新制度主义视角下的修宪建议

吴中波

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

对于我国修宪建议研究者而言，面临的最大问题就是政治宪法学和规范宪法学之间的纠结。莫纪宏研究员指出：“‘政治宪法学’的性格是直白和坦率的，其学术方向是要解决‘纸上的宪法’与‘现实的宪法’之间的脱节，其学术企图是要将‘现实的宪法’直接映照到‘纸上的宪法’里，使得宪法完完全全地反映‘政治’。”［1］规范性宪法则旨在构建一套逻辑严谨、可以证伪的宪法理论。相对而言，西方国家的规范研究更加充分，这一方面得益于西方国家相关制度的发展完善，另一方面得益于西方长期的学术传统。但是对于我国这样一个转型国家而言，建立逻辑严谨、可以证伪的理论显然存在一定的难度，毕竟理论要素的对应性、我国的特殊国情等因素都对理论构建造成了一定的不利影响。因此，相对于更为规范的程序研究而言，修宪建议这样一种相对松散的研究对象更加适合采用制度研究方法。

一、选择新制度主义的必要性

政治学中关于制度的研究最早应该追溯到古希腊时期的亚里士多德。他对城邦制度的研究和分析开创了政治学研究的一个重要流派，那就是政治制度学。［2］从此之后，追求良好的政治制度就成了一代又一代政治学家、思想家和学者们的努力方向。学者们由于存在不同的政治观念，对良善制度的组成要素也就有了不同的界定，例如柏拉图认为：“城邦的至善与城邦采取何种政体息息相关。”于是，在古希腊历史上曾经存在和现实中存在的各种政体，便成为柏拉图分析和探究的对象。通过对不同政体的特点、产生和衰亡以及政体中个人的品德（quality）等问题的探究，柏拉图提出了比较系统的政体理论，同时有力地论证了由“哲学王”统治的政体才是最好的政体。［3］在后世的政治学家那里，构建一个理想的政治制度似乎已经成为必须达到的理论高度，莫尔的“乌托邦”、安德里亚的“基督城”社会制度、圣西门的“实业制度”、傅立叶的“和谐社会”、洛克的政府制度、卢梭的直接民主制度、孟德斯鸠的分权制衡制度、联邦党人的联邦社会制度、马克思的科学社会主义等，都体现了政治学家关于制度设计的智慧。［4］当然，这些制度的研究也呈现出一大特点，那就是侧重哲理思辨和历史考察，缺乏定量的研究方法。［5］

传统政治制度的研究方法对于启迪思想、制度设计都具有非常重大的意义，例如三权分立、相互制衡的学说对美国政治体制的建立就发挥了非常重要的作用。同样，传统的政治制度研究对于宪法的制定和发展也发挥了不可替代的作用，正是对主权归属的探讨、对国家权力元理论的不断探索，才使得宪法不断发展、完善。但是随着现代政治体制的建立和完善，探寻更具应用性和更加实用的政治体制建设就摆在了政治学者的面前，尤其是随着行政管理学科的兴起和发展，对定量研究的需求更是越来越大。同样，对于宪法研究也是如此，随着宪法一般化模式的逐步建立，宪法规范研究逐渐提上了议事日程。在这种情况下，单纯的哲学思辨和历史分析显然已经无法满足现实的需求。随着行为主义政治学的兴起，传统的制度主义研究遭遇了一段低迷期。但是在行为主义的发展过程中，对于价值判断的忽视也导致了政治学研究走入了一个新的误区。很显然，政治学研究不可能完全摆脱价值判断，因此实现传统研究和行为主义研究相结合的新制度主义再次大行其道。在新制度主义之后还兴起了解构主义等一系列的研究方法，但是从建设的角度来看，解构主义等研究方法更加注重元理论的分析，其对既有现实生活中的价值理念的消解对于我国这样一个制度有待完善的国家而言，更多的是具有参考意义，而不是重要的指导意义。

当然，也应该看到，由于学者们对于研究对象、研究方法更加推崇个性化，使得西方的新制度主义由于研究对象不同、研究方法多样而呈现出派别纷繁复杂的特征。对一个成熟的政治制度研究对象来说，这样的情况或许不是缺点，毕竟，目前西方政治学界对于政治制度的研究主要还是着眼于议会政治或社会政策的绩效和产出问题。但是，对于一个正在经历全面而深刻的社会转型的国家而言，这样的研究思路和方法必然会出现问题。这种理论的不完善会带来理论解释的困惑，甚至导致理论的实际适用性产生问题。为了解决这个问题，有必要从逻辑上对当前政治学中的制度主义各种流派进行考察，进而形成适合我国实际的制度分析框架。如何整合不同学派的观点，进行理论创新，进而针对我国这样一种正处于社会转型的国家进行理论重构和设计，就是一个非常值得深思的问题。笔者认为，首先要对现有制度研究的流派进行综合归纳和分析，只有这样才能在既有概念上进行重构和分析。［6］

