，February 14，1962，DDRS，Document Number: CK3100351590；Telegram from Djakarta to the Department of State，February 14，1962，DDRS，Document Number:CK3100020640.在会谈后的第二天，肯尼迪总统亲自给苏加诺写信，一方面表示很高兴他的弟弟和弟媳能有机会访问印尼，另一方面表达了他对印尼早日派出代表在联合国秘书长吴丹的主持下和平解决问题的意愿。④Outgoing Telegram of the Department of State，February 15，1962，DDRS，Document Number: CK3100460854.

罗伯特·肯尼迪的印尼之行未能达成任何具体的协议，但却摸清了苏加诺的底线，即只要能确保把西伊里安主权移交给印尼，那么民族自决及其他问题都可以谈。①Telegram from Djakarta to the Department of State，February 14，1962，DDRS，Document Number: CK3100351593.并且在肯尼迪离开后的第四天，印尼表示他们愿意在3月份与荷兰展开秘密会谈。②Telegram from Djakarta to the Department of State，February 12，1962，DDRS，Document Number: CK3100083339.

在结束对印尼的访问后，罗伯特·肯尼迪又前往荷兰进行磋商。罗伯特·肯尼迪抵达荷兰前，美国国务院已通过英国方面向荷兰施压。国务院通知美国驻英国大使向英国政府提议，即如果英国不真正打算在荷兰与印尼发生冲突时援助荷兰，就应当让荷兰清楚地明白这一点，避免荷兰误解。③Telegram from the Department of States to London，February 16，1962，DDRS，Document Number: CK3100083338.换而言之，罗伯特·肯尼迪抵达荷兰前，荷兰政府基本已经了解了美国政府的态度。按照国务院的指示，罗伯特·肯尼迪与荷兰官员会晤时，表示美国愿意担当调停者的角色，但在美国介入前，荷兰必须同意谈判日程安排包括向印尼移交行政权力的问题，并指出和平解决西伊里安问题对整个西方的整体利益而言是非常急迫的。④Telegram from the Department of State to the Embassy in Germany，February 23，1962，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.538－542.尽管罗伯特·肯尼迪极力施压，但是荷兰的立场并未有实质性改变。

在美国积极斡旋于印荷之间的同时，印尼也基本摸清了美国的底线，态度愈发强硬。罗伯特·肯尼迪结束对印尼的访问后，苏加诺召见美国大使琼斯表达了印尼政府的不满。苏加诺指出，“(美国应)给我点积极的信号，让我回头跟我的民众有所交代，让他们知道美国站在哪一边”，“美国人说我们彼此是朋友，这不是我所了解的历史上的美国，这不是那个革命的美国或林肯时代的美国，西伊里安问题乃是与非的问题，我所了解的美国总是会站在正确的一边的，无论后果如何”。他还指出，美国在西伊里安问题上应当更坚定一些。①Telegram from Djakarta to the Department of State，February 20，1962，DDRS，Document Number: CK3100357646.在当时的形势下，苏加诺所表现出的强势是完全有理由的。一方面，他已经断定了美国对印尼的支持以及美国不希望这个地区发生战争。另一方面，随着苏联武器源源不断运往印尼，印尼海军和空军的军事实力已经实现跨越式的发展，同时中国也同印尼签订了新经济技术协定，并向印尼提供了1.295亿瑞士法郎的贷款。②王泰平主编:《中华人民共和国外交史》第2卷，第59页。再加上大批亚非拉国家利用各种场合在外交上的声援，使得国际社会的舆论几乎完全倒向了印尼。

由于印尼基本已经不存在让步的可能性，美国只有继续向荷兰施压，但是作为北约的盟友，美国也有所顾虑，他们必须保证最终的决定既不会伤害到北约的团结以及美国的信誉，同时能够使争端真正解决。要实现这一双重目标，美国需要北约其他盟友的理解和支持。