可能也有人会产生疑问，制度的研究虽然古已有之，而且在当今的政治学研究中发挥了不可替代的作用，但是为什么研究修宪建议过程不是选择程序这样更为严谨的范式呢？毕竟制度的松散性不利于展开更为严谨的分析。原因有二：一是修宪建议虽然是一个过程，但是相对于宪法修改程序这样的具有非常严格规范要求的研究对象来讲，它又具有非正式性。这种非正式性对于吸引众多主体参与并展开更加充分的讨论具有非常重要的现实意义。因此，程序化这样一种界定更为严谨、范畴更窄的研究范式，对于优化修宪建议的过程存在一定的不足。①二是对于我国而言，中国共产党作为执政党本身就为确保修宪建议的政治正确性提供了充足的保障，也确保了这一过程的秩序性。如果再将修宪建议从整体上实现程序化，实际上有可能会导致修宪建议这一过程趋于僵化，进而不利于社会主义民主的建设；具体的每次过程的秩序化实际上通过具体组织机构的提前明确就能解决，而且这样的小程序是会受到具体的社会环境的影响的，因此修宪过程中采用更加灵活的制度很有必要。

二、新制度主义与修宪建议制度化：修宪惯例、公民利益与社会文化

传统制度主义侧重于对静态的国家基本制度的分析，主要从法律文本出发，分析国家的议会制度、政党制度和选举制度等基本政治制度。但是文本中的制度和现实中运行的制度并不完全一致。一般而言，制度在现实运行中会遵循文本制度的规定和要求，但是在此基础上也会呈现出更丰富的内容和景象。因此，只分析文本，并不能完全呈现出重要政治制度在现实中呈现的真正状况。但是对于制度来说，重要的不仅是制度的文本规定，还包括制度的实际运行状态，也就是说，文本中的制度和实践中的制度都非常重要。因此，制度主义的发展必须走出只重视对静态制度的分析阶段。

传统政治学重视对政治制度的分析，存在过分重视政治制度之嫌，政治制度并不是政治活动的全部，公民的政治参与和政治文化等也都是政治活动的重要内容。在欧美等民主国家的基本政治制度趋于稳定之后，特别是随着行为主义研究范式的兴起，公民的政治参与等政治行为逐渐成为政治学者研究的焦点。政治学对制度的分析也就不再拘泥于制度本身，而且强调制度对公民行为的塑造和影响。政治学者不再完全把制度看作政治活动要改变和完善的对象，而是关注在特定制度之下，制度如何塑造其他政治行为和政治现象，并以此为视角来寻求对这些行为和现象的解释。

新制度主义是试图通过对实践中的制度分析来完善对制度的认知和理解，并探寻制度的政治和社会后果。那么，问题是我们如何来认识实践中的制度以及如何把制度用作解释一些政治和社会现象的关键变量。正是观察制度的视角和方法的殊异，新制度主义内部可以分为三种流派，分别是历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。新制度主义的三种分析路径对于探究修宪建议制度化具有重要的启示。

（一）历史制度主义的启示

历史制度主义是新制度主义中重要的理论流派，可以从两种视角来理解历史制度主义：一是以历史来观察制度，二是以制度来观察历史。后者指主要通过观察一段时期内重要政治的变迁来看待相应时期的历史，也就是把制度变迁作为历史变迁的重要内容来对待。前者指的是通过制度的过往形态来理解制度的现状，强调过去的制度实践对现有制度的塑造作用，其中最为典型的是路径依赖理论，即以前的制度实践和路径选择会对之后制度的形态产生重大影响。历史制度主义观察制度的视角，有助于解释为什么不同国家采取了不同的政治制度形式。不同国家在政治制度形式上的差异应该与各国之前不同的路径选择有关。以历史制度主义的视角来看，要研究修宪建议的制度化，应该重视历史和环境对修宪建议的过程的影响。基于此，笔者在分析修宪建议时，确定了从修宪建议的起点——宪法修改的政治理论以及推动宪法修改的现实因素出发，去探究修宪建议制度出现的原因。在此基础上，分析我国修宪建议的特殊性——执政党主导修宪建议的历史传统的必要性和必然性，进而分析我国《宪法》修改建议的发展历史，并做了相应的分析和评价。在修宪建议制度构建的时候，也充分考虑了历史的延续性（惯例）和观念到实践转化的制度构建的重要性，基于这样两个特性对相关的程序做了设计。

（二）理性选择制度主义的启示

理性选择制度主义从制度与个人行为的相互影响中观察制度，也因此长于分析制度对人的行为的影响。理性选择制度主义的分析起点是理性的经济人假设，即认为人是追求自我利益最大化的。制度首先是作为个人行为的结果甚至是有意设计的结果，也就是说人们在长期的交往过程中会自然演化出一些行为规则以及更为正式的制度，而且个人会有意识地根据自我利益来设计制度或者对制度设计提出要求。其次，制度会塑造个人的行为。制度对个人而言意味着一系列行为规则，在不同的规则之下，个人会有不同的行为。在规则之下，个人的某种行为的风险、成本与收益是明确的，个人会根据计算的结果来采取不同的行为策略。如果改变规则，也就可能改变个人的计算结果和行为策略。理性选择制度主义强调个人的利益动机，也就是根据是否有利于促进自我利益最大化来决定是否遵守规则以及在规则之下采取何种行为，并不强调个人的规范动机，即根据是否正当来决定是否遵守规则。因此，理性选择制度主义在与个人利益切实相关的领域内更具解释力和适用性。