1962年2月21日，在美国的要求下，针对西伊里安问题的北约委员会特别会议在巴黎召开，这次会议的重点是讨论美国在西伊里安问题上的政策是否得当，尤其是在对印尼的武器禁运和荷兰飞机的着陆权问题上。在会议上，美国表达了希望和平解决西伊里安问题的动机，强调美国在动机上与荷兰一致，只是在判断和策略上有所不同。至于美国继续对印尼进行武器援助的问题，美国辩解说武器的数量无足轻重；而对于禁止荷兰飞机经停美国的问题，美国表示这主要是因为考虑到这样做有利于印荷双边谈判。美国的解释遭到法国代表的反对，法国毫不否认美国和平解决问题的动机，但认为美国对印尼的武器援助不妥，并认为加强北约的团结更有利于问题的解决。西德代表则坚决反对美国对印尼的武器援助，且支持荷兰的民族自决原则。英国代表表现出了对美国的暧昧，一方面他们肯定了美国的动机，另一方面又强调了反共问题，并认为在共同目标和利益下，有不同的策略是可以理解的。英国的态度得到挪威和加拿大的支持，他们都认为北约的团结并不意味着在所有问题上要意见一致，这样会使北约在国际社会中陷入孤立。出于顾忌美国人颜面的考虑，荷兰同样对美国的动机予以肯定，但对美国对印尼武器援助极度不满，并强调印尼1月15日利用西方的武器对荷兰驻军发动攻击的事实。最后会议主席斯特里克 (Strikker)作了总结发言，他首先肯定了美国与盟友协商解决问题的做法，然后对美国策略的正确性提出了质疑，认为美国的策略带来了负面作用。①Telegram from Paris to the Department of States，February 22，1962，DDRS，Document Number: CK3100013427.

这次会议并没有使美国的政策得到盟友充分的支持，但对美国而言，这样的结果已经足够:美国得到了部分国家的理解和支持，比如英国、加拿大等；更重要的是，美国通过这次会议表明了对盟友意见的重视以及希望和盟友商讨解决问题的态度，降低了北约其他成员国对美国的不信任感，进而也减轻了美国继续向荷兰施压的外交包袱。

1962年3月2日，荷兰外交大臣伦斯访问美国并与肯尼迪总统就西伊里安问题展开会谈。伦斯坚持认为荷兰人有道义上的责任确保西伊里安居民有机会决定自己的命运。而肯尼迪认为，印尼如果走向战争的话，将大大增加共产党在这个国家上台的机会，而这对于西方在亚洲的地位是灾难性的。他还说，从战略上讲，西伊里安没有多大价值，因为如果共产党控制了印尼的话，再加上一个西伊里安也无碍大局。②Memorandum of Conversation，March 2，1962，FRUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.549－552.言外之意，荷兰应当以整个印尼为重，而不仅仅是一个西伊里安。

至1962年3月中旬，在联合国的支持下，美国的积极斡旋和持续施压，终于取得了实质性成果。荷兰最终无奈地做出妥协，同意在第三方在场的情况下与印尼举行预备谈判，并且同意印尼提出的将移交西伊里安问题作为首要议题的要求。1962年3月20日，印尼—荷兰大使级秘密预备会谈在美国弗吉尼亚州的米德尔伯格举行，即将退休的美国外交官埃尔斯沃斯·邦克 (Ellsworth Bunker)受联合国秘书长吴丹之托作为调停者主持了会谈。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.179.经过近五个月断断续续的艰难谈判，1962年8月15日，荷兰与印尼正式签署协议，同意了邦克提出的 “邦克方案”的核心内容，即荷兰将西伊里安的行政权交给联合国，联合国从1961年10月1日开始负责西伊里安的行政管理，1963年5月1日前，荷兰军队和行政人员必须撤出西伊里安，同时印尼从联合国手中接管西伊里安，并在1969年结束前保证西伊里安人民举行公民投票决定西伊里安的最终归属。①William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，pp.209－212.协议内容的实质，是印尼获得西伊里安的行政管理权，而所谓 “以公民投票决定最终归属”不过是为荷兰保存颜面的表述。②1969年西伊里安如期举行投票，印尼政府拒绝一人一票的投票方式，而是通过政府任命的“长老”(elder)代表人民投票，成功将西伊里安以法律手段并入印尼。

至此，长达十余年的西伊里安之争终于宣告结束。西伊里安危机的和平解决使肯尼迪政府避免了一场不愿卷入的冲突，荷兰体面地退出了争端，美印关系得到改善，同时也为印尼内政外交的重心 “回归”国内建设，以及美国实施基于现代化理论的援助计划创造了条件。危机结束后，肯尼迪总统要求美国官员抓住机遇，他要求所有相关部门审查各自对印尼的项目和评估，并要求国务院迅速整合所有机构的建议提交一套全面的行动方针。③National Security Action Memorandum，No.179，August 16，1962，FRUS，1961－1963，Vol. XXIII，p.627.

结 语

肯尼迪政府在西伊里安争端中的政策转变过程，充分体现了冷战时期美国冷战战略遭遇反殖民问题的典型尴尬。一方面，为遏制共产主义的蔓延，美国希望改造和拉拢第三世界新兴国家，使其成为自由世界的组成部分；另一方面，美国又需要与作为第三世界国家敌人的传统欧洲殖民势力合作，以共同应对来自共产主义的威胁。这种尴尬在西伊里安问题上显得尤为突出，除了印尼是东南亚地区面积最大、人口最多的国家的因素外，更重要的是，印尼不但是第三世界不结盟运动的倡导者和反殖民主义运动的先锋，同时也是一个拥有世界第四大共产党—— “印尼共产党”的特殊的中立主义国家。肯尼迪政府接手西伊里安问题以来，经历了从最初的态度转变，到联合国大会期间的中途 “倒戈”，再到积极介入并支持印尼的政策转变，经过一年多的调整，最终抛弃了美国一直奉行的消极中立政策。

整体而言，尽管美国政府内部因素，如肯尼迪总统本人对中立主义的认识、新政府对印尼援助政策的设想、国安会重要成员对西伊里安问题的态度、国务院的人事变动等，都影响了美国政策的调整，但美国最终放弃“消极中立”，更多是受冷战局势下外部因素的影响。这些外部因素包括:一，中苏对印尼的外交支持以及持续不断援助对美国造成的压力。中苏对印尼坚定的外交支持和军事经济援助的扩大，以及中苏高层对印尼的频频访问，使得印尼不断向中苏靠拢似乎越来越成为现实，这是美国无法接受的，也迫使美国必须有所改变。二，印尼灵活的外交政策的影响。作为当事国的印尼利用国际政治格局的有利局势，灵活地运用外交政策，通过在第三世界的造势以及向中苏靠拢的姿态，持续向美国施压，并以军事斗争升级为手段造成西伊里安问题的严重紧张态势，不断提高美国维持 “消极中立”政策可能造成的政治代价。

在上述因素的影响下，美国政府最终认定，作为东南亚乃至世界具有重要战略地位的中立主义国家，印尼远比荷兰所谓的 “民族自决”原则重要得多。同时应当看到，肯尼迪政府的政策调整过程虽然曲折，但其变化是有 “规律”可循的。无论迫于外部形势的压力做出的调整，还是由于决策层核心人物的态度差异引发的改变，美国对西伊里安问题政策的调整实际上都是围绕着一个核心目标运转的，即避免西伊里安地区发生战争，同时防止印尼滑向共产主义。

∗ 本文为国家社科基金项目 “美国对印尼领土问题的政策研究 (1956—1966)” (课题号: 13CSS028)中期成果；厦门大学中央高校基本科研业务费资助项目 “冷战时期的中国与印尼关系研究”(课题号:20720140024)阶段性成果。

∗∗ 高艳杰 (1982—)，男，河南濮阳人，历史学博士。厦门大学历史系助理教授，南京大学中国南海研究协同创新中心兼职研究员。主要研究方向为冷战时期美国对印尼外交政策、中国与印尼关系等。