宪法中的重要内容是有关公共权力和公民权利的规定，与公民个人的自我利益切实相关。从理性选择制度主义的视角来看，宪法修改显然意味着宪法规则的某种程度的变化，并且不可避免地会影响公民的切身利益。在提出宪法修改建议以及实际进行宪法修改的过程中，应该分析所希望进行的宪法修改对公民个人利益的影响。理性选择制度主义的分析工具有助于进行这种分析。宪法修改对公民个人利益的影响不仅关乎着公民切身利益的维护，而且关乎到宪法的运行和权威问题。因为公民维护自身正当利益的行为也会对宪法修改和运行提出要求，如果宪法规则不能有效包容公民对自身正当利益的维护行为，两者在实践过程中可能会发生不协调的现象。在有些情景下，个人对自我正当利益的追求可能使其没有足够动机来遵守宪法规则，也就是说宪法规则可能对公民提出了过高的道德要求。当然，宪法也应该能够限制公民对不正当利益的追求，而不能无限度地回应公民的任何利益诉求；反过来，如果宪法规则能够与公民的正当利益追求相一致，那么两者能够相得益彰。因此，宪法修改建议的提出应该评估所提出的修改建议对公民的个人利益的影响。具体到修宪建议的制度化，相关的制度建设需要包含这一评估过程，而要完成这种评估，则需要公民有效表达自身的正当利益和诉求。这需要完成相应的表达和参与机制，以使公民的正当利益诉求能够进入修宪建议的形成过程中。

（三）社会学制度主义的启示

社会学制度主义以一种更为宽泛的视角来观察制度，习俗、传统等社会文化要素均被视作制度，个人也就不再被看作可以设计制度的理性人，而是被视为镶嵌在一定社会文化之中的社会人。社会文化等制度构成了个人行为的背景，是个人难以选择和随意修改的，而且个人的行为方式和思考方式不可避免地受到了社会文化的影响。社会文化塑造个人行为的过程主要是通过社会化教育，个人在与他人的交往过程中学习社会的一般行为方式，个人不断社会化的过程也就是社会文化这种制度对个人的塑造不断加深的过程。个人的行为方式和思考方式是其他制度建设不得不考量的因素，因此，其他制度的建设特别是政治程序的建设和修正需要考虑社会文化等因素。

修宪建议的制度化也需要处理好与社会文化等制度的关系。首先，修宪建议制度应该借助社会文化等制度。也就是说，修宪建议制度应该在某种程度上基于公民的文化观念。如果修宪建议制度完全脱离公民的文化观念，那么公民也可能并没有参与或支持相关制度的意愿，这影响制度是否能够有效地运行。如果修宪建议制度与公民的文化观念相契合，那么能够有助于这一制度的贯彻。其次，修宪建议制度也不应该完全是社会文化的映射，应该能够保证参与者从更为长远的角度来考虑问题。再次，通过符号、仪式、典礼、日常惯例这样的文化性因素的建设，能够增强制度的灵活性，更好地发挥制度的积极作用。

通过上述三种制度主义的分析可以看到，每一种观点对于修宪建议的规范性建设都具有积极的一面，但是对我国这样一个正处于转型时期的修宪建议制度建设而言，单纯考虑一个方面显然并不合适。因此，宜将综合上述三种分析视角，基于修宪惯例、公民利益和社会文化等要素来思考修宪建议的制度化问题，进而确保在新制度创设的过程中兼顾历史的传承，确保党的领导和社会主义建设能够健康持续地进行。

注释：

①黄捷认为，程序是被预设了的过程性活动或现象；法律程序是由法律预设了的过程性活动或过程现象；程序化是指这种活动或现象是广泛的、普遍的和必需的。很显然，对于修宪建议这样一个相对松散的制度而言，其中某些程序的非必需性、非普遍性的特点决定了制度化相对于程序化而言更加适合修宪建议这样一个过程的研究。

［1］莫纪宏.我们应当怎样修改宪法——兼论“政治宪法学”与“规范宪法学”修宪观的得失［J］.清华法学，2012，（6）.

［2］［6］赵林记.政治学视野中的新制度主义解析［J］.中共成都市委党校学报，2005，（5）.

［3］徐大同.西方政治思想史（第一卷）［M］.天津：天津人民出版社，2006.

［4］朱灵君.政治学的新制度主义：背景、观点及其评论［J］.浙江学刊，2003，（4）.

［5］郭润芝.新制度主义政治学方法论评析［D］.东南大学，2007.